張振華 閻芳

摘要：銀行監(jiān)管體制的科學性與合理性對于實現(xiàn)監(jiān)管目標具有決定意義，它不僅是實現(xiàn)監(jiān)管目的的依托，明確了各監(jiān)管主體的職責權限，而且對監(jiān)管程序作出規(guī)定，提高了監(jiān)管的規(guī)范化水平，使監(jiān)管行為獲得了法律制度的保障。

關鍵詞：銀行；監(jiān)管；體制；經(jīng)驗；保障

一、 域外銀行監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

域外銀行監(jiān)管體制按照不同的標準可以劃分出不同的類型。以性質和職能為標準可分為中央銀行、財政部和專門機構；以監(jiān)管體系的數(shù)量為標準可分為一元主體與多元主體；以監(jiān)管權的集中程度為標準可分為雙線多元監(jiān)管、一線多元監(jiān)管和單一制監(jiān)管。不同國家采用的監(jiān)管方式不盡相同，美國、英國、日本所采用的銀行監(jiān)管方式具有較強的代表性。

1. 以美國為例的銀行監(jiān)管體制。美國實行的是雙軌制銀行監(jiān)管體制。聯(lián)邦和各州均保有對銀行的監(jiān)管權。聯(lián)邦銀行監(jiān)管工作由聯(lián)邦儲備銀行、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險公司負責，各州銀行監(jiān)管工作則由本州的銀行監(jiān)管機構負責。

（1）貨幣監(jiān)理署的地位及職權。貨幣監(jiān)理署成立于1964年，以國民銀行和外國銀行分支機構為監(jiān)管對象。其監(jiān)管職權包括：國民銀行的準入及退出的審批權；關于銀行監(jiān)管的條例法規(guī)的制定及執(zhí)行權；關于資本、存款、貸款相關事宜的監(jiān)督檢查權；關于停業(yè)整頓、吊銷執(zhí)照、撤換國民銀行高級負責人、罰款、銀行接管等事項的決定權。

（2）聯(lián)邦儲備銀行（又稱聯(lián)邦儲備體系）的地位及職權。1913年根據(jù)《聯(lián)邦儲備法案》設立的聯(lián)邦儲備銀行是美國的中央銀行，由聯(lián)邦儲備理事會、聯(lián)邦儲備銀行、會員銀行等六部分組成。聯(lián)邦儲備銀行以成員銀行、本國銀行的境外分支機構、銀行控股公司和金融控股公司為監(jiān)管對象。其監(jiān)管職權包括：規(guī)則的制定，即制定關于商業(yè)銀行的業(yè)務管理規(guī)定和報告制度等；審批權，即審批商業(yè)銀行持股公司、商業(yè)銀行海外分支機構的建立及經(jīng)營范圍，審批州會員銀行的特殊銀行業(yè)務。監(jiān)督檢查權，即聯(lián)邦儲備銀行有權對其所制定的規(guī)則的執(zhí)行情況及有關銀行的業(yè)務進行監(jiān)督檢查；處罰權，即建立違章處罰制度并予執(zhí)行。

（3）聯(lián)邦存款保險公司（簡稱FDIC）的地位及職權。聯(lián)邦存款保險公司根據(jù)《1933年銀行法案》設立，有權對參保的成員銀行和經(jīng)批準的非成員銀行實施監(jiān)管，并以各州參保的非成員銀行為主要監(jiān)管對象。其監(jiān)管職能主要是通過經(jīng)營商業(yè)銀行存款保險業(yè)務加以實現(xiàn)，包括要求參保銀行遞交各種報告和統(tǒng)計等。

（4）各州銀行監(jiān)管機關的工作情況。在雙軌制的銀行監(jiān)管體制下，美國各州的銀行監(jiān)管機關行使地域管轄權，其監(jiān)管職權的內容與聯(lián)邦中央基本相同。州銀行監(jiān)管機構的職權一般不會與聯(lián)邦之間出現(xiàn)沖突。州銀行要遵守州和聯(lián)邦的銀行監(jiān)管法律規(guī)定。

