王思斌

社會工作機構在社會治理創(chuàng)新中的網絡型服務治理*

王思斌

社會治理有多方面的含義，在“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰(zhàn)略背景下，社會工作在創(chuàng)新社會治理體系中發(fā)揮著重要作用。社會工作機構參與社會治理創(chuàng)新的基本層面是服務，這既包括對有需要群體、特別是困難群體的直接服務，也包括以改善他們的困境而進行的政策倡導。社會工作機構參與社會治理的模式是服務型治理，其發(fā)揮治理功能的機制是網絡型服務。社會工作機構要真正有效地發(fā)揮網絡型服務治理功能，需要政府樹立正確的社會治理理念，社會工作機構要加強自身能力建設，而二者的良性互動將會促進社會治理的制度建設。

社會工作機構 社會治理創(chuàng)新 功能網絡型服務治理

中共中央十八屆三中全會提出了新的戰(zhàn)略任務，社會治理體制創(chuàng)新作為國家治理體系和治理能力現代化的組成部分也被提上議事議程。社會治理體制創(chuàng)新涉及到國家與社會關系的眾多方面，也有豐富的內容。本文研究社會工作機構在社會治理體制創(chuàng)新中的功能和特點，探討其發(fā)揮作用的條件，力圖對社會治理體制創(chuàng)新的討論有所促進。

社會治理的特點與我國社會治理體制創(chuàng)新

1.社會治理的內涵與特點

對我國學術界和政府來說，社會治理還是一個新概念。實際上，在更大范圍內，社會治理也是具有一定創(chuàng)新性的提法。在這之前，人們研究過公司治理、政府治理、國家治理，它們的共同之處是有一個相對清楚的治理對象，這些概念都以治理為基礎。對于治理概念有不同的理解，福柯也曾考察了治理的知識史①，但是當今多數學者還是形成了大致相同或相似的看法，即治理指的是不同相關利益主體圍繞它們共同的事情而進行的協商、并在共識基礎上采取的配合性的共同管理活動②。

治理具有多主體性。治理既不是一個主體的活動，也不是雖有多個主體，但其中有的主體不發(fā)揮作用的現象，以此，治理與統治區(qū)別開來。治理的基本假設是經濟理性人和政治人假設。從政治學、經濟學的角度看，它是由不同利益主體參與的、圍繞利益分配展開的協商和實現目標的過程。利益不同是多元主體參與協商的前提，在這種意義上，多元主體的治理就不是組織或系統內部的、以權力為基礎的分工，而是相對獨立的利益主體的互動和共事過程。經濟學、管理學在研究治理時使用治理結構的概念，比如公司治理結構指的是由所有者、董事會和高級執(zhí)行人員三方組成的一種組織結構。這里的治理結構指的是圍繞著治理而形成的相關各方的關系格局，也即某種治理關系。在這種治理結構理論中好像是預設了某種治理關系——相關各方圍繞公司治理的協商與合作關系。

如果從發(fā)生學的角度看，治理結構或治理關系就不是既定的，而是在一系列治理活動中形成的，又是在治理過程中發(fā)生變化的。這里好像用得著吉登斯的結構化理論③，治理結構是在走向治理的活動中形成的，而治理活動也包含某些共識和規(guī)則的形成。至少，這種理解對于解釋正在形成的社會治理和社會治理體系是有益的。

有學者討論了國家治理、政府治理和社會治理的聯系和區(qū)別，對討論當下我國的社會治理富有啟發(fā)④。社會治理是我國執(zhí)政黨和政府的一種宣稱和發(fā)展規(guī)劃。實際上，社會治理的含義并不像公司治理、國家治理那么明確，這是由中文中“社會”的多義性和政府政策的綜合性造成的。按照政府文件已有的用法，社會治理可以有四種含義：(1)對整個社會的治理。這與政府對全社會的管理是同一口徑的，治理的對象是整個社會，包括經濟、政治和文化等方面。(2)對社會領域的治理。馬克思的歷史唯物主義把整個社會分成既互相區(qū)別又相互聯系的四個領域，社會生活領域是其中之一，因此社會治理可以被看成社會生活領域的治理；(3)對不同于政府的社會組織系統的治理。這是在國家與社會關系意義上的社會治理，這里的社會是獨立于政府的“社會”。(4)由社會參與的治理。這是從治理主體意義上著眼的，它不同于政府的單方面管理，而是由社會力量(社會組織、社區(qū))參與的治理。當然，第四種含義也會涉及上面三個方面，即社會力量在哪個層面上實施治理活動。從執(zhí)政黨和政府當前的文件來看，社會治理是跨越了幾個層次的，社會治理是對社會生活領域的治理，還包括對社會組織系統的治理，而社會力量參與治理也是包含于其中的。本文不想對所有層面的社會治理進行研究，而是在中層和基礎層次上對其展開討論，它涉及到社會生活領域、社會組織活動、社會力量參與。

