胡瀟等

作者簡介：胡瀟（1991-），重慶人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：財(cái)稅理論與實(shí)踐。

劉斌（1993-），貴州銅仁人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共行政與地方政府管理。

杜攀（1988-），湖北洪湖人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)專業(yè)碩士研究生，研究方向：健康保險(xiǎn)。

摘要：2015年1月1日起我國開始施行的新預(yù)算法無疑將使地方舉債規(guī)模大幅度下降。同時(shí)，近年來，隨著對(duì)非稅收入的監(jiān)管尤其是對(duì)土地財(cái)政的約束力越來越強(qiáng)，地方政府非稅收入這一塊的規(guī)模也在萎縮，但是財(cái)政支出卻是剛性的。過去的地方稅系已不足以支持地方政府的正常運(yùn)行。因此在新形勢下完善地方稅系的建設(shè)已是迫在眉睫。本文即是從貴州省情實(shí)際出發(fā)，以期在新預(yù)算法實(shí)施后對(duì)于完善貴州地方稅系的建設(shè)提出行之有效的建議。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法；地方稅系；建議

一、新預(yù)算法概述

2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預(yù)算法，新預(yù)算法自2015年1月1日起開始施行。

新預(yù)算法對(duì)于地方財(cái)政的意義主要有以下幾點(diǎn)：第一，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新的預(yù)算法規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”新的預(yù)算法賦予地方政府適度的舉債權(quán)限，進(jìn)一步規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，有助于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。新預(yù)算法通過 PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，建立地方政府多元化可持續(xù)的投融資機(jī)制是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。第三，有助于“量價(jià)并重”的貨幣政策調(diào)控。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算，硬化地方政府的預(yù)算約束有助于我國貨幣政策框架轉(zhuǎn)向“量價(jià)并重”。在貨幣總量調(diào)控的同時(shí)，更加重視價(jià)格調(diào)控，即將央行的政策利率列入中介目標(biāo)，從而有助于貨幣政策框架的轉(zhuǎn)型。

二、新預(yù)算法下完善地方稅系對(duì)貴州省財(cái)源影響分析

目前，貴州省政府財(cái)力來源主要有三大支撐，分別是地方稅為主的稅收、土地出讓金為主的非稅收入及地方舉債。新預(yù)算法實(shí)施后，對(duì)貴州省這三大財(cái)源支撐都有著重大影響。

（一）新預(yù)算法施行后對(duì)貴州省稅收的影響

新預(yù)算法下，非稅收入及地方債的規(guī)范化，將導(dǎo)致非稅收入預(yù)算外部分和地方政府舉債的減少，這將在相當(dāng)程度上影響地方政府的財(cái)力。故而，作為地方政府三大財(cái)力來源最重要的部分，稅收尤其是地方稅在新預(yù)算法下需要進(jìn)一步完善。

“征管難度大，稅源流失嚴(yán)重”是當(dāng)前貴州省地方稅征管存在的最大問題。面臨新預(yù)算法下的稅收減少困境，加強(qiáng)征管無疑是十分必要的。稅收流失按其成因不同分為政策型稅收流失和實(shí)施型稅收流失。所謂政策型稅收流失，是由于稅收收入規(guī)范形成方面的原因?qū)е碌亩愂帐杖肓魇ВF州省稅種配套和稅收優(yōu)惠政策選擇中的稅收流失就屬于此。所謂實(shí)施型稅收流失是發(fā)生于稅收征納過程中，因?qū)嵤┒惙ǘ斐傻亩愂帐杖肓魇?，如偷稅、騙稅就屬于典型的實(shí)施型稅收流失。貴州省當(dāng)前亟需解決的就是實(shí)施型稅收流失，需要建立起一套全面嚴(yán)格的監(jiān)管系統(tǒng)。

