唐海燕

內(nèi)容摘要：刑罰輕緩化是刑罰執(zhí)行的趨勢。大量的輕緩型的刑罰執(zhí)行都進入了社區(qū)矯正領域。新刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)刑罰執(zhí)行檢察部門對社區(qū)矯正工作的檢察監(jiān)督職責，但目前基層開展社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作存在著許多不足。需要加強指導、培訓學習。

關(guān)鍵詞：刑罰執(zhí)行監(jiān)督 社區(qū)矯正監(jiān)督

隨著我國刑事司法政策的調(diào)整，刑罰整體輕緩化的趨勢日益明顯，非監(jiān)禁犯的適用范圍也呈擴大趨勢。大量的過失犯罪和一般輕微犯罪適用輕、緩刑的比例也日益有所增長，即使對于重刑犯在合適的條件給予其假釋的待遇也會越來越普遍。相應的，進入社區(qū)矯正管理范圍內(nèi)的對象數(shù)量也會與日俱增。

檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，對于社區(qū)矯正執(zhí)法工作，同樣負有監(jiān)督的職責。轄區(qū)內(nèi)沒有監(jiān)獄或者看守所的基層警察院，雖然因為新刑事訴訟法的實施，工作格局和工作任務、工作強度都有了明顯的變化。但其業(yè)務范圍較大程度上覆蓋社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，可以說是基層院監(jiān)所檢察部門的一項主要業(yè)務工作。

筆者所在的淮南市檢察機關(guān)最近就基層院開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督進行了一次調(diào)研，調(diào)研情況表明，我市目前現(xiàn)有監(jiān)外執(zhí)行罪犯880余名，已全部納入社區(qū)矯正，司法行政機關(guān)（主要指縣區(qū)司法局、司法所）對上述社區(qū)矯正人員進行了不同程度的執(zhí)法監(jiān)管工作，轄區(qū)五區(qū)一縣檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門對社區(qū)矯正工作依法開展了監(jiān)督，執(zhí)法工作開展總體是好的，但還存在著一定的問題，即有主觀方面的，也有客觀方面的，針對存在的問題，筆者所在的淮南市檢察機關(guān)與司法行政機關(guān)共同出臺了《會議紀要》，從地區(qū)規(guī)范執(zhí)法的角度對社區(qū)矯正工作進行了規(guī)范。

一、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督存在的問題

對于承擔社區(qū)矯正工作的司法行政部門來說，執(zhí)法工作中存在以下問題。一是尚未出臺專門的社區(qū)矯正法律，社區(qū)矯正過程中的執(zhí)法工作依據(jù)并不充分，司法行政機關(guān)在開展社區(qū)矯正工作時處于在責無權(quán)的境地。二是社區(qū)矯正工作全面展開的時間較短，矯正工作開展過程中出現(xiàn)的特殊情況沒有處理依據(jù)、處理程序。三是監(jiān)外執(zhí)行數(shù)量的突然增加，司法行政工作人員的素質(zhì)也呈現(xiàn)不適應的狀態(tài)。甚至出現(xiàn)少數(shù)司法行政工作人員在開展社區(qū)矯正中違法犯罪的現(xiàn)象，在全國范圍內(nèi)，社區(qū)矯正工作人員犯受賄罪、玩忽職守罪已經(jīng)有所耳聞。司法行政機關(guān)特別是既承擔領導責任又承擔具體社區(qū)矯正工作的市、縣區(qū)司法局非常歡迎檢察機關(guān)開展的非監(jiān)禁刑執(zhí)行檢察監(jiān)督。

對于檢察機關(guān)而言，社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作過去是檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門承擔的監(jiān)外執(zhí)行檢察工作的一項主要內(nèi)容，檢察機關(guān)通常的做法大都是局限于一年開展兩次專項檢察活動，法律監(jiān)督手段滯后，效果不好。從當前法律規(guī)定（特別是檢察機關(guān)執(zhí)法規(guī)范要求）看，檢察機關(guān)對社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督工作需要同步進行，執(zhí)法工作需要進一步規(guī)范，這些都對檢察機關(guān)基層監(jiān)所檢察部門提出了新的要求，也要求監(jiān)所檢察工作與時俱進。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)基層監(jiān)所檢察部門與目前承擔的任務還有諸多不能適應的地方，具體而言尚存在著三個主要問題。

