楊雨

摘要：治理是一個(gè)全面的管理的過程，通過合作和協(xié)商，來確立一個(gè)共同目標(biāo)，從而實(shí)施對(duì)公共社會(huì)事務(wù)的管理。自20世紀(jì)90年代興起以來，就迅速被各國(guó)所接受。但是，治理不是萬能的，也存在著失效。為了克服治理失效，善治理論應(yīng)運(yùn)而生。善治是治理的最佳狀態(tài)。善治是政府與公民社會(huì)通過合作來對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，它使政治國(guó)家與公民社會(huì)達(dá)到最佳的結(jié)合狀態(tài)，實(shí)質(zhì)就是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸。

關(guān)鍵詞：治理；善治；治理與善治的關(guān)系

一、引言

政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整促發(fā)了治理。在社會(huì)資源配置過程中，由于市場(chǎng)本身固有的缺陷，市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)失效。為了克服市場(chǎng)失效，政府就會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和事務(wù)進(jìn)行干涉，這必然會(huì)使政府職能無限擴(kuò)張，導(dǎo)致政府失效。因此，從20世紀(jì)90年代開始，面對(duì)市場(chǎng)和政府的失效，越來越多的人用治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)或國(guó)家政府協(xié)調(diào)或調(diào)控的失敗。治理理論彌補(bǔ)了市場(chǎng)和政府在資源配置過程中出現(xiàn)的不足，但是治理也會(huì)出現(xiàn)失效，為了克服治理的失效，善治理論便產(chǎn)生了。因此加強(qiáng)治理和善治及其治理和善治關(guān)系的研究，克服市場(chǎng)和政府的失效，尋求一種新的政府管理模式，對(duì)政治發(fā)展具有重要的指導(dǎo)和借鑒意義。

二、治理理論的界定

世界銀行在1989年概括當(dāng)時(shí)非洲的情形，首次使用了“治理危機(jī)”一詞，自此政治發(fā)展研究便廣泛的使用治理這一詞。治理（gvernance）源于拉丁文和古希臘語，原本意思是控制、引導(dǎo)和操縱。一直以來統(tǒng)治（government）與它交叉使用。90年代以來，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家對(duì)governance進(jìn)行新的界定，它不只限制在政治學(xué)領(lǐng)域，社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也廣泛的運(yùn)用它。對(duì)于治理的具體含義，由于不同的機(jī)構(gòu)和學(xué)者看問題的角度和所面對(duì)的問題不同，表述也有所不同。世界銀行對(duì)治理的表述：“治理是利用機(jī)構(gòu)資源和政治權(quán)威管理社會(huì)問題與事務(wù)的實(shí)踐。[1]聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署對(duì)治理的理解為：治理是基于法律規(guī)則和正義、公平高效系統(tǒng)的公共管理框架，貫穿于管理和被管理的整個(gè)過程，它要求建立可持續(xù)的體系，把權(quán)力賦予人民，人民是整個(gè)過程的管理者。[2]世界銀行的解釋注重管理，而聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署的定義則更重視制度層面。在公共管理領(lǐng)域，羅西瑙認(rèn)為：治理是規(guī)定空隙間的那些制度安排，或更重要的是當(dāng)兩個(gè)或更多規(guī)制出現(xiàn)重復(fù)、發(fā)生沖突時(shí)，或是發(fā)生利益競(jìng)爭(zhēng)時(shí)需要調(diào)而使用的規(guī)則、原則、規(guī)范和決策程序。[3]庫(kù)伊曼和范·弗利埃特指出：“治理創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不是外部強(qiáng)加的；它要依靠行為者的互動(dòng)及多種統(tǒng)治來發(fā)揮作用?！盵4]格里·斯托克強(qiáng)調(diào)的是治理主體之間的互動(dòng)，他指出：“治理的本質(zhì)在于，它所注重的統(tǒng)治機(jī)制不是依靠政府的權(quán)威和制裁。[5]目前，學(xué)術(shù)界引用最多的還是全球治理委員會(huì)對(duì)“治理”的表述，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同社會(huì)事務(wù)的各種方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。[6]國(guó)內(nèi)學(xué)者俞可平在國(guó)外治理理論研究的基礎(chǔ)上，將治理定義為“在一定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威來維持秩序，滿足公眾的需要”。治理的目的是在不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，最大限度地增進(jìn)公共利益。[7]通過對(duì)不同的機(jī)構(gòu)和學(xué)者對(duì)治理的定義的表述的分析，我們可以概括出治理一些基本的特征：

一是參與治理的主體是多元的，打破了原來以政府為主導(dǎo)的格局；政府不再是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)，只要得到公眾認(rèn)可，就可以成為社會(huì)權(quán)力的中心。

二是治理對(duì)象或內(nèi)容是一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)或公共問題。

三是治理的目的是調(diào)和各種沖突及不同利益，共同解決所面臨的問題，尋求可持續(xù)的發(fā)展。

四是治理的主要方式是多元主體通過協(xié)商對(duì)話機(jī)制來達(dá)成一致的目標(biāo)，采取協(xié)商聯(lián)合行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。

