郁風(fēng)

從“上海模式”到交通部新規(guī)，短短兩天之內(nèi)，專車監(jiān)管陡然轉(zhuǎn)向，令外界頓感失望。

10月8日，上海宣布已向滴滴快的頒發(fā)全國首張專車（互聯(lián)網(wǎng)約租車）平臺牌照，且并未對私家車參與專車運營做特別規(guī)定。這被視為專車管理探索的一大突破。

然而，10月10日，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）兩份征求意見稿?！稌盒修k法》要求從事專車經(jīng)營的車輛，使用性質(zhì)應(yīng)登記為出租客運，私家車被拒之門外；專車司機須和接入平臺簽訂勞動合同。在專車數(shù)量、價格管制等多方面，《暫行辦法》也有限制性規(guī)定。

盡管專車行業(yè)有望就此迎來一套全國性法規(guī)框架，但該新規(guī)收獲更多的卻是“差評”，其普遍被指是“最嚴(yán)格的專車管制”，是以傳統(tǒng)出租車模式管理專車，將扼殺共享經(jīng)濟。

10月22日，包括上海金融與法律研究院執(zhí)行院長傅蔚岡等多名專家聯(lián)名向國務(wù)院法制辦呼吁，《暫行辦法》存在重大缺陷，建議暫緩制定專車新規(guī)。而有消息稱，由于社會反應(yīng)強烈，各方仍存在重大爭議，在1個月的征求意見期后，新規(guī)肯定要重新評估和修改完善。

該不該限制私家車進入專車平臺

新規(guī)最大爭議之處在于將專車定性為出租車的一種，要求從業(yè)車輛登記為營運性質(zhì)。

傅蔚岡表示，根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動。這等于將滴滴等專車信息中介平臺定義為網(wǎng)約車服務(wù)的經(jīng)營者，而事實上專車服務(wù)并不真正由它們提供。由此帶來的一個最直接的變化是，原本不屬于行政許可的普通ICP服務(wù)變成了應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)申請的行政許可項目。

中國政法大學(xué)副教授王君認(rèn)為，《暫行辦法》將網(wǎng)約車這一新的服務(wù)品種作為出租車的新增部類，納入原有出租車管理體制，是行不通的。

《暫行辦法》同時規(guī)定，專車車輛使用性質(zhì)須登記為出租客運，取得《道路運輸證》，亦即私家車等非營運車輛不得從事專車服務(wù)。這意味著專車可能會比照出租車，實行8年強制報廢的時限。

傅蔚岡稱，專車的使用時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于出租車，“現(xiàn)在專車中大部分是私家車，私家車大部分時間還是車主自己用。”實行8年強制報廢會導(dǎo)致資源浪費，也會導(dǎo)致大量私家車不愿意參與到專車運營中來。

據(jù)悉，在中國現(xiàn)有的專車行業(yè)中，只有神州專車采取B2C模式，以租賃車輛為主。滴滴快的、優(yōu)步（Uber）等都采取C2C模式，以私家車為主。其中，滴滴旗下司機75%為兼職，優(yōu)步平臺上90%的專車司機為兼職。業(yè)內(nèi)人士直言，“私家車被排除在外，就意味著專車行業(yè)死了一大半?！?/p>

《暫行辦法》還規(guī)定，接入平臺的駕駛員要和專車平臺簽訂勞動合同。傅蔚岡說，“這樣兼職（從事專車）不可能了。交通部這是越權(quán)，它沒有權(quán)力規(guī)定員工和平臺之間的關(guān)系。按理來說，從事專車運營的車主可以是勞務(wù)派遣，不一定非是經(jīng)營單位的員工?！?/p>

相比之下，上海模式則被認(rèn)為在這方面有所創(chuàng)新和突破。上海試點方案對平臺方、車輛、司機規(guī)定了準(zhǔn)入條件：對平臺方要求除了具備企業(yè)相關(guān)資格和所在地的服務(wù)能力外，還需獲得互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)資質(zhì)和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，平臺數(shù)據(jù)庫接入監(jiān)管平臺，注冊服務(wù)器設(shè)置在中國大陸境內(nèi)等；而車輛需要通過平臺審查后獲取道路運輸證，司機也需要通過平臺審查后獲取從業(yè)資格上網(wǎng)證。上海交通委負(fù)責(zé)人表示，只要是符合經(jīng)營車的條件，買保險、納稅、納入政府和平臺的管理，不管是不是私家車都可以加入。

