黃成

摘要：我國(guó)城鄉(xiāng)之間在義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共文化、就業(yè)機(jī)會(huì)等方面存在著失衡現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化至少應(yīng)采取以下措施：徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、深化公共財(cái)政和轉(zhuǎn)移支付制度的改革，增強(qiáng)地方政府尤其是基層政府供給農(nóng)村公共服務(wù)的能力、健全基本公共服務(wù)的供給機(jī)制。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；公共財(cái)政；轉(zhuǎn)移支付

一、引言

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是我國(guó)公共財(cái)政體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)，目前在國(guó)內(nèi)，劉巖、嚴(yán)長(zhǎng)遠(yuǎn)等論述了基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，方東霖、陳辰、葉映紅等從財(cái)政體制的角度，張曙光、王麗婭、耿衛(wèi)新等從農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制角度，探討了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的原因。鄒紅、劉尚希、張建雄等從財(cái)政體制改革的角度，胡建國(guó)、張鵬順、曹忻等從轉(zhuǎn)移支付的角度，研究了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑。但上述學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的原因分析及所提出的政策建議缺乏從政策到體制機(jī)制的系統(tǒng)梳理和對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)具體問(wèn)題的探討。鑒于此，本文試圖在已有研究成果的基礎(chǔ)上，從城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀出發(fā)，重點(diǎn)從對(duì)財(cái)政、轉(zhuǎn)移支付、供給機(jī)制的視角梳理形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的原因，并根據(jù)分析提出有針對(duì)性的建議。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距現(xiàn)狀

我國(guó)目前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距主要表現(xiàn)在：1、基礎(chǔ)教育發(fā)展失衡。與城市相比，農(nóng)村基礎(chǔ)教育在發(fā)展水平、經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍等方面存在巨大差距。2、社會(huì)保障的差異。目前農(nóng)村的保障領(lǐng)域僅涉及醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、特困戶基本生活救助等社會(huì)保險(xiǎn)制度，而失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)、住房保障等社會(huì)福利基本沒(méi)有。[1]3、公共文化服務(wù)的不均等。農(nóng)村文化活動(dòng)總量偏少，形式陳舊，封建迷信、宗教勢(shì)力等不良文化現(xiàn)象在農(nóng)村蔓延。4、就業(yè)機(jī)會(huì)的不均等。對(duì)于來(lái)自城市和農(nóng)村的勞動(dòng)者，政府或企業(yè)會(huì)有意無(wú)意地區(qū)別對(duì)待，農(nóng)民工只能從事“臟、累、苦、險(xiǎn)”的工作，很難進(jìn)入一些正規(guī)的部門。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的成因分析

（一）城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策

政府向城市傾斜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的根源。建國(guó)初期，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不強(qiáng)的情況下，為了盡快發(fā)展工業(yè)，實(shí)現(xiàn)超趕西方的目標(biāo)，政府采取了控制農(nóng)業(yè)人口大規(guī)模地向工業(yè)轉(zhuǎn)化的政策。1958年戶籍制度的建立標(biāo)志著城鄉(xiāng)二元社會(huì)的開(kāi)始。這一二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策最終導(dǎo)致了在戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老保障等方面客觀上的城鄉(xiāng)隔離，從而造成城鄉(xiāng)享受公共服務(wù)機(jī)會(huì)的不均等。

（二）國(guó)家和地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)配置不合理

1993年分稅制改革之后，財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)逐級(jí)下放，導(dǎo)致基層政府的財(cái)力無(wú)法保障其基本公共服務(wù)的供給職責(zé)。如圖一所示，從1993年開(kāi)始，中央公共財(cái)政收入急劇上升，同時(shí)支出緩慢下降，收支盈余巨大；反觀地方政府公共財(cái)政收入在1993年急劇下降，同時(shí)支出緩慢上升，財(cái)政赤字逐年擴(kuò)大。分稅制改革的最終結(jié)果就是削弱了基層政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的能力，進(jìn)而加劇了基本公共服務(wù)的非均等化問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)財(cái)政收入中中央與地方的平均比例為44.9：55.1，而平均支出的比例為30.8：69.2，其中一般性公共支出的比例約為11.8：88.2。而在許多國(guó)家中央政府支出占全國(guó)總支出中的比重都比較高，如英、法、美三國(guó)中央和地方支出比例分別為78：22、82：18、52：48，中央政府承擔(dān)了主要的支出責(zé)任。[2]

資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》。

（三）農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制的不合理

1.供求結(jié)構(gòu)失衡

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品出現(xiàn)了供給不足和供給過(guò)剩并存的結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。例如，一些地方政府大搞形象工程或政績(jī)工程，修建歌舞劇院、音樂(lè)噴泉、公園廣場(chǎng)等，實(shí)際上這些公共設(shè)施在落后地區(qū)無(wú)法得到充分有效的利用，反而浪費(fèi)了大量資源。相比之下，飲用水建設(shè)、交通、農(nóng)田灌溉設(shè)施等農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品則供給不足。由于受到行政體制的約束，農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給多由上級(jí)政府決定，而農(nóng)民的真實(shí)需求無(wú)法得到滿足。[3]

