簡(jiǎn)花平

摘 要：本文明確了填海造地的法律概念以及價(jià)值補(bǔ)償?shù)暮x，分析了海南省目前填海造地價(jià)值補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀以及存在的一些問題，從海域有償使用制度、海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及價(jià)值補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制三個(gè)方面提出了完善海南省填海造地價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞：填海造地；價(jià)值補(bǔ)償；海域有償使用；生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）01-0140-02

1988年建省以來，海南省被開辟為全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，發(fā)展為我國(guó)區(qū)域開發(fā)的新熱點(diǎn)，吸引了國(guó)內(nèi)外的一大批投資者。但是，作為海南省主要陸域面積的海南島，面積僅3.4平方公里，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了自然環(huán)境的限制，因此投資者將眼光投向了遼闊的海洋，進(jìn)行大規(guī)模填海造地。海南省雖然在1991年率先在全國(guó)實(shí)行海域有償使用制度，但是由于海域使用金的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得歸于籠統(tǒng)，且標(biāo)準(zhǔn)過低，導(dǎo)致海域資源的浪費(fèi)和不合理使用。因此，有必要對(duì)填海造地的價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行研究，促進(jìn)海域資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、相關(guān)概念的法律解析

（一）填海造地概念的法律解析

對(duì)于填海造地的法律概念，我國(guó)法律并未明確，在法律文件中也存在填海造地與其他法律概念混用的情形。國(guó)務(wù)院辦公廳2002年《關(guān)于沿海省、自治區(qū)、直轄市審批項(xiàng)目用海的有關(guān)問題的通知》將“圍?！迸c“圍海造地”區(qū)別開來，并將“填海造地”與“圍海造地”加以等同。①國(guó)家海洋局2005年發(fā)布的《海域使用管理公報(bào)》對(duì)“圍海造地”的解釋為：在沿海筑堤圍割灘涂和港灣并形成土地的工程，包括城鎮(zhèn)建設(shè)、圍墾和工程項(xiàng)目建設(shè)。實(shí)際上將“填海造地”納入“圍海造地”的范圍。國(guó)家海洋局2008年發(fā)布的《關(guān)于引發(fā)<海域使用分類體系>和<海籍調(diào)查規(guī)范的通知>》明確了填海造地的含義：填海造地，是指筑堤圍割海域填成土地，并形成有效岸線的用海方式。但是，由于其法律位階太低，宣傳力度不夠，導(dǎo)致很少運(yùn)用到其他文件中。

在上述文件中，“圍填?！薄疤詈Ｔ斓亍薄皣Ｔ斓亍钡刃g(shù)語的混用，容易引起概念上的誤解和法律適用的分歧，因此有必要進(jìn)行規(guī)范化。根據(jù)《關(guān)于引發(fā)<海域使用分類體系>和<海籍調(diào)查規(guī)范的通知>》，結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定，本文將填海造地界定為：以人為的方式改變海域的自然形態(tài)和生態(tài)格局，利用灘涂、港灣或其他海岸為基礎(chǔ)，或以建造人工島的方式，通過筑堤圍割海域，并按照法律的規(guī)定進(jìn)行填充，最終形成土地的用海方式。

（二）價(jià)值補(bǔ)償含義的法律解析

價(jià)值補(bǔ)償是指社會(huì)的商品資本在出售之后以貨幣的形式回流，實(shí)現(xiàn)價(jià)值以及剩余價(jià)值的過程。填海造地的價(jià)值補(bǔ)償是指海域開發(fā)者對(duì)其在填海造地活動(dòng)中所耗費(fèi)的海域資源成本及由此引發(fā)的生態(tài)破壞和環(huán)境污染等成本進(jìn)行恢復(fù)、彌補(bǔ)或替換的價(jià)值表現(xiàn)。其含義可從以下幾方面來理解：

1.海域資源成本補(bǔ)償。海域作為一種自然資源，能夠?yàn)槿祟愄峁┴S富的海洋類食物以及石油等礦產(chǎn)資源，并為海洋運(yùn)輸提供便利，此外也是沿海城市重要的旅游資源，滿足了人類的物質(zhì)生活需要，經(jīng)濟(jì)價(jià)值十分明顯。但海域資源并非取之不盡、用之不竭，它也具備明顯的稀缺性。填海造地的用海方將稀缺海域資源的多種功能轉(zhuǎn)化為單一的土地功能，損耗了其他功能，用以實(shí)現(xiàn)用海方的現(xiàn)實(shí)收益。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，填海造地用海方取得其海域使用權(quán)時(shí)，應(yīng)為其使用的海域資源對(duì)未來使用者造成的機(jī)會(huì)成本的損失支付費(fèi)用，即實(shí)施海域資源成本補(bǔ)償。