就為何限制私家車進入專車平臺，交通部運輸服務(wù)司巡視員徐亞華表示，這是為保障乘客的安全和相關(guān)的權(quán)益。營運車輛和非營運車輛在車輛技術(shù)性能、安全檢測、報廢年限、保險稅費以及駕駛員資質(zhì)等方面都有不一樣的要求?！艾F(xiàn)在社會上很多人擔(dān)心這個管理辦法出臺之后把專車管死，我認(rèn)為這是一種誤解和曲解?！?/p>

但不少專家對此并不認(rèn)可，稱目前并沒有任何數(shù)據(jù)表明專車的犯罪率就一定比出租車高。事實上，通過專車軟件上的實名認(rèn)證，每筆交易都能夠被追蹤，專車這種特有的信息交互機制不但有利于保證乘客的安全，也保護了司機的人身安全，這是傳統(tǒng)出租車行業(yè)所不具備的優(yōu)勢。

數(shù)量和價格管制

此外，新規(guī)對專車平臺也存在強制性地域分割。前述專家聯(lián)名信中就稱，基于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的特點，平臺必然是全國性的、開放性的，但是《暫行辦法》卻規(guī)定平臺的經(jīng)營者“服務(wù)所在地與注冊地不一致的，應(yīng)在服務(wù)所在地登記分支機構(gòu)”。也就是說，要在全國各個縣或者設(shè)區(qū)的市設(shè)立分支機構(gòu)，逐一申請經(jīng)營許可?！拔覀兒茈y想象，淘寶網(wǎng)或者京東網(wǎng)要在全國每個提供服務(wù)的市縣都逐一登記分支機構(gòu)、申請經(jīng)營許可。”

在專車數(shù)量上，《暫行辦法》規(guī)定，地方政府對專車數(shù)量有規(guī)定和要求的，可據(jù)此發(fā)證。

數(shù)量管制往往被視為最大的權(quán)力尋租空間。以出租車為例，“越供不應(yīng)求，圍繞出租車審批的權(quán)力租金就越高?！北本┐髮W(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁稱，“那‘頂子費能值幾十萬、上百萬元，至于派生的其他花花名堂，要勞紀(jì)檢部門辛苦去查。但乘客打不上車，才不是監(jiān)管部門關(guān)心的重點，否則，為什么網(wǎng)絡(luò)約車未‘?dāng)嚲种畷r，人們看不到交通官員見記者、放狠話、手忙腳亂修法規(guī)？”

在定價方面，《暫行辦法》規(guī)定，“對預(yù)約出租汽車運價實行政府指導(dǎo)價或市場調(diào)節(jié)價”。

交通部運輸服務(wù)司副司長徐文強10月12日在答記者問時表示，對于專車服務(wù)價格，“考慮到各地情況差異非常大，還是要根據(jù)實際需要來確定是否進行運價管制和數(shù)量管控。如果實行數(shù)量管控，那也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)實行價格管制?！钡珮I(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)約租車是市場化產(chǎn)物，是市場充分競爭和發(fā)育的結(jié)果。如果實行政府指導(dǎo)價，就等于政府變相干預(yù)網(wǎng)絡(luò)約租車市場，保護傳統(tǒng)出租車行業(yè)，這與市場化的改革方向并不相符。

值得關(guān)注的是，10月15日，交通部有關(guān)負(fù)責(zé)人在參加有關(guān)方面召開的意見稿討論時首次對外界透露，有數(shù)據(jù)顯示，“專車”經(jīng)營盛行加劇了城市擁堵。新規(guī)或正建立在這樣一個極具爭議、并不確定的“事實”之上。

來自高德發(fā)布的最新報告顯示，第二季度增長較快的網(wǎng)約車等新的出行模式，在為公眾出行提供更多選擇的同時，對城市交通擁堵也產(chǎn)生了一定影響。中國一線城市的交通擁堵與一季度相比有所上升，其中廣州晚高峰擁堵延時指數(shù)高達2.48（癱瘓狀態(tài)），北京也有2.1，全國45個主要城市高峰期平均每小時有30分鐘堵在路上，北京的西二環(huán)路則榮膺全國最堵道路。

但更多觀點傾向于認(rèn)為，專車或拼車司機在早晚高峰的集中上線，恰恰緩解了現(xiàn)有交通體系的運能瓶頸，至于擁堵，那本就是主管機關(guān)的份內(nèi)之事，更不會因?qū)＼嚒氨冲仭倍匀槐N。