（一）工作不規(guī)范

規(guī)范工作是程序正當?shù)幕疽蟆．斍盎鶎訖z察機關(guān)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作中不規(guī)范的地方主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.工作任務安排不規(guī)范。大部分基層監(jiān)所檢察部門沒有全年工作計劃，也沒有制定切合自身實際的年度工作目標，工作基本上依賴于市院的推動。對自身工作缺乏準確的定位，既不知已更不知彼，所以對爭先創(chuàng)優(yōu)沒有追求?；緵]有季度工作安排，工作缺乏必要的節(jié)奏感，疲于應付。

2.工作日志記錄不規(guī)范。日常工作記錄不系統(tǒng)、不全面，記錄內(nèi)容不具體，甚至千篇一律，令人疑惑。沒有開展必要的系統(tǒng)分析，分月、分季、分年分析基本都是空白。大量第一手資料沒有得到應用的重視和整理，更談不上從這些資料中發(fā)現(xiàn)工作規(guī)律和問題規(guī)律。

3.監(jiān)督措施適用不規(guī)范，隨意升格監(jiān)督強度。本來對何種情形采取何種相應的監(jiān)督措施，相關(guān)規(guī)定是比較明確的。各種不同監(jiān)督強度的監(jiān)督措施分別對應處理不同程度的違法違規(guī)行為。但是，基層院在開展監(jiān)督工作中，普遍存在著人為隨意升格監(jiān)督措施的現(xiàn)象。濫用糾正違法意見書和檢察建議書的現(xiàn)象非常普遍。檢察法律監(jiān)督的嚴肅性和權(quán)威性都被擱置在了一邊。

4.報表統(tǒng)計不規(guī)范。登錄報表系統(tǒng)的時間較為隨意，及時登錄報表系統(tǒng)填報工作尚未能做到，日常統(tǒng)計表格不統(tǒng)一，表格內(nèi)容隨意性大。某些地區(qū)還出現(xiàn)了人為調(diào)整報表報送時間的嫌疑，對個別案件有意識地安排在某個時間區(qū)間內(nèi)報送。某些爭議較大的事件又隨意推遲報送。

5.內(nèi)部工作流程管理不規(guī)范。監(jiān)所檢察工作整體上是“短流程”工作，而且主要是監(jiān)督其他部門或機關(guān)工作，自身工作體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)問題上。大部分基層院監(jiān)所工作部門都由本部門獨自開展工作，發(fā)現(xiàn)的需要采取監(jiān)督措施的也由本部門獨自處理，較少地通過內(nèi)部流程來控制事件處理過程和處理質(zhì)量，與其他部門的互動少之又少。某些地區(qū)甚至出現(xiàn)了糾正違法意見書甚至檢察建議的簽發(fā)都非常隨意，有的只是向分管領導口頭匯報，不擬稿亦不用簽發(fā)，代表本院的院印的使用也較為隨手。

（二）工作不細致

1.較少開展現(xiàn)場檢察。“看現(xiàn)場”是司法工作的重要方法，更是法律監(jiān)督的重要方法。不到現(xiàn)場如何能夠發(fā)現(xiàn)問題？對于罪犯執(zhí)行而言，現(xiàn)場主要有工作、生活、生產(chǎn)三大現(xiàn)場。非監(jiān)禁刑的現(xiàn)場雖無強制性，但由于非監(jiān)禁的特點，罪犯自身生活更為豐富，工作更為自由，由此導致現(xiàn)場形態(tài)更為復雜。同時由于非監(jiān)禁刑的重要特點就是自由受限程度大大降低，其他義務的重要性相對上升。由于非監(jiān)禁刑自由受限程度較低，其他義務的履行情況相對難以考察。對于社區(qū)矯正執(zhí)行機關(guān)而言，必須加強對非監(jiān)禁刑執(zhí)行情況的現(xiàn)場考察。作為刑罰執(zhí)行的監(jiān)督機關(guān)，刑罰在什么地方執(zhí)行，監(jiān)督就應該在什么地方開展。不到現(xiàn)場既難以了解罪犯的改造情況也難以評價社區(qū)矯正機關(guān)的工作開展情況。日前本市基層監(jiān)所檢察部門到達改造現(xiàn)場開展監(jiān)督活動非常的少。大部分針對罪犯改造開展的監(jiān)督活動都只是在社區(qū)矯正機關(guān)開展集中矯正活動過程中。針對社區(qū)矯正對象開展的談話活動、志愿者幫教活動等檢察機關(guān)很少具體開展監(jiān)督。對社區(qū)矯正對象的個本情況掌握不具體甚至就沒掌握。沒有到過現(xiàn)場的監(jiān)督，無論如何都會暴露出空泛的一面。

