作者簡(jiǎn)介：彭亮（1989-），男，漢，湖北中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院碩士，研究方向：金融投資。

摘要：PPP模式在中國基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的投資與建設(shè)發(fā)揮越來越重要的作用，有必要對(duì)其相關(guān)領(lǐng)域的研究進(jìn)行梳理以更好地指導(dǎo)實(shí)踐。本文擬探討PPP模式的基本概況、政策環(huán)境，結(jié)合國內(nèi)外研究成果所有權(quán)轉(zhuǎn)移、經(jīng)營(yíng)權(quán)控制和公私合作程度，識(shí)別出PPP模式的三種發(fā)展路徑，為PPP模式在中國今后的研究與實(shí)踐提供一定參考。

關(guān)鍵詞：PPP；發(fā)展路徑；投融資模式

2014年以來，我國面臨經(jīng)濟(jì)波動(dòng)周期面臨向下壓力。在內(nèi)外需求疲軟、房地產(chǎn)投資增速腰斬等不利環(huán)境下，完成經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)、穩(wěn)增長(zhǎng)需要強(qiáng)有力支撐。審視消費(fèi)、投資、出口，唯一可以駕馭的還是基建投資。作為基建投資重要金來源的PPP模式將成為推進(jìn)整個(gè)投資穩(wěn)增長(zhǎng)中的生命線。本文擬探討PPP模式的基本概況以及我國的發(fā)展路徑，進(jìn)而提高投融資效率，對(duì)支持我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、加快轉(zhuǎn)變政府職能以及拓寬融資渠道具有重要意義。

一、 PPP模式的概況

（一） PPP模式的定義。PPP即公私伙伴關(guān)系，是為了滿足公共產(chǎn)品和服務(wù)需求，在政府和私人部門之間形成一種合作關(guān)系的公共項(xiàng)目融資模式。PPP 模式因具有吸引民間投資、充分利用私人部門技術(shù)和管理特長(zhǎng)等優(yōu)點(diǎn)，在全球基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中，特別是在中國的公共交通、體育場(chǎng)館（如北京地鐵四號(hào)線、奧運(yùn)場(chǎng)館）等項(xiàng)目中，獲得廣泛的應(yīng)用。

PPP 是項(xiàng)目融資的總括性概念，包括BOT、BOO等眾多具體模式。由于各種PPP 模式的運(yùn)作方式以及合作關(guān)系存在差異.政府只有選擇合適的PPP 模式，才能與私人部門形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，共同推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)。

（二）推廣PPP模式的原因。PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，通過收費(fèi)獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。推廣PPP 對(duì)支持我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升管理效率以及拓寬融資渠道具有重要意義。

1、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速下臺(tái)階，通過推廣運(yùn)用PPP模式向社會(huì)資本開放基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2、加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升管理效率。規(guī)范的PPP模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

3、城投債迎來償付高峰期，融資模式有待改變。從目前存量城投債到期金額來看，城投債集中在2015-2021 年到期，2015 年城投債到期額為4707 億元，2019 年達(dá)到峰值7417 億元，2021 年到期量為6166 億元，隨后到期金額回落至1000 億元以內(nèi)，因此，在城投債未來發(fā)行受阻的環(huán)境下，地方債務(wù)的出口將通過地方政府債、PPP 等多種創(chuàng)新形式實(shí)現(xiàn)。

二、 政策支持

2014 年以來，政府發(fā)布多項(xiàng)政策著力推廣PPP 模式，如2014年10月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，提出推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。2014 年11 月16 日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，指出在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP 模式。

在國家部委層面，發(fā)改委、財(cái)政部相繼出臺(tái)政策推廣PPP模式。2014年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》的通知，提出充分認(rèn)識(shí)推廣運(yùn)用PPP模式的重要意義，積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作，規(guī)范政府、社會(huì)資本參與PPP的活動(dòng)。國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)合理確定PPP的項(xiàng)目范圍及模式，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理。

三、 PPP模式的發(fā)展路徑

（一） PPP模式的分類。由于制度環(huán)境的影響，加上采用分類標(biāo)準(zhǔn)的差異，不同國家和國際組織對(duì)PPP 模式劃分也各不相同。世界銀行將PPP 分為六大模式服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、BOT 和資產(chǎn)剝離。本文借鑒世界銀行的PPP模式分類將其分四大大類、九個(gè)中類、二十二個(gè)小類的三級(jí)分類結(jié)構(gòu)。四大模式分別為：外包類、特許經(jīng)營(yíng)類、回租回購類、資產(chǎn)剝離類。其中，外包類涵蓋了整體外包、經(jīng)營(yíng)外包、建設(shè)外包三類。特許經(jīng)營(yíng)類涵蓋了BOT、TOT兩個(gè)類別?；刈饣刭忣悇e涵蓋了政府回租和政府回購兩類。最后資產(chǎn)剝離中涵蓋完全私有化和部分私有化兩種。完全私有化的模式主要有BBO、BDP、BOO等。部分私有化則主要是股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