2.對社會治理創(chuàng)新的綜合理解

十八屆三中全會做出“創(chuàng)新社會治理體制”的重要戰(zhàn)略部署，被看成是中國共產黨治國理念的重大發(fā)展。從近些年我國社會管理實踐的角度看，社會治理概念的明確提出是有其重大意義的。當然，我們還必須清楚，社會治理對社會管理的“替代”是在什么意義上的重大創(chuàng)新，才能自覺地發(fā)揮促進作用。如果從最一般的、最大眾化的意義上來說，管理常常意味著行使權力，社會管理也就是政府對社會的管理，它的基本特征是自上而下的權力行使，缺乏民主，因而也就近乎于統治。但是，如果從民主社會的意義上來說，社會管理也被理解為政府動員各方面力量，包括社會力量對全社會的管理，這里可能依然是權力的行使，但是其中已經有社會的某種程度的參與⑤。這種社會管理可以說有社會治理的成分。進入新時期、新階段以來，我國社會轉型和發(fā)展中的矛盾尖銳，政府的社會管理的任務越來越艱巨，一些地方在發(fā)展主義、政績主義理念的推動下，無視民眾的意愿，強制推行某些項目，官民矛盾突出，在法制不健全的情況下，促成了某些地方官員的強制性統治。為了緩解矛盾，執(zhí)政黨提出社會管理創(chuàng)新。社會管理創(chuàng)新在表述上強調要“社會協同”，要發(fā)揮工青婦等群眾組織、基層群眾性自治組織、社會組織、企事業(yè)單位的協同作用，形成黨委和政府與社會力量互聯、互補、互動的社會管理和公共服務網絡?？梢哉f，這里也有社會治理的部分含義。

那么，社會治理何以成為對社會管理的重大創(chuàng)新？這里可能有如下幾個基本方面：一是從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度看待社會治理創(chuàng)新，把它看成國家現代化建設的有機組成部分，這就超出了一般工作的層次。二是賦予社會以主體性，強調社會也是社會治理的主體，而不是只強調社會力量的配合。正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分開，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動，賦予社會以更多主體性，這是社會治理的基礎。三是面對我國以維穩(wěn)為基本導向的社會管理實際，對于不少地方政府在社會管理上的恣意妄為，社會治理則是一種明顯的糾偏。

在我國當前的國情和語境下，如果把社會治理理解為是全新的，它與以往的社會管理創(chuàng)新沒有聯系，可能并不一定合適。因為執(zhí)政黨提出社會治理是要完善對社會的管理，“創(chuàng)新社會治理”的提法說明了政府管理社會活動的相繼性和創(chuàng)新性。另外在實踐上，社會治理創(chuàng)新的實施基本上由原來的政府架構來實施，其中政府行為的連續(xù)性是不言而喻的。或許我們可以這樣來理解，對于國家高層管理者來說，社會治理可能具有更明顯的價值和制度層面的意義，對于具體政府部門來說則更多地具有工具性或操作意義。前者從國家發(fā)展、民族復興、人民福祉上看待社會治理問題，社會治理是國家治理體制與治理能力現代化的組成部分，是現代國家的制度建設；后者則從減少矛盾、民生服務、安定一方的角度來理解治理。雖然我們不能把這兩種理解絕對化，但是這種區(qū)分可能有利于我們搞清楚是在哪個層次上討論社會治理問題。

3.社會工作參與創(chuàng)新社會治理的責任

當我們談到國家治理體系和治理能力現代化的話題時，實際上它與政府、企業(yè)、社會組織、公民等各種社會主體有關，因為這里所說的治理既是對整個社會的治理，也是全社會參與的治理。社會治理方面的創(chuàng)新可以包括社會治理機制創(chuàng)新和社會治理體制創(chuàng)新。社會治理機制創(chuàng)新是指在某一項社會活動中，借助于治理關系而實現的管理和規(guī)范秩序方面的創(chuàng)新，它強調的是在多方參與的事務上協商關系、共識機制和共同管理機制。社會治理體制創(chuàng)新則著眼于體制，是要建立一種新的制度、形成穩(wěn)定的治理結構。雖然機制和體制是難以分開的。但是一般說來，體制是高于機制的。社會治理機制是更具體的東西，是處理治理問題的方式，而社會治理體制則是在更大的社會生活范圍內和更高層次上的制度性安排。