2.外部生態(tài)成本補(bǔ)償。海域資源不僅包括海域之中的海水、海床和底土中的各類資源，還包括海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，如調(diào)節(jié)氣候、棲息生物、災(zāi)害緩沖等功能。這些功能雖不直接進(jìn)入生產(chǎn)、消費(fèi)過程，不能以市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行價(jià)值衡量，但它們保障了生產(chǎn)和消費(fèi)的正常進(jìn)行，因而具備間接使用價(jià)值。研究表明，填海造地影響海洋生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)功能，大大縮小了自然的納潮區(qū)域，使潮災(zāi)的隱患大大增加；填海造地會(huì)使海水污染加重以及海岸生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降等[1]。但是，目前填海造地用海方并沒有承擔(dān)填海造地所帶來的生態(tài)破壞成本，而由國(guó)家承擔(dān)。填海造地的外部生態(tài)成本補(bǔ)償就是要將開發(fā)利用海域的生態(tài)破壞成本納入海域使用的價(jià)格中，經(jīng)由市場(chǎng)交換收回貨幣，用于填海造地所造成的生態(tài)破壞的恢復(fù)和治理。

二、海南省填海造地價(jià)值補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

1991年1月11日海南省第一部縣級(jí)《海域使用管理法》在澄邁縣正式頒布實(shí)施，海南省開始在全省13個(gè)沿海市縣推行海域有償使用制度，任何單位或個(gè)人使用海域必須依法取得海域使用權(quán)，并繳納海域使用金。2005年6月1日公布的《海南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)海域使用管理法>辦法》、2007年12月制定的《海南省農(nóng)業(yè)填海造地養(yǎng)殖鹽業(yè)用海海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定》對(duì)海域使用金的征收做了進(jìn)一步規(guī)定。海域有償使用制度是海域管理的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度，為使用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控填海造地、實(shí)施填海造地的價(jià)值補(bǔ)償提供了法律依據(jù)，對(duì)海域的保護(hù)和管理具有十分重要的意義。但是，由于傳統(tǒng)觀念對(duì)自然資源認(rèn)識(shí)的局限性、科學(xué)技術(shù)的局限性，使得海南省填海造地價(jià)值補(bǔ)償存在著諸多問題。

（一）建設(shè)用填海造地海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)且偏低

《海南省海域使用金征收管理辦法》沒有規(guī)定海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)《國(guó)家海域使用管理暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定：“海域出讓金的征收標(biāo)準(zhǔn)，由各地根據(jù)具體情況制定，但每年每畝不得低于100元?！边@一標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，且不利于執(zhí)行。有些市縣借此施展靈活性，收費(fèi)情況不統(tǒng)一，這是目前海域管理工作中急需解決的問題。沒有建立海域等級(jí)制度，對(duì)不同的海域按相同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，不利于海域的保護(hù)和管理。

（二）填海造地價(jià)值補(bǔ)償構(gòu)成不完整

以價(jià)格形式進(jìn)行補(bǔ)償是自然資源價(jià)值補(bǔ)償?shù)幕拘问?，即以自然資源的價(jià)值為基礎(chǔ)制定合理價(jià)格，使其價(jià)值包含在價(jià)格之中，經(jīng)由市場(chǎng)交換收回貨幣。用于資源定價(jià)的邊際機(jī)會(huì)成本理論認(rèn)為，資源使用者所付的資源價(jià)格應(yīng)等于邊際機(jī)會(huì)成本，低于邊際機(jī)會(huì)成本的價(jià)格會(huì)刺激過度開發(fā)利用資源，高于邊際機(jī)會(huì)成本的價(jià)格則會(huì)抑制人們對(duì)自然資源的合理開發(fā)[2]13。填海造地的機(jī)會(huì)成本由三部分組成：一是填海所產(chǎn)生的工程費(fèi)用成本；二是占用了稀缺的海域資源而損失的未來利益；三是填海造地所引發(fā)的生態(tài)損害成本?；谏鲜鰴C(jī)會(huì)成本理論，填海造地用海方在取得海域使用權(quán)時(shí)，除了向國(guó)家繳納海域使用金用以支付海域資源成本外，還應(yīng)以交稅或付費(fèi)的形式對(duì)海域的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行補(bǔ)償。海域使用金是海南省目前填海造地價(jià)值補(bǔ)償?shù)奈ㄒ粌?nèi)容，而填海造地生態(tài)損害成本補(bǔ)償則是空白，造成填海造地價(jià)值補(bǔ)償構(gòu)成不完整。