（二）發(fā)展路徑選擇

1、經(jīng)營(yíng)外包-TOT-整體外包-BOT。此種PPP發(fā)展路徑適用于政府經(jīng)營(yíng)效率不高，而私人部門能夠發(fā)揮技術(shù)管理優(yōu)勢(shì)，可以進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目。政府希望通過所有權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)較高效益，最終獲得項(xiàng)目所有權(quán)以恢復(fù)項(xiàng)目的公共性質(zhì)。

這種路徑可為政府在選擇下列公共項(xiàng)目的PPP 模式提供決策參考：①可收取通行費(fèi)的交通項(xiàng)目，例如：高速公路、地鐵等；②能源生產(chǎn)項(xiàng)目，例如：火電、風(fēng)電廠等；③可產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的環(huán)保項(xiàng)目.例如：污水處理、垃圾處理、廢棄物回收等；政府在為上述項(xiàng)目選擇具體PPP 模式時(shí)，如果項(xiàng)目已經(jīng)建成，可以從路徑的起始點(diǎn)出發(fā)，優(yōu)先選擇經(jīng)營(yíng)外包和TOT 模式；如果需要新建項(xiàng)目，政府在選擇模式時(shí)，既可以從路徑的起始點(diǎn)開始，也可以優(yōu)先選擇合作程度較高的整體外包和BOT 模式。

2、政府回租-建設(shè)外包-政府回購。此路徑適用于不能通過市場(chǎng)化運(yùn)作并由私人部門經(jīng)營(yíng)管理，或者政府需要強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)控制權(quán)的項(xiàng)目。在該路徑中選擇模式時(shí)，政府希望對(duì)此類項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時(shí)間較短，并最終獲得所有權(quán)，可以在一定程度上與私人部門展開合作。

這種路徑可為下列具體公共項(xiàng)目提供PPP 模式?jīng)Q策依據(jù)：①不能向使用人收費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，例如：城市道路、橋梁等；②保障性住房.例如：經(jīng)適房、限價(jià)房、等；③不能市場(chǎng)化收費(fèi)且具有安全保密要求的，能提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的項(xiàng)目，例如：社會(huì)治安動(dòng)態(tài)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、電子政務(wù)系統(tǒng)等。

3、部分私有化-完全私有化。此路徑適用于政府不需要獲得項(xiàng)目所有權(quán)，可以充分調(diào)動(dòng)民間資本的積極性，南私人部門負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目。此模式可用于下列項(xiàng)目：①可直接向使用者收費(fèi)，例如：垃圾（生物質(zhì)能）焚燒發(fā)電、海水淡化、集中供熱等；②可以將政府公共管理和私人部門運(yùn)營(yíng)維護(hù)相結(jié)合，并且所有權(quán)歸屬于私人部門不會(huì)影響運(yùn)作性質(zhì)的項(xiàng)目，例如：T業(yè)園區(qū)、新城區(qū)等；③可直接向使用者收費(fèi)且不具有安全保密要求的，能夠提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的項(xiàng)目，例如：城市信息化系統(tǒng)、公共停車場(chǎng)等。

四、 總結(jié)與啟示

首先，政府可以在不同所有權(quán)轉(zhuǎn)移和經(jīng)營(yíng)權(quán)控制方式的組合下，結(jié)合建設(shè)、融資、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)、移交等不同環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)出新的PPP 模式，能夠凝練出具有中國特色的PPP 創(chuàng)新模式。

其次，政府要逐步減少對(duì)若干常用PPP 模式（如BOT、BT、TOT 等）選擇決策的慣性約束，在考慮項(xiàng)目產(chǎn)品公共屬性、安全性要求、運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，拓寬PPP模式在公共項(xiàng)目中的應(yīng)用范圍，探索外包類、回租回購類、特許經(jīng)營(yíng)類和資產(chǎn)剝離類等PPP 模式在公共項(xiàng)目中的運(yùn)作規(guī)律。

最后，對(duì)于一個(gè)PPP 項(xiàng)目，在不同的階段或不同的環(huán)節(jié)均可采用不同的合作模式，而不是采用單一模式。（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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