在我國現(xiàn)行稅權(quán)相對(duì)集中的分稅制體制下，貴州省地方稅收入過度集中于少數(shù)稅種：增值稅（地方分享部分）、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，其中又以增值稅、營業(yè)稅兩種流轉(zhuǎn)稅為主。稅源過于集中目前面臨兩個(gè)問題，其一是營業(yè)稅改增值稅。作為地方稅的主體稅種，營業(yè)稅將于2015年完全消失。而替代的增值稅則是中央地方共享稅，這意味著稅收的大幅減少。其二是流轉(zhuǎn)稅的稅基與經(jīng)濟(jì)景氣指數(shù)和GDP的規(guī)模直接相關(guān)。在新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于平緩，稅收也將部分減少。新預(yù)算法下，隨著房產(chǎn)稅的大力推行，財(cái)產(chǎn)稅取代營業(yè)稅成為地方主體稅種的可能呼之欲出。財(cái)產(chǎn)稅在世界許多國家施用多年，主要有社會(huì)保險(xiǎn)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、環(huán)境保護(hù)稅等，這些稅種在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)財(cái)富分配、保護(hù)環(huán)境等方面發(fā)揮著重要的作用。就貴州省而言，財(cái)產(chǎn)稅雖然存在，但很不健全，其收入額很少，有的稅種甚至到了微不足道的地步。新預(yù)算法下，加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)稅的征收管理力度勢在必行。

（二）新預(yù)算法下施行后對(duì)貴州省非稅收入的影響

新預(yù)算法全口徑預(yù)算的要求對(duì)地方政府非稅收入的影響無疑是巨大的。非稅收入（Non-tax income）是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得的財(cái)政性資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分①。

就預(yù)算內(nèi)非稅收入而言，自1994年分稅制施行至今，貴州省非稅收入規(guī)模逐年不斷擴(kuò)大，至2013年，貴州省政府財(cái)政收入為1305.72億元，其中非稅收入為366.73億元，占比28%。主要收入來源包括：政府性基金收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入以及專項(xiàng)收入等。相比較而言，行政事業(yè)性收費(fèi)收入由于內(nèi)容復(fù)雜、名目繁多，許多收費(fèi)項(xiàng)目在性質(zhì)上屬于對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的成本補(bǔ)償，介于可收費(fèi)與不可收費(fèi)之間，從征收方看，容易造成亂收費(fèi)。從繳納方看，容易形成抵觸情緒。而這一部分在貴州省非稅收入中占有相當(dāng)大的比重，故而，新預(yù)算法下，需要重點(diǎn)規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)。當(dāng)前非稅收入的最大問題并不在預(yù)算內(nèi)這一塊，而是非稅收入管理上的“雙軌制”導(dǎo)致的預(yù)算外非稅收入沒有實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)算管理。尤其是貴州省部分市縣政府將非稅收入分為兩塊，一塊納入政府預(yù)算管理，一塊不納入預(yù)算管理。對(duì)不納入預(yù)算的非稅收入歸入財(cái)政專戶管理，仍然由部門或單位支配使用，客觀上就形成了不納入預(yù)算的非稅收入就是部門或單位的錢，從而致使相當(dāng)一部分政府非稅收入有利于預(yù)算體制管理之外。這樣，既不符合收支兩條線的要求，也制約了政府分配職能的發(fā)展。而作為非稅收入最大組成部分的土地出讓金，就有很大一部分并沒有編入預(yù)算。過去，有種說法叫做土地財(cái)政，指的是地方政府的財(cái)政收入很大一塊都是靠著土地出讓金支撐的，貴州省也不例外。新預(yù)算法及房地產(chǎn)市場低迷的雙重影響下，土地出讓金在可以預(yù)見的將來會(huì)逐步減少。

（三）新預(yù)算法施行后對(duì)貴州省地方債的影響

新預(yù)算法的出臺(tái)，如果從加法的角度看，那么最大的內(nèi)容無疑是地方債。地方債（municipals）是指有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證。改革開放以來，我國一直堅(jiān)守地方政府無權(quán)發(fā)行公債的防線。但實(shí)際上，迄今為止，我國各級(jí)地方政府都自覺不自覺、明里暗里、直接間接截取了大量的債務(wù)。此次新預(yù)算法在法理上允許地方政府舉債，是為明確“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”，完善地方政府的獨(dú)立性與完整性。

