劉純彬 李葉妍

[摘要] 本文分析了超大城市規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)張的現(xiàn)狀，提出以合理的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行引導(dǎo)調(diào)節(jié)。建議北上廣等超大城市大力發(fā)展環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、檢測認(rèn)證等產(chǎn)業(yè)，節(jié)制房地產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、批發(fā)市場等服務(wù)業(yè)，定出時(shí)間表關(guān)停污染產(chǎn)業(yè)，并向社會(huì)公布清單。

[關(guān)鍵詞] 超大城市 產(chǎn)業(yè)政策 調(diào)節(jié)規(guī)模

[中圖分類號(hào)] F290 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2015）03-0031-04

[基金項(xiàng)目] 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“基于產(chǎn)業(yè)融合理論的中國生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究”（12YJA790082）。

[作者簡介] 劉純彬（1951 —），北京人，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)；李葉妍（1990 —），河南洛陽人，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系博士研究生，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

本文以北京為例，討論超大城市（人口規(guī)模1000萬以上）選擇合理的產(chǎn)業(yè)政策是否可以解決其繼續(xù)擴(kuò)張的問題?，F(xiàn)在北京常住人口和流動(dòng)人口約在4000～5000萬。機(jī)動(dòng)車保有量600萬臺(tái)，參加搖號(hào)等待購車的常住人口200多萬。即使實(shí)行限行政策，行車速度平均每小時(shí)約25公里（腳踏車每小時(shí)約15公里），地鐵車廂上下班時(shí)段平均每平方米10人，公交車亦類似。因此需要研究產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于城市規(guī)模的作用。

一

北上廣（北京、上海、廣州）等超大城市是嚴(yán)格控制，還是繼續(xù)擴(kuò)展？一類意見是還可以再擴(kuò)展。2012 年11月，如北上廣人口集聚程度比起美國紐約、日本東京、埃及的開羅等還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此還有很大的發(fā)展?jié)摿?，認(rèn)為繼續(xù)放手?jǐn)U展方向不會(huì)錯(cuò)。問題是外國這些超大城市的現(xiàn)狀是發(fā)展的合理目標(biāo)嗎？埃及開羅的GDP超過全國總量的一半，照此北上廣的規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。究竟城市多大規(guī)模才能夠取得相對(duì)較好的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益？似乎是一個(gè)全世界都沒有研究清楚的問題?；蛟S因?yàn)椴煌瑖也煌鞘械谋尘扒闆r太復(fù)雜、影響因素太復(fù)雜。

我們主張引導(dǎo)調(diào)節(jié)超大城市不再擴(kuò)展至少大大放慢擴(kuò)展的速度。這里用引導(dǎo)調(diào)節(jié)，因?yàn)閲?yán)格控制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行政命令時(shí)代提出的，市場經(jīng)濟(jì)條件下還是提引導(dǎo)調(diào)節(jié)為宜，或可更好地實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格控制的目標(biāo)。如何引導(dǎo)調(diào)節(jié)？或者說如何嚴(yán)格控制？目前仍沒有好的辦法。在產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上做文章是不是可行？2000年第五次全國人口普查至2010年第六次全國人口普查的10年間，北京市常住人口增加600萬，平均每年60萬，就看不出嚴(yán)格控制的成效。

1987年北京外來人口80多萬，2014年增加了10倍達(dá)到830萬，這還僅僅是居住半年以上的外來非戶籍常住人口。1987年北京市勞動(dòng)部門曾制定了一個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入清單，其中幾十個(gè)行業(yè)不得招收外來工就業(yè)，包括涉外星級(jí)賓館當(dāng)服務(wù)員。而現(xiàn)在北京所有賓館的服務(wù)員幾乎都是外來人口。當(dāng)時(shí)企業(yè)招收每一個(gè)外來工要經(jīng)勞動(dòng)部門批準(zhǔn)，否則叫私招亂雇。1983年全國農(nóng)村基本解決溫飽，包產(chǎn)到戶以后農(nóng)村剩余勞動(dòng)力顯現(xiàn)出來，社會(huì)環(huán)境開始寬松，農(nóng)民可以自由離開村莊進(jìn)入城市工作。受限當(dāng)時(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，經(jīng)濟(jì)總量小，出口途徑窄，1987年全國進(jìn)入城市打工的農(nóng)民總數(shù)1500萬，2014年為2.5億。