2.較少材料審查意識。作為監(jiān)督者，對材料的審查是一項重要工作。審查材料的意識和審查能力突出體現(xiàn)出檢察機關(guān)工作人員的工作素質(zhì)。檢察機關(guān)各部門都有著審查材料的要求，也都需要具備審查材料的能力。相對而言，基層監(jiān)所部門的工作同志普遍存在著一個現(xiàn)象，即對于司法行政機關(guān)傳來的數(shù)據(jù)、材料基本不予必要的審查就全盤接受，特別是對材料中出現(xiàn)的難以理解的現(xiàn)象或問題也不予追問。認為如果對材料進行審查就是對司法行政機關(guān)的不信任，甚至會影響到與司法行政機關(guān)之間的關(guān)系。當然也存在另外一種可能，就是自身缺乏必要的審查經(jīng)驗，不知道如何審查材料、審查材料的哪些方面，也不知道如何對審查的結(jié)果作出法律評價。

3.普遍沒有立卷意識。檢察機關(guān)的工作方法的一個重要方面，就是卷宗主義。案件辦理工作一律以書面為主，凡案必有卷。卷宗就是辦理所有案件的基礎?；鶎釉罕O(jiān)所檢察工作基本上都沒有做到隨時立卷，很少立卷甚至根本就沒有立過卷。即使立了卷，卷內(nèi)材料也難以稱之為齊備，卷宗本身不能說明一個法律事件或者一個處理過的問題。一個法律事件發(fā)生后，不知道哪些是證明所需要的證據(jù)材料，也不知道從什么地方入手收集材料、證據(jù)，證據(jù)的確實充分也就更無從談起了。對口頭提出的各種糾正意見，也沒有及時記錄，導致口頭真成了“口頭”的東西，沒有材料佐證曾開展過糾正活動。

（三）隊伍不適應

1.機構(gòu)不健全，人員偏少兼職較多。目前本人所在市僅一個縣院和一個區(qū)院設立了監(jiān)所檢察部門，其他各基層院都是兼職開展監(jiān)所檢察工作，沒有專門機構(gòu)。除縣院外，各基層院基本都為1人甚至1人還是兼職開展工作，連個兼職內(nèi)勤都沒有。

2.工作缺乏主動性，基本處于應付狀態(tài)。不愿主動開展工作、不想接觸社區(qū)矯正對象等現(xiàn)象較為明顯。

3.新的法治理念尚未樹立，輕視程序、輕視流程?！缎淌略V訟法》修改后，人權(quán)保障理念日益深入人心，程序價值和重要性也日益得到普遍的認同。通過適當?shù)某绦驅(qū)ぷ髁鞒踢M行控制并進而達到控制案件辦理質(zhì)量、控制案件辦理節(jié)奏、保證案件辦理公正公正，已成為司法工作的基本策略。按照法定程序和流程開展工作不僅是保證工作質(zhì)量的重要方面，也是保護監(jiān)所工作人員的重要方面。通過程序進行流程控制、多人審核，既可保證案件辦理質(zhì)量又可平衡監(jiān)督強度。但是我市基層院監(jiān)所部門的工作同志對程序的價值認識不夠，普通存在著對程序不熟悉、工作流程控制不嚴格的問題。個別地方甚至出現(xiàn)了糾正違法意見書和檢察建議等重要法律文書都沒有經(jīng)領導簽批、代表檢察機關(guān)的本院印鑒使用隨意的現(xiàn)象。