過去十?dāng)?shù)年，我國地方債問題是一個(gè)不合法但卻普遍存在的事實(shí)。由于缺乏國家統(tǒng)一的規(guī)范，各級(jí)地方政府的舉債決策分散，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃，舉債規(guī)模不受限制，債務(wù)決策更多體現(xiàn)的是行政長官的意志。舉債主體更多地考慮如何更方便快捷地籌集資金，在總體上缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和嚴(yán)格的舉債項(xiàng)目可行性論證，較少考慮償債能力和財(cái)政承受能力，致使地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)激增。貴州省地處西南部、地形復(fù)雜、少數(shù)民族眾多、發(fā)展壓力巨大，地方政府剛性需求不斷增加，地方舉債彌補(bǔ)財(cái)源缺口也就屢見不鮮了。徐占東、王雪標(biāo)（2014）對(duì)中國省級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測度分析，研究表明，地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)最高的3個(gè)省份為貴州、甘肅和青海。貴州違約風(fēng)險(xiǎn)如此之高的原因主要有三：一是貴州省地方債務(wù)經(jīng)久累計(jì)、規(guī)模過大，只能貸新債還舊債，規(guī)模遲遲無法縮減。二是貴州省融資平臺(tái)匱乏，過度依賴BT項(xiàng)目，致使多建快建、邊拆邊建的現(xiàn)象屢有發(fā)生。三是過度依賴土地財(cái)政，一旦房地產(chǎn)市場崩潰，容易造成財(cái)政困難。新預(yù)算法對(duì)地方債問題借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，順應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要和公債防控的規(guī)律，增加了允許地方政府舉債的正面表述和五個(gè)方面的限制性規(guī)定，新舊預(yù)算法地方債對(duì)比情況如表2-1。這對(duì)于貴州省而言，即是風(fēng)險(xiǎn)也是機(jī)遇。風(fēng)險(xiǎn)在于新預(yù)算法下地方政府舉債勢必比過去更為困難，可能造成短期內(nèi)的財(cái)政缺口，一些工程勢必下馬。機(jī)遇在于貴州省各級(jí)政府能夠減少對(duì)中央財(cái)政的依賴性，具有更大的自由度來發(fā)展自身的經(jīng)濟(jì)。

名稱1994年預(yù)算法新預(yù)算法

法理性不合法合法

主體各級(jí)地方政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府

用途無限制，經(jīng)常用于彌補(bǔ)財(cái)政缺口只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出

規(guī)模無限制，經(jīng)常超過自身承受能力舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人大或者全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，省級(jí)政府在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)

方式各種融資平臺(tái)、BT模式、BOT模式等舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措

風(fēng)險(xiǎn)管控定期巡查，無明確規(guī)定國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度

資料來源：根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)資料整理所得。

三、新預(yù)算法下完善地方稅系建設(shè)對(duì)貴州省的建議

本文立足于貴州省實(shí)際情況，并結(jié)合新預(yù)算法立法精神，嘗試性提出以下三點(diǎn)完善貴州省地方稅體系建設(shè)的可行性建議

（1）建立以財(cái)產(chǎn)稅為貴州省主體稅種的地方稅系

自2015年1月1日起新預(yù)算法實(shí)施后，可以預(yù)見到的是將對(duì)未來地方政府的稅收體系產(chǎn)生較大的影響，尤其是對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貴州省而言，財(cái)政收入的缺口將進(jìn)一步增大，影響到地方政府的正常經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，結(jié)合新預(yù)算法立法的精神，并要給貴州省帶來足夠而穩(wěn)固的財(cái)政收入，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，建立以財(cái)產(chǎn)稅為貴州省主體稅種的地方稅系就顯得迫切而必要了。