從美國銀行監(jiān)管體制的構架可以看出，美國雙軌多元化的銀行監(jiān)管體制若想充分發(fā)揮監(jiān)管作用，不僅需要聯(lián)邦和州的監(jiān)管有明確的職權界限，而且要求多元化的監(jiān)管主體的管轄范圍也應當明確，唯有如此才能保證各層次和各主體能夠各負其責、各司其職，否則將難免出現(xiàn)職能的交叉重疊，責任的互相推諉，從而導致監(jiān)管乏力的情況發(fā)生。同時我們也應當看到，美國的監(jiān)管體制相當龐大和復雜，人力物力的消耗也非常巨大，政出多門、職權交叉重疊的情況也在所難免，其缺陷的存在也是客觀事實。因此，即使美國銀行監(jiān)管制度被稱之為典范，其銀行監(jiān)管體制在發(fā)展的過程中也要不斷改革和完善。

2. 以英國為例的銀行監(jiān)管體制。英國銀行監(jiān)管始于19世紀中葉，1946年英格蘭銀行法規(guī)定由財政部和英格蘭銀行共同行使監(jiān)管權，但財政部卻較少行參與監(jiān)管工作。因此，早期的英國銀行監(jiān)管權高度集中的英格蘭銀行。1979年銀行法肯定了英格蘭銀行的法律地位，但監(jiān)管方式仍具有較大的靈活性。1997年成立的金融服務監(jiān)管局（簡稱FSA）接管了英國銀行業(yè)的監(jiān)管職權。同時成立了金融服務和市場特別法庭對金融服務監(jiān)管局形成權力制衡。2000年《金融服務和市場法》頒布實施以來，英國結束了自律性的非正式監(jiān)管體制。因而英國采用的是單軌制一元化的監(jiān)管方式，由金融服務監(jiān)管局獨立行使全部監(jiān)管職權。從性質上看，金融服務監(jiān)管局是一個獨立的非政府組織，擁有制定監(jiān)管法規(guī)、行業(yè)準則、政策指引和建議等職權。

3. 以日本為例的銀行監(jiān)管體制。日本由大藏?。ㄘ斦浚┖腿毡俱y行（中央銀行）分享銀行監(jiān)管職權。其中，大藏省以所有在本國登記注冊的金融機構為監(jiān)管對象，其監(jiān)督職權包括：銀行業(yè)準入、退出、經(jīng)營及高級人員兼職的行政許可權；銀行業(yè)業(yè)務及財務的監(jiān)督檢察權、行政處理權和行政處罰權等。日本銀行（中央銀行）主要由營業(yè)局、信用機構管理局、考察局三者組成，僅以在本行開戶或貸款的銀行為監(jiān)管對象。因此，日本屬于二元監(jiān)管體制，這有利于監(jiān)管信息的互相交流，保證政令統(tǒng)一，但也易于導致出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶或者職能交叉重疊。

以上僅為以美、英、日為代表的發(fā)達國家的金融監(jiān)管體制，除此之外的監(jiān)管體制還有很多，可以說各國均有自身的特性，顯示出各國國情對監(jiān)管體制的重要影響。同時也應當看到，各國銀行監(jiān)管體制并非一成不變，而是隨著時代的發(fā)展和國情的演變而不斷發(fā)展變化。因此，在構建我國銀行監(jiān)管體制時，既要吸收借鑒國際經(jīng)驗，又要充分體現(xiàn)本國特點，還要具有一定的前瞻性。

二、 以問題為導向的國際銀行監(jiān)管體制的未來走向

銀行業(yè)的不斷創(chuàng)新，尤其是金融工具的創(chuàng)新，在促進銀行業(yè)發(fā)展中起到了極為重要的作用。與此同時，跨國銀行的出現(xiàn)也促進了銀行經(jīng)營規(guī)模和業(yè)務領域不斷擴展。銀行業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展又導致了新問題的產生。銀行監(jiān)管法正是在解決這些新問題的過程中實現(xiàn)了自身的發(fā)展。

1. 國際銀行監(jiān)管中出現(xiàn)的新問題。在新的時代背景下，銀行業(yè)的快速發(fā)展已經(jīng)超出了現(xiàn)有監(jiān)管體制，給法律的調整功能帶來了不小的困難和挑戰(zhàn)：