二、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督存在問題之成因分析

（一）重視程度不夠

既有領導重視不夠的問題也有監(jiān)所部門的認識問題。由于監(jiān)所檢察工作是較為純粹的監(jiān)督工作，一般不具有實體或程序上的決定性作用，大部分都是提示、提醒、督促，對其他部門而言也不具有推動程序流轉(zhuǎn)的動能，因為或多或少在檢察機關(guān)內(nèi)存在著監(jiān)所檢察部門是二等部門的想法。從領導的角度說，全院工作沒有不重要的。但是人的精力是有限的，工作要求也不一樣，不可能要求領導做到所有的工作都平均對待，所有工作都平均對待的領導也不一定就是好的領導藝術(shù)。工作總是有輕重緩急，更可能的是急事先辦、重點的事集中精力辦、涉及面大的事全體動員辦，在人員調(diào)配安排、物力財力投入等方面自然不會向監(jiān)所部門傾斜。從而出現(xiàn)即使領導在思想認識上對監(jiān)所部門的工作是重視的，但實際工作中表現(xiàn)出來的卻是放在后面的現(xiàn)象，各級檢察機關(guān)歷年向同級人民代表大會報告工作時，少有監(jiān)所檢察工作的報告。對監(jiān)所部門機構(gòu)設置爭取的力度不大，不足以打動有關(guān)部門同意設立監(jiān)所檢察部門。在人員調(diào)配上，將一些年齡偏大或其他工作兼職較多的同志安排負責監(jiān)所檢察工作，甚至將安排到監(jiān)所檢察部門工作作為對老同志的一種讓其“休養(yǎng)”的安排。從基層院監(jiān)所部門工作人員來說，也存在著重視不夠的問題。不少同志將自己邊緣化。在監(jiān)所部門不能辦案，開展監(jiān)督工作名義上很風光，實際上處處受制于人，只能建議無法處理。兼任其他部門工作的同志則將較多精力放在另外的部門，將監(jiān)所檢察工作當作短期突擊的任務來開展，在上級有安排的情況下就突擊一下，沒有安排的時候就放任自流，不能主動開展監(jiān)督。沒有通過自身的努力爭取領導的重視，反過來又抱怨領導重視不夠，沒有以“有為”來爭取“有位”，至少也要爭取在領導心目中的位置，但是不少地方連本院領導重視也沒有爭取到，開展監(jiān)督工作沒有得到領導的指點或調(diào)教。工作中出現(xiàn)“單獨干，干不了；請人干，沒人幫”的可憐局面。實干精神和自尊心都受到了傷害，陷入負循環(huán)。

（二）學習不夠，習慣于照老經(jīng)驗辦事

新《刑事訴訟法》雖說頒布實施了，但由于新《刑事訴訟法》賦予了監(jiān)所檢察部門較多新職責，同時也對監(jiān)所檢察部門的工作方法和內(nèi)容進行了調(diào)整，需要進行深入學習才可能真正掌握刑事訴訟法提出的要求?；鶎釉簭氖卤O(jiān)所檢察工作的同志，特別是一些年齡較大的同志，實際上還沒有真正掌握新《刑事訴訟法》、《社區(qū)矯正實施辦法》及2013版《檢察機關(guān)執(zhí)法規(guī)范》對監(jiān)所檢察工作的新要求，有些新業(yè)務在全市范圍內(nèi)尚未開展。而基層監(jiān)所檢察部門監(jiān)督的對象——社區(qū)矯正工作也是一項新的工作，在全國全面開展時間也不太長。無論是實際從事社區(qū)矯正工作的司法行政部門還是基層監(jiān)所檢察部門對此都或多或少存在陌生感。對于監(jiān)所部門常用的“四個辦法”也知之不多、不全、不透，因而工作只能依賴老經(jīng)驗，偏偏老經(jīng)驗適應不了新形勢，弄得基層一些同志手足無措。