（三）填海造地價(jià)值補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制不健全

一般而言，習(xí)慣、命令和市場(chǎng)是資源配置的三種基本方式。但是，目前海南省填海造地海域使用權(quán)的取得主要通過習(xí)慣和命令方式，尚未建立起市場(chǎng)機(jī)制。海洋行政管理部門一般是根據(jù)政府部門的核準(zhǔn)立項(xiàng)文件進(jìn)行資源配置工作，政府部門立項(xiàng)確立的項(xiàng)目實(shí)施人就是海域使用權(quán)人，海域使用權(quán)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，價(jià)格形成機(jī)制不完善，使得國(guó)有資產(chǎn)可能以廉價(jià)方式流失。

三、海南省填海造地價(jià)值補(bǔ)償?shù)耐晟茖?duì)策

填海造地的價(jià)值補(bǔ)償，既包括對(duì)被填海域的海域資源成本補(bǔ)償，也包括對(duì)填?；顒?dòng)所引起的外部生態(tài)損害成本進(jìn)行補(bǔ)償。建立科學(xué)的海域資源價(jià)格形成機(jī)制是進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償?shù)那疤?，同時(shí)，還需建立填海造地生態(tài)補(bǔ)償制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）完善填海造地海域有償使用制度

對(duì)于海域使用金的收取標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)使用海域所鄰近的陸域地價(jià)和距陸域的遠(yuǎn)近、開發(fā)程度的難易、資源豐度等，借鑒韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)地租級(jí)差理論進(jìn)行評(píng)估，使得收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、規(guī)范化，既保護(hù)投資者的利益，又使得國(guó)家資產(chǎn)保值增值。此外，還需提高國(guó)家海域有償使用管理制度的法律地位，在現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加以修改、完善，積極申請(qǐng)加入國(guó)家立法計(jì)劃，使其升級(jí)為國(guó)家法規(guī)，提高該法的法律地位和權(quán)威性。

（二）構(gòu)建填海造地海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

海洋生態(tài)補(bǔ)償，是指海域使用權(quán)人或受益人在合法利用海洋資源的過程中，對(duì)海洋資源的所有權(quán)人或?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)的費(fèi)用[3]。海南省目前對(duì)于海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并沒有做出系統(tǒng)的規(guī)定，可以從以下兩方面進(jìn)行完善。首先是征收生態(tài)補(bǔ)償金。從性質(zhì)上說，海域使用金是使用者成本補(bǔ)償?shù)谋憩F(xiàn)形式，也是目前為止對(duì)填海造地用海進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償?shù)奈ㄒ粌?nèi)容，但是并沒有將填海所造成的生態(tài)損害成本納入補(bǔ)償范圍。并且，填海造地海域使用金收入并不高，無法滿足海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枨?。針?duì)填海造地給海洋資源和生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響，海南省在征收海域使用金的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰利用、誰補(bǔ)償”的原則，進(jìn)一步征收生態(tài)補(bǔ)償金，與海域使用金一起，共同調(diào)控填海造地的成本和規(guī)模[2]15。其次應(yīng)該加大財(cái)政補(bǔ)償力度。在我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，政府補(bǔ)償占有很大比重，其優(yōu)勢(shì)在于，政府補(bǔ)償可以提供比個(gè)體補(bǔ)償強(qiáng)大得多的資金來源，而且是政府從宏觀角度協(xié)調(diào)區(qū)域間生態(tài)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，避免了市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)拿つ啃訹4]。由于填海造地會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐暮Ｑ筚Y源、生態(tài)環(huán)境以及居民生活造成較大負(fù)面影響，因此，理應(yīng)將其納入海南省生態(tài)補(bǔ)償范疇，加大財(cái)政補(bǔ)償?shù)牧Χ?，保護(hù)海洋資源的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（三）健全填海造地價(jià)值補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制

資源配置與利用方式分為兩種：一是通過申請(qǐng)審批取得，另一種是通過招標(biāo)或拍賣取得。通過第一種方式配置資源，雖然也能達(dá)到有償使用的目的，但是資源難以通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過招標(biāo)或拍賣取得海域使用權(quán)比審批取得更加適宜，以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控資源配置可使資源價(jià)值得到顯化，更能實(shí)現(xiàn)海域資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。通過市場(chǎng)配置海域資源包含兩方面的含義：第一，通過市場(chǎng)機(jī)制確定海域使用權(quán)人；第二，海域使用金價(jià)格也應(yīng)通過市場(chǎng)機(jī)制形成。目前，海南省填海造地的海域使用權(quán)主要是通過審批取得，海域使用金的繳納標(biāo)準(zhǔn)也是由政府來確定，導(dǎo)致審批不盡合理，海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)無法真實(shí)反映海域資源的價(jià)值。因此，政府可遵循土地市場(chǎng)的改革思路，通過市場(chǎng)以招標(biāo)和拍賣的方式分配海域使用權(quán)，由市場(chǎng)主導(dǎo)海域使用金價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

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