第一，銀行業(yè)的金融創(chuàng)新所帶來的挑戰(zhàn)。法律本身具有滯后性特點，它只能以過去的和現(xiàn)有的行為為規(guī)范對象，而金融創(chuàng)新的速度卻遠高于法律更新的速度，導致法律監(jiān)管出現(xiàn)了真空地帶，給監(jiān)管帶來了困難和挑戰(zhàn)。這些金融創(chuàng)新主要包括：20世紀70年代以來以規(guī)避利率和匯率風險為主的大規(guī)模金融創(chuàng)新；20世紀80年代以來以金融衍生工具為主的金融創(chuàng)新；以遠程通訊和微電子技術的應用為主的金融技術創(chuàng)新等。這些金融創(chuàng)新大大提高了銀行業(yè)的投機能力，在不斷創(chuàng)造出輝煌的業(yè)績的同時，也為整個金融業(yè)帶來了巨大的風險。1997年爆發(fā)的東南亞金融危機則正是對這種投機性業(yè)績的回應。因此，國際金融監(jiān)管應當關注金融創(chuàng)新動態(tài)，并及時將其納入監(jiān)管法律制度的調整范圍。

第二，銀行業(yè)的行業(yè)兼并浪潮所帶來的挑戰(zhàn)。20世紀90年代開始的銀行兼并浪潮導致銀行數(shù)量銳減，并引發(fā)了新的銀行監(jiān)管問題：首先，銀行兼并加劇了金融業(yè)風險。銀行兼并提高了銀行業(yè)務的集中程度，擴大了銀行的業(yè)務范圍，有利于增強銀行的經(jīng)營實力。但對于那些規(guī)模巨大的銀行來說，其潛在的金融業(yè)風險也非常巨大。一旦經(jīng)營狀態(tài)不佳或者倒閉將產生巨大的社會打擊面，并可能引起國際恐慌。如1986年美國伊利諾斯銀行危機、1995年巴林銀行危機等。其次，銀行兼并導致行業(yè)壟斷。兼并所造成的壟斷進一步擠壓了中小銀行的生存空間，同時可能造成大型銀行彼此之間的激烈競爭，而這種競爭對金融秩序的損害也非常巨大。再次，銀行兼并導致混業(yè)經(jīng)營成為常態(tài)，增加了監(jiān)管難度。銀行兼并推動了銀行規(guī)模擴大，業(yè)務種類增加，業(yè)務范圍全球擴張，也使得其與證券、保險等金融業(yè)之間的界限越發(fā)模糊，加大了銀行監(jiān)管的難度。

第三，銀行業(yè)務的國際化發(fā)展為金融風險的國際化提供了可能。當前，國際上的年度外匯交易額已經(jīng)達到了數(shù)十萬億美元，這既是銀行業(yè)務國際化的重要成果，同時也帶來了巨大的國際金融風險。由于現(xiàn)代信息技術的迅捷性，一旦銀行經(jīng)營陷入困境或者破產必然在短期內產生巨大的連鎖反應。防范銀行業(yè)國際擴張所帶來的風險也是銀行監(jiān)管所要面臨的重要任務。

第四，現(xiàn)有的國際銀行監(jiān)管規(guī)則不完全適應轉型經(jīng)濟和新興市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。在全球經(jīng)濟一體化的背景下，正處于轉型經(jīng)濟和新興市場經(jīng)濟之中的發(fā)展中國家也加快了融入國際社會的步伐。但舊有的國際金融監(jiān)管制度并沒有考慮到轉型經(jīng)濟和新型市場經(jīng)濟的脆弱性及不穩(wěn)定性，使得發(fā)展中國家的金融市場更易于受到國際金融秩序的影響。因此，國際金融監(jiān)管規(guī)則也應當考慮到發(fā)展中國家維護金融秩序的現(xiàn)實需要。

2. 國際銀行監(jiān)管體制的未來走向。面對銀行業(yè)發(fā)展所帶來的新的困難和挑戰(zhàn)，銀行監(jiān)管制度必須及時作出有效的回應，為預防和及時制止危險的爆發(fā)提供法律保障。因此，銀行業(yè)出現(xiàn)的新問題、新情況決定了銀行監(jiān)管體制的未來走向。

（1）監(jiān)管權愈發(fā)趨向集中統(tǒng)一。市場經(jīng)濟是一種開放性經(jīng)濟，它要求資本和生產要素的自由流動，這無疑會加劇銀行業(yè)的競爭，而競爭的結果便是優(yōu)勝劣汰。一些發(fā)展好的銀行通過兼并和收購發(fā)展成為大型或者巨型銀行。為了有效增強自己的綜合服務能力，為客戶提供盡可能多的金融服務，一些銀行開始打破傳統(tǒng)的條塊分割的經(jīng)營模式，實現(xiàn)了與非銀行金融機構的緊密合作，從而導致銀行業(yè)務的綜合性及多元化不斷加強，模糊了傳統(tǒng)的行業(yè)界限。這使傳統(tǒng)的建立在行業(yè)分工基礎上的金融監(jiān)管體制出現(xiàn)滯后，難以適應銀行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。為了保持監(jiān)管的有效性，監(jiān)管權的集中行使勢在必行。如英國的金融管理局、日本的金融監(jiān)督廳、美國的聯(lián)邦儲備委員會、韓國的金融監(jiān)督委員會等，都在統(tǒng)一或協(xié)調金融監(jiān)管權中發(fā)揮了極為重要的作用。由此可見，集中統(tǒng)一行使銀行監(jiān)管已經(jīng)成為銀行監(jiān)管體制的未來走向。