社會工作參與社會治理創(chuàng)新既是機制上的，也是體制上的。因為，社會工作既是現代社會結構的組成部分，是現代社會的一種制度，同時也主要介入社會生活的基層——有需要群體特別是困難群體的生活。社會工作既要面對并解決困難群體基本生活方面的問題，緩解社會壓力，也要在解決民生問題、建構新型社會秩序上作出努力，因而它在機制、體制方面都可能對創(chuàng)新社會治理作出自己的貢獻。

社會工作在創(chuàng)新社會治理體制中的功能

1.社會工作機構參與社會治理創(chuàng)新的基本層面

中共中央十八屆三中全會提出要激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分開，將適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。實際上，這里指出了社會組織在創(chuàng)新社會治理體制中的功能定位：提供公共服務和社會服務，反映和協調民眾利益訴求，維護人民根本利益，促進社會和諧和發(fā)展。

社會組織是一個廣闊的社會空間，包含了各種類型的不同于政府、企業(yè)的組織類型。雖然它們在“社會的”這一含義上與政府的關系有共同性，即它們都不同于政府，但是在組織性質、基本職能、發(fā)揮作用的形式方面，這些社會組織之間也有一些差異。按照我國《社會團體登記管理條例》，社會組織是為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性組織。從現實來看，這里的“會員共同意愿”是具有多樣性的。從本文所關心的社會治理角度看，社會組織可以分為利益代表型、社會服務型、成員互利型等類型。它們在創(chuàng)新社會治理體制中發(fā)揮的作用、扮演的角色是不同的。當然，就是某一類社會組織在與政府建立治理關系時也可能是不同的。這要具體討論社會組織(機構)的性質，它的功能定位，它在哪些層面上與政府發(fā)生治理關系和發(fā)生怎樣的治理關系。

社會工作以其獨特的專業(yè)定位和社會功能，可以在創(chuàng)新社會治理中發(fā)揮重要作用。社會工作的專業(yè)是做人的工作，是以幫助/協助物質上、社會關系上和精神上遇有問題的人士為目的的服務。社會工作以組織的方式開展服務，常常承擔的是政府不好做、不便做、做不好、沒想到的一些社會服務，這些服務既包括幫助困難群體的物質上、心理上、社會關系方面的服務，包括幫助他們組織起來解決自己問題的活動，也包括維護他們合法權益的服務，還包括為維護社會公正而開展的政策倡導等方面的活動，等等。向有需求、有困難、特別是困難群體提供服務，改善他們的生存困境，減緩社會問題，促進社會秩序成為社會工作參與社會治理的基本層面。

2.社會工作機構的功能網絡型服務治理

隨著社會轉型和工業(yè)化、市場化的發(fā)展以及社會問題的復雜化，發(fā)達國家和地區(qū)都大力發(fā)展社會工作事業(yè)，解決日益復雜的社會問題，改善民生，維持社會秩序。社會工作、社會服務機構作為社會組織的重要組成部分，在創(chuàng)新社會治理和創(chuàng)新社會治理體制中發(fā)揮著不可替代的重要作用。在發(fā)達國家和地區(qū)，非營利組織與政府在社會治理方面的關系基本上是伙伴關系加壓力群體，這是非營利組織的性質和功能所決定的⑥。相比而言，社會工作機構(社會服務機構)在參與社會治理方面，更多地表現于它的服務功能，雖然其中有利益訴求、政策倡導，但都是以服務困難群體為基礎的，筆者將之稱為服務型治理。

關于社會治理，一般注意的是政府與社會的關系，即社會組織、社會力量作為主體，與政府協商、互動，進而達成共識，處理公共事務，促進社會秩序，這里主要表現的是政府與社會組織雙方的權力、地位、利益關系。顯而易見，這種治理關系主要帶有政治的含義，即主要討論的是民主、權力、平等參與問題。對于社會工作機構來說，它們參與社會治理雖然有權力、利益等內容，但是其參與治理的活動也有明顯的特點，就是通過服務來參與治理，為了更好地服務而參與治理，這就是服務型治理的基本內涵。循著社會工作的基本服務活動和功能，本文認為社會工作的服務型治理有如下一些內容(見表1)。表中的“工作內容”是社會工作主要解決的一些問題，包括直接服務和間接服務，包括解決困難人群與環(huán)境兩個方面的問題；“政府政策行動”是指政府在這些方面主要采取的政策性行動；“社會工作的介入”說明的是社會工作群體面對工作任務要做的事情，當然指主要的，而不是全部工作；“社會工作參與治理的角度”是從社會治理的角度看這些服務所能發(fā)揮的治理功能。

