楊春宇

我國長期以來預(yù)算會(huì)計(jì)的核算體系是：“逐級(jí)撥款、分戶核算、分級(jí)核算、統(tǒng)一匯總”。對(duì)行政和事業(yè)單位使用的國家財(cái)政資金實(shí)行“分戶核算、分散支付”管理。而我國的國庫管理在過去基本上沒有現(xiàn)金管理的概念。實(shí)際上國庫的概念不僅僅是涉及到國家金庫，除此之外，還要對(duì)國家財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保管、管理和反映制定的預(yù)算情況等一系列財(cái)政職能。在判別國家金庫管理得好不好主要需要在兩個(gè)方面進(jìn)行分析：第一是國家金庫對(duì)財(cái)政資金的現(xiàn)金管理水平，第二是國家金庫對(duì)預(yù)算執(zhí)行的報(bào)告反映是否及時(shí)和準(zhǔn)確。舊的財(cái)政管理體制造成以下弊端：一方面各部門、各單位財(cái)政資金沉淀、閑置在各級(jí)賬戶上，且預(yù)算的情況也無法反映；第二方面是國家財(cái)政資金緊張、調(diào)度困難，不能充分發(fā)揮好資金的使用效率；第三個(gè)方面是國家財(cái)政資金的使用沒有一個(gè)健全的監(jiān)督體系，在使用前和使用中都暫無及時(shí)的對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，容易出現(xiàn)使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象發(fā)生。西方國家在五十年代已經(jīng)實(shí)行了國庫集中收付制度的改革；我國落后的國庫管理體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，因此改革勢在必行。

國庫集中收付制度主要是把國家金庫作為一個(gè)單一的賬戶體系進(jìn)行看到，也是管理的基礎(chǔ)，通過對(duì)所有跟財(cái)政資金相關(guān)的事情都統(tǒng)一到這個(gè)單一賬戶體系中來，收入和支出都從該賬戶體系進(jìn)出的一項(xiàng)國庫管理制度。那么實(shí)現(xiàn)國庫集中收付制度有利于解決以往舊式的國庫管理中存在的各種問題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一、在國庫集中支付形式下，財(cái)政實(shí)際資金都需要從這個(gè)單一賬戶體系付給商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者，減少了中間環(huán)節(jié)，從而避免了資金的層層劃撥、庫外沉淀的弊端，能夠有效解決財(cái)政資金的使用效益問題，把財(cái)政資金運(yùn)營成本降低。在推行國庫集中收付之后，國庫資金的收付功能和賬戶存放變得簡單規(guī)范，避免了前期的資金多環(huán)節(jié)支付和存放的雜亂現(xiàn)象，簡化了財(cái)政支付形式，把舊式的一次性大額支付或撥款變成多次小額撥付，這樣財(cái)政部門可以統(tǒng)攬全局，統(tǒng)一平衡調(diào)度資金，促進(jìn)財(cái)政部門內(nèi)部資金管理專業(yè)化，降低財(cái)政部門內(nèi)部總資金占用，減少國債發(fā)行。

第二、有利于加強(qiáng)財(cái)政對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，防止預(yù)算資金改變預(yù)定用途。實(shí)行國庫集中收付后，把對(duì)預(yù)算支出總額的控制變?yōu)閷?duì)每筆支出的控制，使各項(xiàng)支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，有利于加強(qiáng)財(cái)政政策的宏觀調(diào)控和實(shí)施力，優(yōu)化預(yù)算編制。

第三、國庫管理制度改革是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下建立公共財(cái)政的必然要求，是“從源頭上治理腐敗”的重要措施。在推行國庫集中收付制度之后，可以在國庫資金運(yùn)行機(jī)制上降低或杜絕資金在預(yù)算環(huán)節(jié)所出現(xiàn)的滯留周期，而新的支付流程和預(yù)算單位都?xì)w于單一賬戶體系內(nèi)，在聯(lián)網(wǎng)的情況下可以方便快捷的查詢每一筆基層預(yù)算單位的資金支出情況并進(jìn)行監(jiān)督，所以該制度可以讓國庫資金的使用變得事前、事中和事后都能夠受到監(jiān)督，有利于從源頭上防治腐敗的發(fā)生。

不過，在實(shí)際制度推行過程中也需要上下各環(huán)節(jié)持續(xù)加強(qiáng)磨合，改善過程中小的瑕疵的地方。對(duì)于國庫集中收付制定的改革也涉及到相關(guān)利益方，如各級(jí)財(cái)政預(yù)算單位、商業(yè)銀行和財(cái)政部門自己，因此這一改革也會(huì)發(fā)生更深一層的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，新的問題也出現(xiàn)了。