2.供給主體單一，無(wú)法滿足需求

農(nóng)村的基本公共服務(wù)供給主要是由政府來(lái)承擔(dān)，一方面由于該項(xiàng)目幾乎不具備盈利能力，在沒(méi)有激勵(lì)機(jī)制的前提下根本吸引不了民間資本；另一方面這類型的項(xiàng)目建設(shè)涉及到諸多手續(xù)和程序，使私人資本的進(jìn)入遇到很大的困難。

四、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑思考

（一）破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一是要實(shí)現(xiàn)教育均等化，進(jìn)一步改善農(nóng)村辦學(xué)軟硬件設(shè)施，鼓勵(lì)年輕教師到農(nóng)村教學(xué)，同時(shí)完善國(guó)家和社會(huì)資助經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生制度，部分留守兒童區(qū)域建立幫扶制度，確保農(nóng)村居民享有均等的受教育機(jī)會(huì)。二要盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度和人力資源市場(chǎng)，逐步放寬大中城市的戶口限制，確保農(nóng)村居民享有均等的社會(huì)保障和就業(yè)機(jī)會(huì)。三要由政府設(shè)立專項(xiàng)基金對(duì)符合條件的農(nóng)民工進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，出臺(tái)規(guī)章制度保證農(nóng)民工就業(yè)機(jī)的會(huì)均等。

（二）完善公共財(cái)政管理體制與轉(zhuǎn)移支付制度

1.科學(xué)劃分事權(quán)，地調(diào)整各級(jí)政府的財(cái)力分配格局

科學(xué)劃分各級(jí)政府的事權(quán)，是對(duì)分稅制改革的重要補(bǔ)充。要根據(jù)公共產(chǎn)品性質(zhì)和外部性大小從新劃分各級(jí)政府的事權(quán)，改革和規(guī)范現(xiàn)行的分稅制體制，調(diào)整各級(jí)政府的利益格局，合理劃分各級(jí)財(cái)政主體稅種收入的歸屬。目前中央和地方政府的財(cái)力分配格局導(dǎo)致原本應(yīng)該得到較多轉(zhuǎn)移支付以提高公共設(shè)施建設(shè)水平的鄉(xiāng)村，卻由于種種原因一直得不到轉(zhuǎn)移支付資金的支持。所以建立省級(jí)以下政府間的轉(zhuǎn)移支付體系時(shí)，必須重視對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移，以縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)平衡發(fā)展。

2.利用再分配機(jī)制，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

由于部分地方政府財(cái)力吃緊，在排除了稅收不努力因素后仍難以籌集到充足資金提供基本公共服務(wù)的情況下，利用再分配機(jī)制，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)顯得尤為重要。具體來(lái)說(shuō)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比，適度限制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，消除不規(guī)范的稅收返還。科學(xué)管理轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目、金額、方向，并提高管理的透明度。這樣不僅可以提高財(cái)政資金的總體使用效率，而且還可以促進(jìn)各種生產(chǎn)要素在地區(qū)間的合理流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）健全農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給機(jī)制

1.構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)需求表達(dá)的平臺(tái)

一方面在農(nóng)村構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)需求表達(dá)的平臺(tái)，如組建村民團(tuán)體協(xié)會(huì)，定期召開(kāi)需求反饋會(huì)議，使政府了解農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求信息。另一方面由這些協(xié)會(huì)作為政府和農(nóng)民大眾的溝通平臺(tái)，由協(xié)會(huì)選舉代表對(duì)公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目投票表決，發(fā)揮村民自治的作用。

2.鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目

政府要充分發(fā)揮對(duì)民間資本進(jìn)入的導(dǎo)向作用，建立投資的激勵(lì)機(jī)制。一是繼續(xù)保持財(cái)政支出對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)性建設(shè)的投入，保證投入的持續(xù)性。二是政府要為吸引民間資本、工商資本和外國(guó)資本投向農(nóng)村，應(yīng)該出臺(tái)一些鼓勵(lì)“三資”的優(yōu)惠政策，大力組織開(kāi)展農(nóng)業(yè)招商引資活動(dòng)。三是要改變財(cái)政投入方式，減少政府直接辦項(xiàng)目，可以通過(guò)合同、購(gòu)買等方式，將公共服務(wù)的供給承包給其他主體，加大民間辦項(xiàng)目的補(bǔ)助。使政府資金和民間資金相結(jié)合，建立多元的投入新機(jī)制。（作者單位：福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]允春喜.城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化：意義、問(wèn)題與對(duì)策（J）.科學(xué)與管理，2010，（3）

[2]周波.政府間財(cái)力與事權(quán)匹配問(wèn)題研究（M）.大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009，170-180

[3]徐同文，王郡華.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展概論（M）.濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2006，165-168