專家給了“差評”

中國信息經(jīng)濟學(xué)會信息社會研究所所長王俊秀對媒體記者直言：“給交通部的管理辦法打個‘差評?！?/p>

王俊秀指出，目前出臺的網(wǎng)絡(luò)支付、網(wǎng)絡(luò)約車等一系列管理辦法，實質(zhì)在于“傳統(tǒng)的封閉垂直型社會體制”與“開放網(wǎng)絡(luò)型社會體制”的沖突。對于共享經(jīng)濟這一新興事物，公權(quán)力應(yīng)改變監(jiān)管模式，順應(yīng)時代潮流，進行制度創(chuàng)新，學(xué)會和平臺企業(yè)共同治理，不能墨守成規(guī)。

在一些學(xué)者看來，“專車新政”實際上是傳統(tǒng)出租車管理規(guī)范的“翻版”。東南大學(xué)法制研究中心副主任顧大松表示，“現(xiàn)在征求意見稿中，各種許可條件、標(biāo)準(zhǔn)讓人眼花繚亂。”他認(rèn)為，“互聯(lián)網(wǎng)是對傳統(tǒng)資源的整合，是一加一等于二，而不是說用互聯(lián)網(wǎng)再去做傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)。這個征求意見稿實際上把互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)做成了第二個出租車公司?！?/p>

傅蔚岡等專家也在聯(lián)名信中稱，《暫行辦法》存在重大缺陷，仍然用監(jiān)管傳統(tǒng)出租車行業(yè)的思維監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)約租車，這種缺陷將會嚴(yán)重阻礙約租車這種新型業(yè)態(tài)的發(fā)展。

此外，其還存在大量違法設(shè)定權(quán)力的內(nèi)容，《暫行辦法》貫穿始終的是“出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證”三項行政許可的實施，但是這三項行政許可本身就沒有合法依據(jù)。要求網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者“提前10日將獎勵、促銷方案向社會公告”和規(guī)定專車駕駛員“不得同時接入兩個或兩個以上的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺提供運營服務(wù)”，也沒有法律法規(guī)依據(jù)。

中歐陸家嘴國際金融研究院執(zhí)行副院長劉勝軍稱，這一方案凸顯了監(jiān)管部門對變革的畏懼心理，也顯示監(jiān)管部門對于網(wǎng)絡(luò)約租車這一顛覆式創(chuàng)新的社會價值缺乏正確的理解，“名為改革方案，實為扼殺創(chuàng)新”。

不少人士認(rèn)為，對于專車這類新興行業(yè)，應(yīng)該將更多的調(diào)整空間下放到市場，交通部的“制約”舉動有悖于國家倡導(dǎo)的簡政放權(quán)思想。

顧大松也表示，出臺全國性的《辦法》時，應(yīng)當(dāng)特別尊重地方的先行先試，將更多的決定權(quán)交給地方，而不是約束地方已有的先行先試。

新規(guī)或修改完善

新規(guī)發(fā)布的當(dāng)天，包括滴滴、優(yōu)步、神州等多家提供網(wǎng)絡(luò)約租車的企業(yè)紛紛作出回應(yīng)。滴滴快的新聞發(fā)言人陶然稱，滴滴快的對此表示關(guān)注，也會繼續(xù)和相關(guān)主管部門溝通和反饋。

10月19日，滴滴出行對外發(fā)布針對征求意見稿的3點修改意見。一是建議給兼職司機和車輛留出發(fā)展空間。滴滴平臺上75%的司機每天接單數(shù)不超過4單，屬兼職性質(zhì)，作為社會化力量補充，有效滿足了城市交通的峰谷落差，幫助解決了打車難問題。如果要求網(wǎng)約專車車輛變更為營運性質(zhì)、兼職司機需考出租車從業(yè)資格證，可能使大部分兼職司機和車輛退出，讓百姓重新面臨打車難的問題。二是建議以“政府管平臺，平臺管專車”的方式管理網(wǎng)約專車，改變征求意見稿提出要為人員、車輛發(fā)放牌照，允許各地對專車采取數(shù)量和價格管控，并在全國各地申請行政許可的意見。三是建議為地方探索網(wǎng)約專車發(fā)展和管理留空間，希望相關(guān)部門鼓勵和允許各地結(jié)合實際，在車輛性質(zhì)、平臺、人員和車輛管理等方面，因地制宜，發(fā)揮先行先試的靈活性，做差別化探索和各種有益嘗試。