（2）從被動監(jiān)管轉向主動監(jiān)管。以監(jiān)管方式為標準，監(jiān)管權的運用有被動和主動之分。被動監(jiān)管采行限制或禁止的方式，而主動監(jiān)管則采行鼓勵的方式。從被動監(jiān)管向主動監(jiān)管的轉變既是災后重建的審慎態(tài)度的表現(xiàn)，又是資本擴張的內在要求。1929年～1933年的經(jīng)濟危機造成了大量銀行倒閉，給自由經(jīng)濟時代畫上了句號。為了避免重蹈覆轍，各國加強了對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，突出強調了銀行業(yè)的安全性。這無疑會抑制銀行業(yè)的快速發(fā)展，并導致銀行業(yè)不斷以業(yè)務創(chuàng)新來逃避監(jiān)管。20世紀80年代以后全球經(jīng)濟一體化的趨勢不斷加強，西方國家為了在國際競爭中取得比較優(yōu)勢，以更加積極主動的態(tài)度行使監(jiān)管權，確保銀行業(yè)的穩(wěn)健運行和多重經(jīng)濟與社會價值目標。一些國家為了增強監(jiān)管的主動性，賦予監(jiān)管機構較大的自由裁量權，以增強其監(jiān)管的主動性和靈活性。因此，以鼓勵和引導的方式實施主動監(jiān)管已經(jīng)成為銀行監(jiān)管的發(fā)展趨勢。

（3）銀行監(jiān)管中的靈活性與規(guī)范性漸趨融合。英國和美國的銀行監(jiān)管方式各具特點，前者以靈活性監(jiān)管為主，后者則以規(guī)范性監(jiān)管為主，這兩種監(jiān)管方式成為傳統(tǒng)意義上的銀行監(jiān)管模式的典范。但由于這兩種監(jiān)管模式又各具缺點，因而出現(xiàn)了互相融合的趨勢。20世紀80年代前的英國銀行監(jiān)管以銀行的自律為主，具有較強的靈活性。這有利于充分發(fā)揮市場的調節(jié)作用，在節(jié)約執(zhí)法成本的同時也增強了監(jiān)管機關的機動性。但這種監(jiān)管方式很難適應國際競爭的需要，并容易造成金融市場失控。1974年的擠兌危機使英國政府認識到了傳統(tǒng)監(jiān)管方式的缺陷，并在隨后的金融體制改革中確立并鞏固了英格蘭銀行的監(jiān)管地位，強化了規(guī)范化監(jiān)管的功能，使英國銀行監(jiān)管的靈活性融入了更多的規(guī)范性因素。美國銀行監(jiān)管以規(guī)范性監(jiān)管為主，但這種監(jiān)管方式不僅導致監(jiān)管機構和銀行之間信息不對稱，而且增強了銀行的依賴性，不僅削弱了銀行的風險意識，而且降低了監(jiān)管效率。針對這種情況，在此后的監(jiān)管制度改革中融入了更多的靈活性因素，彌補規(guī)范性監(jiān)管的不足，同時適當取消一些強制性規(guī)定，給監(jiān)管機構更多的自由裁量權。由此可見，單純強調靈活性監(jiān)管或規(guī)范性監(jiān)管均有失偏頗，兩者的融合已經(jīng)成為國際銀行監(jiān)管的發(fā)展趨勢。