顧名思義，財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人、占用人或使用人所擁有或支配的應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)，就其價(jià)值或數(shù)量所課征的一類稅收的總稱，是我國大多數(shù)地方政府主要的財(cái)政收入來源②。開征財(cái)產(chǎn)稅不僅可以發(fā)揮籌集穩(wěn)定財(cái)政來源的職能，而且對(duì)提高財(cái)產(chǎn)的使用效率、限制財(cái)產(chǎn)不必要的占有量等具有重要作用。因此，培育財(cái)產(chǎn)稅使其成為貴州地方稅制體系中的主體稅種是完全行得通的。結(jié)合貴州地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特色，具體政策建議可以從以下幾個(gè)方面著手：第一，加強(qiáng)對(duì)車（船）稅的征管；貴州地處內(nèi)陸，距離海洋遙遠(yuǎn)，船舶稅收收入微乎其微，但是貴州山區(qū)面積大，道路狹窄，交通十分擁堵，是全國僅有的幾個(gè)需要車牌搖號(hào)的城市之一。可以想見，貴州的車輛已經(jīng)嚴(yán)重超出了城市的承受范圍。因此，加強(qiáng)對(duì)車（船）稅的征管不僅可以提高征收績效，減少稅源流失，保障穩(wěn)定的財(cái)政收入，而且對(duì)治理城市交通擁堵現(xiàn)象也能起到明顯的效果。第二，推進(jìn)房地產(chǎn)稅和土地增值稅的改革；貴州地處云貴高原地帶，喀斯特地貌廣泛分布，土地使用面積十分有限。而且隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，城市的土地資源越來越難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，比如住房的建設(shè)、商業(yè)用地的建設(shè)等。如果對(duì)房地產(chǎn)按照市值征稅一方面能發(fā)揮稅收組織收入的職能，另一方面更能抑制當(dāng)前房屋的投機(jī)行為，促進(jìn)房價(jià)的合理回歸。而土地增值稅又是調(diào)節(jié)我國房地產(chǎn)市場的重要稅種，可以使房地產(chǎn)經(jīng)營者的合法利益得到保障，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展。第三，完善契稅和印花稅的征收機(jī)制；契稅是對(duì)我國境內(nèi)房屋、土地權(quán)轉(zhuǎn)移行為征收的一種財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅。而印花稅是一種財(cái)產(chǎn)行為稅，其征稅對(duì)象是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)稅憑證的書立、領(lǐng)受行為。兩者在土地使用權(quán)和商品房的轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)了交叉征稅的現(xiàn)象，可以考慮契稅與印花稅進(jìn)行優(yōu)化整合，從而精簡稅收征管程序，使稅制得到優(yōu)化。第四，選擇資源稅作為財(cái)產(chǎn)稅的配套；地方政府應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況因地制宜地選育其他的稅源，將區(qū)位優(yōu)勢發(fā)揮出來，以保證地方財(cái)政收入功能的實(shí)現(xiàn)③。

（二） 加快貴州省稅費(fèi)體制改革步伐，構(gòu)建科學(xué)的財(cái)稅體制

黨的十八大報(bào)告指出：“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度?！辟F州省在貫徹落實(shí)十八大提出的改革要求，推進(jìn)稅費(fèi)體制改革過程中應(yīng)從解決現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，健全以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體稅種，財(cái)產(chǎn)稅、環(huán)境資源稅及其他特定目的稅為輔助，多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次調(diào)節(jié)的稅收體系，鞏固聚財(cái)功能，優(yōu)化調(diào)控功能，突出調(diào)節(jié)收入分配職能，促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會(huì)公平，助推2020年與全國同步達(dá)到全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

具體來說，構(gòu)建符合貴州省實(shí)際情況的科學(xué)財(cái)稅體制可從以下幾個(gè)方面入手：一是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)；要調(diào)整稅種設(shè)置，合并、調(diào)整性質(zhì)相同、征收交叉的稅種。要努力減輕稅負(fù)，加快營業(yè)稅改增值稅的推廣普及。二是要調(diào)整中央稅、地方稅與共享稅的比例，做到財(cái)力與事權(quán)相匹配；三是加快地方稅體系建設(shè)，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重；四是改革完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付法制化、規(guī)范化、監(jiān)督強(qiáng)化；五是充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用；

（三） 減少新債，積極償還舊債，明確債務(wù)權(quán)責(zé)

我國地方政府財(cái)力來源有三大支撐，分別是地方稅為主的稅收、土地出讓金為主的非稅收入及地方舉債。實(shí)際上，地方政府為了履行本級(jí)政府的職能而利用政府信用作擔(dān)保，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國家審計(jì)署2013年第20號(hào)審計(jì)結(jié)果公告顯示，截至2013年6月30號(hào)，全國地方政府性債務(wù)余額178908.70億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他類型債務(wù)43393.72億元。然而，新預(yù)算法的出臺(tái)無疑將使地方政府舉債規(guī)模大幅度下降。因此，立足于貴州省實(shí)際情況，并結(jié)合新預(yù)算法立法精神，貴州省各級(jí)政府應(yīng)該減少舉借新債，并通過包括構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的稅收體系和其他渠道積極償還以前欠下的舊債，明確各級(jí)政府的債務(wù)權(quán)責(zé)。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)）

基金項(xiàng)目：2014年度貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)在校學(xué)生科學(xué)研究項(xiàng)目

參考文獻(xiàn)：

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注解：

①數(shù)據(jù)來源：http：//baike.baidu.com/link259876.

②王蘊(yùn)，田建利.構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系[J].稅收經(jīng)濟(jì)研究，2012（05）：59.

③彭艷，張林森.構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅為地方稅主體稅種的政策分析[J].科技和產(chǎn)業(yè)，2014（11）：184.