全國性的《暫行辦法》公布后，上?！跋刃幸徊健钡牟椒ナ欠駮卣{(diào)也眾說紛紜。10月13日，上海市交通委負(fù)責(zé)人明確表示：“對于國家層面的相關(guān)規(guī)定，上海將堅決予以執(zhí)行；對于可以探索的項目，上海將擬定更具操作性的措施?！?/p>

按原計劃，深圳、廣州、武漢、杭州等地的專車新政本將陸續(xù)出臺。就在滴滴快的宣布在上海拿到牌照后第二天，易到用車和神州專車已向上海交通委提交申請；滴滴快的也正在和深圳客運管理局溝通，希望能夠獲得深圳的專車牌照。但據(jù)媒體了解，擬實施牌照競標(biāo)的深圳交管部門已暫停牌照發(fā)行，要等《暫行辦法》征求意見后的最終方案出臺后，才會再次提上日程。當(dāng)前，《暫行辦法》已為政府管理思路定下了主基調(diào)，擋住了地方政府嘗試“先行”的步伐。

有報道援引知情人士稱，由于社會反應(yīng)強烈，各方仍存在重大意見爭議的問題，在1個月的征求意見期后，新規(guī)還將重新評估分析，修改一部分內(nèi)容，對相關(guān)條例進一步完善。在幾個爭議點之外，可以肯定的是給專車一個“合法合理”的運營地位不會變。

而前述專家聯(lián)名信則建議，除非《征求意見稿》進行系統(tǒng)性重大修改，否則不應(yīng)出臺。

鏈接：專車難題在美國如何破解

2010年，網(wǎng)絡(luò)約車開始在美國走紅，乘客在享受低成本快捷搭乘服務(wù)的同時，也面臨著這種專車服務(wù)是否合法的憂慮。2013年9月19日，加州交通監(jiān)管機構(gòu)——公共事業(yè)委員會頒布了監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)約車服務(wù)的第一部法案，標(biāo)志著官方監(jiān)管機構(gòu)正式承認(rèn)了其合法性。到2015年8月，頒布相關(guān)條例將網(wǎng)絡(luò)約車合法化的城市與州合計達到54個。

加州公共事業(yè)委員會為Uber、Lyft、Sidecar等提供網(wǎng)絡(luò)約車服務(wù)的公司專門創(chuàng)設(shè)了“交通網(wǎng)絡(luò)公司”（TNC）這一新概念，使之成為一種新型服務(wù)類別。

加州公共事業(yè)委員會明確規(guī)定，TNC不適用出租車行業(yè)嚴(yán)苛的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，只需要向交管部門購買一種特用于“交通網(wǎng)絡(luò)公司”的運營牌照。目前，這種牌照的價格根據(jù)經(jīng)營范圍的種類、地域等，需要花費1000至10000美元不等。在加州，這一牌照的價格為1000美元，許可有效期3年，到期后可續(xù)期，費用為100美元。

簡化準(zhǔn)入手續(xù)，意味著TNC必須要對駕駛員背景進行詳細(xì)的調(diào)查，也要求監(jiān)管機構(gòu)提供更加翔實、可靠的監(jiān)管服務(wù)。

加州公共事業(yè)委員會的監(jiān)管重點是檢查各個TNC是否按照規(guī)定購買了保險。一旦專車在運行中發(fā)生意外事故，將由商業(yè)保險公司提供賠償。

根據(jù)規(guī)定，TNC提供的約車服務(wù)可分為三個階段。第一階段是應(yīng)用程序打開，等待匹配（司機和乘客）。第二階段是匹配成功，但乘客沒有被接走。第三階段是乘客到車內(nèi)，直到乘客安全地下車。在第二和第三階段需要至少100萬美元的初級商業(yè)保險。

對第一階段來說，由于可以打開多個應(yīng)用程序來等待匹配，使得專門責(zé)任保險不易實施。因此，第一階段采用的保險標(biāo)準(zhǔn)是加州各城市對所有出租車規(guī)定的保險金額。加州公共事業(yè)委員會還明確規(guī)定，保險費用應(yīng)當(dāng)由各個TNC支付。

除了應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)約車事故發(fā)生后的賠償問題，在事故發(fā)生前的事先預(yù)防尤為重要。根據(jù)加州公共事業(yè)委員會出臺的規(guī)定，私家車主在接入TNC平臺提供服務(wù)前，必須向TNC提交申請，TNC必須對申請加入平臺的司機進行刑事背景核查。