（三）考核機制不完善

考核的目的是為人促進工作，可以說考核機制就是工作的指揮棒，考核也是一種規(guī)范，在某種意義上來講，考核考什么，基層的同志的精力就會向什么方傾斜。制定考核指標肯定是要結(jié)合現(xiàn)實，但太過將現(xiàn)實就視作工作的努力方向，那么考核就會出現(xiàn)令人難以理解的現(xiàn)象?，F(xiàn)行監(jiān)所部門工作考核機制實際上要求監(jiān)所部門提出糾正違法、檢察建議越多越好，辦理監(jiān)管場所職務犯罪案件越多越好。不僅如此，還要求各項考核指標逐年都要有所上升。這種考核的機制的前提是相關(guān)部門總是會出現(xiàn)問題，而且問題還會逐年增加，所以監(jiān)所檢察工作過程中發(fā)出的糾正違法、檢察建議等才會逐年增加，查辦監(jiān)管場所職務犯罪案件才會有所成績。顯然這種思路是不真實的。假如某地司法行政機關(guān)或監(jiān)管場所工作很規(guī)范、機制很完善、工作效果好，那么那個地方反而沒有能夠發(fā)出檢察建議或糾正違法意見書的可能。相應地，司法行政機關(guān)也罷，其他各有關(guān)機關(guān)也罷，也都在努力地完善各項工作機制，努力地減少不規(guī)范、不合法的地方。通過考核將過多的精力引向發(fā)糾正違法意見書或檢察建議顯然邏輯上存在著難以克服的障礙。

三、改進社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的建議

要從根本上扭轉(zhuǎn)基層監(jiān)所工作的被動局面，可能還需要較長的時間，但近期可以從以下幾個方面入手，盡可能快地提高基層監(jiān)所檢察工作水平。

（一）加強督促指導

市級院作為檢察系統(tǒng)內(nèi)承上啟下的機關(guān)，無論是人員素質(zhì)、工作能力還是工作經(jīng)驗、工作規(guī)范化程序都遠在基層院之上。市級院本身也承擔著指導、督促的責任。經(jīng)常性的督促指導，既可以發(fā)現(xiàn)普遍存在的問題，也可以最快地就問題提出解決的方法，幫助基層院有關(guān)同志掌握必要的工作方式方法。

（二）加強培訓學習

集中培訓是解決普遍存在的問題的一個較為合適的辦法。更重要的是要根據(jù)自己的實際情況認真自學。既要學習監(jiān)所檢察業(yè)務，也要學習其他檢察部門的業(yè)務。如羈押必要性審查工作在刑訴法修改前基本都是由偵監(jiān)、公訴部門承擔，現(xiàn)在新《刑事訴訟法》要求監(jiān)所部門也要開展羈押必要時審查工作，這就需要學習點強制措施適用的知識。又如偵查工作，以前都是自偵部門、民行部門或控申部門開展，監(jiān)所檢察部門基本沒有偵查任務，但新《刑事訴訟法》賦予了監(jiān)所檢察部門新職能里面就有偵查羈押場所職務犯罪的任務，這就要求監(jiān)所部門的工作人員至少要懂點偵查知識。

（三）加強數(shù)據(jù)信息交流平臺建設

目前基層監(jiān)所檢察部門監(jiān)督工作中存在的一個突出問題，就是與社區(qū)矯正工作機構(gòu)的數(shù)據(jù)難以做到一致。當然產(chǎn)生這一難題的原因是多方面的，其中也不乏由于社區(qū)矯正人員的動態(tài)性與檢察機關(guān)工作的時效性間的差距。但另一個重要原因，就是基礎信息不完備。在檢察和司法行政部門間，互相不清楚對方掌握的數(shù)據(jù)，進出的人員信息也沒有做到共享。解決這個問題，可以通過出臺共同文件的方式將雙方需要的對方給予支持的環(huán)節(jié)加以明確，對雙方掌握的各項社區(qū)矯正人員信息實行共享，建立定期通報制度，保證雙方數(shù)據(jù)的一致性和準確性，同時也保證對重點人員加強監(jiān)督管理。

（四）修改當前的考核標準和考核方法

考核既然是規(guī)范之一，就需要有前瞻性，能起到引導工作開展的作用。建議將當前重視的糾正違法轉(zhuǎn)向日常監(jiān)督管理?？疾楣ぷ魅罩镜耐暾⒎墒录牧鲜占臏蚀_性和完整性、社區(qū)矯正對象出現(xiàn)的負面事件等。以日常工作考核為主，以特別事件考核為輔。考核方式也可從上級集中考核轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎釉憾ㄆ诨ハ嘣u查?；鶎釉夯ハ嘣u查既可以發(fā)現(xiàn)真實的問題，也可以相互學習借鑒，有利于共同提高。