1.各方面的阻力較大。第一，在實(shí)行該制度之后，財(cái)政部門要有資金支付的簽發(fā)命令才能對(duì)需要支付的對(duì)象進(jìn)行實(shí)際支付，這讓財(cái)政部門變成了掌握資金支付的唯一一個(gè)環(huán)節(jié)，讓前期存在商業(yè)銀行里的各個(gè)賬戶都消失了，使得商業(yè)銀行的留存資金減少，其信貸資金源頭受到影響，一定程度上不利于銀行系統(tǒng)對(duì)所在地的經(jīng)濟(jì)的積極促進(jìn)作用。第二，即使財(cái)政資金在所有權(quán)上是歸國家，但是舊式的支出單位是散落于各個(gè)部門，從中央到地方都有，在制度改革后，只有財(cái)政部門能夠進(jìn)行資金支付，那么其余部門將沒有原本資金存款的利息收入，受到相應(yīng)部門的阻力。

2.資金清算速度較慢。在改革后的清算流程中可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于財(cái)政部門直接支付和其授權(quán)支付，那么在財(cái)、稅、庫、行四個(gè)模塊都需要橫向聯(lián)網(wǎng)，原本舊式的人工完成狀況將不適用新的支付制度，由于人工具體操作，審核、記賬、憑證錄入、保存等費(fèi)時(shí)費(fèi)力，會(huì)對(duì)資金的清算速度造成影響，無法及時(shí)確保銀行和財(cái)政單一賬戶體系間的清算要求。當(dāng)出現(xiàn)某一收款人賬戶錯(cuò)誤等造成支付資金退款，那么資金在過程中留滯的時(shí)間將會(huì)延長，這會(huì)對(duì)國庫集中支付制度的作用發(fā)揮造成影響。

3.相關(guān)的財(cái)政法律法規(guī)仍不完善?！额A(yù)算法》是在1994年通過實(shí)行，而《國家金庫條例》是從1985年通過就實(shí)行，在各項(xiàng)改革的不斷深入后，很多地方都需要加強(qiáng)完善和改進(jìn)，再加上額外的一些事業(yè)單位或行政單位在財(cái)務(wù)制度上的不健全因素的影響，會(huì)對(duì)國庫集中收付制度的改革造成影響，讓該制度缺乏足夠的法律制度保證。

針對(duì)以上改革進(jìn)程中出現(xiàn)的問題，提出以下措施和辦法：

1.構(gòu)建財(cái)、稅、庫、行一體化網(wǎng)絡(luò)。目前財(cái)、稅、行、庫都有各自獨(dú)立的電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，國庫集中支付制度運(yùn)行更離不開網(wǎng)絡(luò)的支持，加快財(cái)稅庫電子化的建設(shè)步伐十分重要：首先，建立財(cái)政支付信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)要求運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)將財(cái)政部門、國庫、預(yù)算單位、商業(yè)銀行連接起來，實(shí)時(shí)將預(yù)算指標(biāo)信息和支付信息進(jìn)行傳遞，達(dá)到快速、準(zhǔn)確。加速資金運(yùn)行速度，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。其次，建立銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)，保證人民銀行與商業(yè)銀行及時(shí)進(jìn)行資金清算。

2.完善國庫集中收付制度的配套改革。面對(duì)新的形勢，有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)和管理辦法，加快法規(guī)的修訂和完善。如對(duì)國家金庫實(shí)施細(xì)則、財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度以及相關(guān)稅收法規(guī)、行政事業(yè)會(huì)計(jì)制度等進(jìn)行修訂，同時(shí)制定有關(guān)執(zhí)行國庫集中支付的人行和商業(yè)銀行清算管理辦法，為參與改革的各方合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供可操作的制度依據(jù)。

3.建立財(cái)政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)。國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)與財(cái)政國庫管理相輔相成、密切相聯(lián)，是財(cái)政部門國庫管理工作的延伸，負(fù)責(zé)財(cái)政資金審核、直接支付、國庫現(xiàn)金管理及相關(guān)的財(cái)務(wù)核算、監(jiān)督檢查、提供詳細(xì)準(zhǔn)確的國庫收支信息等工作。

4.加快實(shí)行財(cái)政預(yù)算制度的改革，全面推行真正意義上的部門預(yù)算。當(dāng)前我們國家各層級(jí)財(cái)政預(yù)算的編制相對(duì)來講簡單粗糙，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算結(jié)果等透明度還有提升空間，在每一年中對(duì)其進(jìn)行調(diào)整的隨意性較大，也使得其受到各方因素影響。所以，要對(duì)財(cái)政預(yù)算的編制加強(qiáng)內(nèi)容細(xì)化，預(yù)算部門必須強(qiáng)化預(yù)算編制細(xì)節(jié)化，讓預(yù)算支出在各個(gè)部門和項(xiàng)目都羅列清晰，讓國庫集中收付制度有一套可以使用的法律保障，加快其推行力度。

5.因地制宜，切實(shí)落實(shí)代理銀行代辦業(yè)務(wù)費(fèi)用。結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入情況，確立代理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，既考慮地方財(cái)政的承受能力，使其能承擔(dān)、愿承擔(dān)，以使代理銀行在國庫代理這項(xiàng)中間業(yè)務(wù)有利可圖。這需要雙方在代理費(fèi)上充分協(xié)商，制定切實(shí)可行的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。（作者單位：吉林省梅河口市財(cái)政局）