表1 社會工作參與社會治理的功能網絡

讓我們對上表的內容稍作解釋。社會工作的主要對象是困難群體，他們在經濟上、心理上遇到的問題困擾著他們，如果這些問題得不到解決，不但使他們難以正常生活、融入社會，而且可能會釀成對社會的不滿，甚至會出現不利于社會穩(wěn)定的問題。政府關于社會救助方面的社會政策需要有效地執(zhí)行，社會工作在介入此類問題時提供各種服務、解決服務對象的問題，其社會治理方面的功能主要是通過解決社會問題、減少服務對象與社會結構之間的緊張來實現的。

狹義的福利服務是社會工作的重要介入領域，包括失依老人和兒童服務、殘疾人服務等。社會工作可以提供優(yōu)質的服務，包括人文關懷，使服務對象體會到社會的溫暖，這會進一步增強他們的社會政治認同。

社會工作也會介入公共服務，并以其出色的社會資源動員、鏈接和組織能力，以其建構社會網絡的理念和方法，參與解決公共問題，促進社會網絡和社會資本建設，這里對社會治理的貢獻是正面的。

面對某些社會成員權益受損的問題，社會工作也會積極提供服務和政策性支持，減少他們受到的傷害。社會工作機構是某種群體利益訴求的組織形式⑦，社會工作要向服務對象宣介政策，并依據合法程序進行政策倡導，改變傷害這些成員的不健全、不合理的政策和規(guī)定，保護人們的合法權益，促進社會公正。

劇烈的社會變遷促使人與環(huán)境的相互適應中產生問題，社會工作這時扮演的角色是向服務對象提供增能服務，并呼吁政府制定新的政策，減少社會問題的發(fā)生。向政府提出政策建議是社會工作直接參與社會治理的重要內容，善意的、建設性的政策建議是我國社會治理創(chuàng)新的重要方式。

總的來說，社會工作參與社會治理的途徑有兩個：一是向困難人群提供適宜的、人性化的、有效的服務，以解決社會問題，促進社會和諧；二是通過政策倡導促進政策的完善和制度建設，進而促進社會的善治?？梢哉f，社會工作通過服務可以促進和完善社會治理，通過服務對象增能可以改進治理，通過政策倡導可以建構社會治理的新機制，通過服務、倡導可以促進創(chuàng)新社會治理體系，這是一個包括政府、社會組織和服務對象三方互動的社會治理體系。在三方互動的過程中，社會工作機構既幫助政府實施社會政策，使政策對象受益，也向政府反映民眾的訴求，包括推進社會政策的改變。面對服務對象，社會工作機構要提供切適的服務，但也包括對服務對象進行政策和知識宣介，乃至幫助他們改變不正確看法和行為。同時，社會工作機構也在服務中自律和發(fā)展自己，并促進社會服務領域的良好治理。社會工作機構是通過多方向、多重意義的互動來參與社會治理的。

社會工作參與社會治理的手段和性質是服務性的，是服務型治理。它通過與政府部門、服務對象以及社會服務同行的多重互動來實現社會治理，社會工作機構的這種治理機制實際上是一種治理的功能網絡，這種治理是以功能網絡為基礎的服務型治理，可以稱為功能網絡型服務治理。

社會工作機構發(fā)揮網絡型服務治理功能的條件

從治理的多元主體的意義上來說，任何政府部門、社會組織和民眾都在以這種或那種方式、從不同的角度和方向參與著社會治理。社會工作機構要能發(fā)揮積極的社會治理功能，需要一些基本條件。從當前我國政府與社會的關系以及社會工作機構的自身特點來看，以下幾個方面尤為重要。

1.正確的社會治理理念的確立

當前我國還有很多地區(qū)的旅游體系不健全，在旅游開發(fā)和規(guī)劃的時候缺乏長遠意識，沒有形成旅游品牌建設，景區(qū)對游客的吸引力比較低。景區(qū)規(guī)劃不夠專業(yè)，經常會出現游擁堵的情況，還有就是大量的旅游資源沒有得到合理利用，浪費的情況比較嚴重，直接影響了旅游經濟收益。此外，旅游管理沒有加強信息技術的運用，沒有將新的旅游信息和行業(yè)動態(tài)及時發(fā)布到網絡上，群眾基礎不夠廣泛。旅游企業(yè)的宣傳不到位，不能讓更多的人了解到旅游產品，導致旅游業(yè)務下降。