（4）強化銀行的自律性監(jiān)管。隨著銀行規(guī)模和業(yè)務范圍的不斷擴張，其所面臨的風險也不斷增加，尤其是金融創(chuàng)新層出不窮及跨國業(yè)務的開展使風險進一步提高。受到知識、經(jīng)驗、信息量、法制健全程度等諸多因素的限制，完全依靠外部監(jiān)管來防范銀行風險已經(jīng)困難重重。在這樣的背景下，各國越來越重視發(fā)揮銀行自律性監(jiān)管對于防范風險的積極作用。如1996年新西蘭儲備銀行提出中央銀行不再對出現(xiàn)問題的商業(yè)銀行實施挽救，避免商業(yè)銀行的過度依賴和過度冒險，促使其提高自我防范意識，加強自律性監(jiān)管。德意志銀行則推行銀行內部全員監(jiān)管制度，以加強銀行的自律性監(jiān)管。英國巴萊克銀行建立了比較完整的風險評估指標體系，并設立了防范信貸風險的特殊準備金。由此可見，強化銀行的自律性監(jiān)管不僅具有理論和現(xiàn)實根據(jù)，而且已經(jīng)在一些國家得以實踐，成為國際銀行監(jiān)管的發(fā)展趨勢。

（5）銀行監(jiān)管的國際化協(xié)作深入發(fā)展。20世紀80年代以來，美、日等發(fā)達國家的跨國銀行得到快速發(fā)展，其業(yè)務遍布全球各地，銀行之間的激烈競爭增加了金融風險。同時，金融創(chuàng)新層出不窮導致監(jiān)管真空地帶不斷擴大，致使金融風險進一步增加。為了防范國際銀行業(yè)風險的發(fā)生，銀行監(jiān)管的國際合作已經(jīng)勢在必行。1974年成立的巴塞爾銀行監(jiān)理委員會以及西方的金融監(jiān)管機構之間的熱線聯(lián)絡等均是銀行監(jiān)管國際合作的重要體現(xiàn)。

三、 我國商業(yè)銀行監(jiān)管體制的形成

從新中國建國之初到改革開放我國銀行監(jiān)管體制經(jīng)歷了漫長的探索過程。1950年的《中央人民政府中國人民銀行試行組織條例》將中國人民銀行確定為全國貨幣金融主管部門，這也就確立了中國人民銀行的金融監(jiān)管者地位。1952年～1969年中國人民銀行兼任中央銀行和商業(yè)銀行，并在文革期間被財政部合并，因而其監(jiān)管職能并沒有得到應有的體現(xiàn)。1977年復立中國人民銀行，但并沒有對其銀行監(jiān)管職能作出明確規(guī)定。1983年中國人民銀行不再兼任商業(yè)銀行，成為專門履行中央銀行職能的國家機關。1986年明確規(guī)定中國人民銀行為專門履行金融監(jiān)管職責。1995年《中國人民銀行法》頒布實施，對中國人民銀行的地位及職權作出相應規(guī)定，該法在2003年12月進行了第一次修正并正在實施。修正后的《中國人民銀行法》規(guī)定中國人民銀行是我國中央銀行，其金融監(jiān)管職責包括有關命令、規(guī)章和政策的制定和執(zhí)行權；同業(yè)拆借、債券、外匯等金融市場的監(jiān)管權；組織開展反洗錢工作等。

2003年3月成立了專門的中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，合并了原中共中央金融工作委員會和中國人民銀行的監(jiān)管職能。銀監(jiān)會下設26個內設部門，其中對銀行業(yè)的監(jiān)管工作主要由銀行一部、銀行二部、銀行三部、銀行四部負責。具體來說其分工如下：銀行一部負責對大型商業(yè)銀行的監(jiān)督管理；銀行二部負責對股份制及城市商業(yè)銀行和城市信用社的監(jiān)督管理；銀行三部負責對外資銀行的監(jiān)督管理；銀行四部負責對政策性銀行、國家開發(fā)銀行、郵政儲蓄銀行和金融資產管理公司的監(jiān)督管理。由此可見，我國以銀行監(jiān)督管理委員會的機構設置和職權配置為核心的銀行監(jiān)督管理體制已經(jīng)初步形成。但因我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》采用的是“國務院金融監(jiān)督管理機構”這一稱謂，而并沒有采用“銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會”一詞，造成后者的法律地位及其職權配置的法律保障不夠充分。因此，我國銀行監(jiān)督管理體制的穩(wěn)定性仍有待進一步完善。

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基金項目：中國法學會部級法學研究重大課題“社會保障基金信托法律問題研究”（項目號：CLS（2013）A10）。

作者簡介：閻芳（1981-），女，漢族，遼寧省沈陽市人，中國人民大學法學院黨委副書記，研究方向為民商法、傳媒法；張振華（1982-），男，漢族，廣西壯族自治區(qū)桂林市人，中國人民大學法學院2012級博士生，研究方向為民商法、保險法。

收稿日期：2015-09-17。