五是治理的基礎(chǔ)是法治、民主、正義和平等。

三、從治理到善治

治理理論在管理方法和技巧上使其更適應(yīng)現(xiàn)代化社會(huì)，卻難以保證它的萬能性。治理可以彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控過程中的不足，但這不能代表它可以使用合法的政治暴力，也不可能代替市場(chǎng)配置資源對(duì)資源。英國(guó)學(xué)者杰索普指出“治理的要點(diǎn)在于：目標(biāo)定通過談判和反思的來確定，同時(shí)在其過程中加以調(diào)整。從這層含義來看，治理的失效可以理解成因?yàn)橄嚓P(guān)各方對(duì)原來目標(biāo)的有效性產(chǎn)生質(zhì)疑，而新的目標(biāo)又沒重新定義所造成的。”[8]既然治理理論會(huì)失效，存在著缺陷。那么，如何克服治理的失效、如何使治理更加有效呢？為此，善治理論便應(yīng)運(yùn)而生。

關(guān)于善治的概念，有三個(gè)基本的來源：第一來自于中國(guó)傳統(tǒng)的善政這個(gè)政治概念；第二來自西方治理理論中的good government（良好的治理）；第三就是俞可平先生對(duì)善治的定義。從俞可平對(duì)善治的解釋來看，善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新的關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[9]俞可平提出了善治的六個(gè)基本要素：（1）合法性；（2）透明性；（3）責(zé)任性；（4）法治；（5）回應(yīng)；（6）有效。

四、治理與善治的關(guān)系

善治理論的出現(xiàn)可以說是治理失效的必然產(chǎn)物。魏治勛指出善治可以被看做是治理的衡量標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)取向，所謂善治即是結(jié)果和目標(biāo)意義上的“良好的治理”，所以在善治視野下理解治理的概念，就是將治理看做一種達(dá)成和服務(wù)于某種好的目標(biāo)模式的國(guó)家構(gòu)建過程和方式。治理概念存在許多局限，需要新的理論解釋和突破，善治理念便產(chǎn)生了。善治理念除了涵蓋以前的治理理念以外，還引進(jìn)了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和形勢(shì)變化所需要的新的管理理念，如在權(quán)威來源上，善治明確“權(quán)為民所賦”；在管理目標(biāo)上，明確“權(quán)為民所用”；在處理政府與民眾關(guān)系上，明確“權(quán)為民所謀”等。善治中的“善”，既是治理的目標(biāo)，也是治理的效果，更是治理的方式，強(qiáng)調(diào)“情為民所系”。[10]鐘其認(rèn)為，在邏輯上治理是必須以善治為目標(biāo)，善治是基于治理理論而衍生出來的理想目標(biāo)，治理強(qiáng)調(diào)的就是公民對(duì)公共事務(wù)的參與和合作，沒有公民的自愿積極參加，最多實(shí)現(xiàn)的是善政而不是善治，所以，只有將治理置于善治的考量與限制之下，治理才是具有良好目標(biāo)取向，從而不會(huì)輕易墜落到傳統(tǒng)統(tǒng)治困局中去，善治之于治理猶如憲法之于法律，前者構(gòu)成了后者的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性原則。[11]李輝提到，治理的目標(biāo)取向是善治，善治可以避免“無效治理”，并通過協(xié)作管理使公共利益達(dá)到最大的一個(gè)過程。[12]汪小紅認(rèn)為，在理論的淵源上，治理理論是善治理論的基礎(chǔ)，而善治理論又對(duì)治理理論做出補(bǔ)充和完善。因而善治一方面繼承了治理理論的基本價(jià)值理念，如“政府一市場(chǎng)一社會(huì)”的多中心合作治理模式；另一方面形成了超越治理理論的價(jià)值取向。[13]

五、小結(jié)

治理是一種全新的政治分析框架，是一種先進(jìn)的現(xiàn)代統(tǒng)治模式。它力圖發(fā)展一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù)，政府不再是管理公共事務(wù)的唯一主體。但是治理理論會(huì)出現(xiàn)失效，治理的失效促進(jìn)了善治理論的出現(xiàn)。善治理論認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一來源，它的本質(zhì)就是政府和公民對(duì)公共事務(wù)的合作管理，領(lǐng)導(dǎo)之下長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、整體布局，依法和科學(xué)的進(jìn)行反腐敗斗爭(zhēng)。

結(jié)語

習(xí)近平總書記反腐倡廉思想內(nèi)涵深刻、特色鮮明，反腐的制度性、人民性、堅(jiān)決性以及以作風(fēng)建設(shè)作為反腐斗爭(zhēng)的著力點(diǎn)的四大基本特色在其反腐倡廉思想中有著極為深刻的體現(xiàn)，這對(duì)于當(dāng)前我們黨所進(jìn)行的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作具有重大的啟示。（作者單位：西北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

注解：

① 中共中央政策研究室黨建組.《鄧小平新時(shí)期執(zhí)政黨建設(shè)論述（專題摘編）》.黨建讀物出版社，2004版.

② 習(xí)近平.領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的世界觀權(quán)力觀事業(yè)觀[J].中國(guó)黨政干部論壇，2010（09）：5.

③ 中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-12-26.

④ 強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-01-15.

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央政策研究室黨建組.《鄧小平新時(shí)期執(zhí)政黨建設(shè)論述（專題摘編）》.黨建讀物出版社，2004版.

[2]習(xí)近平.領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的世界觀權(quán)力觀事業(yè)觀[J].中國(guó)黨政干部論壇，2010（09）.

[3]中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-12-26.

[4]強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-01-15.