社會治理是建立在多元主體協商、共識基礎上的共同管理。如果不能形成平等合作、協商共事的關系，就無法達到社會治理的效果。在當前情況下，政府首先要形成正確的社會治理理念，要拋棄統治或強制控制的維穩(wěn)模式，更多地在治本上思考問題；要拋棄唯我獨尊、權力獨占、全能政府、管制至上的理念，公平、平等地對待社會組織，在法律框架下處理政府與社會組織的關系，讓社會工作機構承擔它們擅長的服務；要拋棄把個別個案擴大化的治理“刁民”邏輯，相信社會組織和廣大民眾。在政府與社會組織和民眾的相互信任方面，首先是政府要信任社會組織和民眾，這樣才有利于建立良好的治理關系。對于社會組織來說，既要清楚自己接近民眾的優(yōu)勢，也要避免完全站在“社會中心主義”⑧的立場看問題，要承認國家也有自主性⑨。要正視現實，太理想化不利于與政府建立良好的、建設性的治理關系。當然這里絕不是漠視和同意政府的某些低效、短期甚至錯誤的做法。

2.政府的支持與實踐權的獲得

十八屆三中全會指出，要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點。社會工作是為困難群體服務的，在改善他們的福祉方面發(fā)揮著重要作用。社會工作機構要有效地向困難群體提供服務，必須有可以利用的資源。當前，我國社會慈善事業(yè)不發(fā)達，大量社會服務資源掌握在政府手里。這樣，要使社會工作發(fā)揮服務和治理作用，政府就必須向社會工作機構提供適度的資源。政府向社會工作機構購買服務是后者獲取資源開展服務并參與社會治理的途徑，但是政府還必須公平地對待社會工作機構，以發(fā)揮它們在社會治理方面的優(yōu)勢。社會工作在我國有一個實踐權問題⑩，在社會治理領域也是如此。雖然說不同主體都在以某種形式參與著社會治理，但是要使社會工作在社會治理中發(fā)揮更加重要的創(chuàng)新作用，就必須“賦予”它更多社會治理權，發(fā)揮其所長，為社會治理做貢獻。在某些地方和某些領域，作為服務購買主體的政府部門及其代理人，常常歧視包括社會工作機構在內的社會組織，把它們當作“二等公民”，甚至提防社會組織的某些服務。實際上，在某些社會治理的敏感領域，社會工作機構從根本上解決問題的視角和人性化服務可能正是社會治理創(chuàng)新的源頭。社會工作反映訴求、維護權益、倡導政策改變是形成良好的社會治理機制的基本要素。

3.社會工作的自身能力建設

4.社會工作機構參與社會治理的制度建設

結 語

社會工作機構參與創(chuàng)新社會治理體制是一個新課題，是推進國家治理結構和治理能力現代化的重要組成部分。李克強總理在2015年3月6日的《政府工作報告》中指出要“加強和創(chuàng)新社會治理……發(fā)展專業(yè)社會工作”，將會進一步促進社會工作參與社會治理。在與政府的治理關系方面，核心問題是社會工作的伙伴關系和壓力群體角色的扮演，是二者角色的拿捏，以及處理問題的方法與技巧。這里必須強調的是，這種治理關系必須把為困難群體的服務置于中心位置，服務對象在上述治理關系中好像“不在場”，但是這種“不在場”實際上是“在場”，而且處于社會治理場域的中心，只有這樣，才能建立起真正合理、科學有效的社會治理體制。

①米歇爾·?？拢骸栋踩?、領土與人口》，上海人民出版社，2010年。

②俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年。

③安東尼·吉登斯：《社會的構成》，三聯書店，1998年。

④王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關系辨析》，《社會學評論》2014年第3期。

⑤王思斌：《社會管理初論》，《社會科學研究》1992年第6期。

⑥⑧萊斯特·M.薩拉蒙：《公共服務中的伙伴》，商務印書館，2008年。

⑦蔡禾：《激發(fā)社會組織活力：觀念、制度和能力建設》，《社會工作與管理》2014年第1期。

⑨埃文斯、魯施邁耶、斯考克波編：《找回國家》，三聯書店，2009年。

⑩王思斌：《社會工作實踐權的獲得與發(fā)展》，《學海》2012年第1期。

〔責任編輯：畢素華〕

*本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國特色社會工作制度和模式研究”(項目號：09JZD0026)，北京大學中國社會工作研究中心資助課題“中國社會工作教育的發(fā)展”的階段性成果。

王思斌，北京大學社會學系教授，北京大學-香港理工大學中國社會工作研究中心主任、林護榮譽研究員。北京，100871