1982年北京市人口普查總?cè)丝跒?23萬。2010年第六次人口普查全市常住人口為1961.2萬人。2014年末全市常住人口2151.6萬。最近四年每年增加常住人口47.6萬人。北京城區(qū)常住人口中非京籍人口超過京籍人口。如果找不到可行的調(diào)節(jié)政策，這種趨勢會(huì)繼續(xù)，結(jié)果是北京城區(qū)非京籍人口越來越多的超過京籍人口（原住民）?？赡馨l(fā)生新移民（國內(nèi)移民）與原住民的關(guān)系問題，實(shí)際上北京原住民已多有怨意。因?yàn)閺脑∶竦慕嵌龋乱泼窳Χ仍絹碓酱蟮財(cái)D壓了原住民的生存和生活空間，城區(qū)人口密度越來越高。當(dāng)然，同時(shí)伴隨外來人口對(duì)北京發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)。

2012～2014年北京市稅收和GDP繼續(xù)增長，而且增速并未下降，外來人口也繼續(xù)增長，交通擁擠狀況更加嚴(yán)重。2015年春節(jié)北京輸送旅客2800萬，比2014年增加240萬人，增加9.3%。2014年春節(jié)比2013年春節(jié)增加9.6%。從該組數(shù)據(jù)可以推測，北京常住人口2014年增加不止40萬，甚至多年來登記的常住人口增加數(shù)都少于實(shí)際增加數(shù)，因?yàn)椴簧俜菓艏Ｗ∪丝诓⒉蝗サ怯洝?/p>

二

產(chǎn)業(yè)隨人走，還是人隨產(chǎn)業(yè)走？產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上是一種干預(yù)。因此一個(gè)大城市要不要制定產(chǎn)業(yè)政策也是有爭論的。而且一個(gè)地方產(chǎn)業(yè)政策還要和國家的產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)。生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、企業(yè)自由選址、勞動(dòng)者自由遷徙是否是市場經(jīng)濟(jì)必要的前提條件？產(chǎn)業(yè)政策會(huì)對(duì)這些前提條件發(fā)生什么影響？產(chǎn)業(yè)隨人走就是上面說的三自由。

以北京為例，現(xiàn)在運(yùn)營的800多個(gè)批發(fā)零售交易市場，其中部分市場占地面積大，露天經(jīng)營，部分市場在城市中心區(qū)。這些市場的經(jīng)營者和雇員以及更大量的服務(wù)人員基本是外來人口。來批發(fā)市場采購的也大多是京外商戶。此類市場往往外來人口高度集聚、交通高度擁堵，北京市區(qū)緊靠二環(huán)的動(dòng)物園批發(fā)市場就是典型。北京市每個(gè)區(qū)為什么都要發(fā)展大量此類市場？其中一個(gè)原因很可能是每個(gè)區(qū)都要不斷提高GDP和稅收，這些市場盡管科技含量不高，但對(duì)于GDP和稅收來說門檻低見效快，而且對(duì)于方方面面涉及的相關(guān)部門也有好處。北京市可以選擇合理的產(chǎn)業(yè)政策，大幅減少此類市場，以政策組合或政策系列引導(dǎo)調(diào)節(jié)部分大型批發(fā)市場遷移到北京周圍的一批大中城市去。但現(xiàn)在北京的市場遷移雷聲大雨點(diǎn)小。為什么？GDP和稅收恐怕還是主要原因之一。

三

人口規(guī)模超過1000萬的超大城市，選擇科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)政策的依據(jù)是什么？不同的時(shí)空條件，同樣規(guī)模的大城市選擇產(chǎn)業(yè)政策的依據(jù)會(huì)有不同。我們認(rèn)為現(xiàn)在的超大城市應(yīng)該優(yōu)先考慮：

（一）環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)

環(huán)境污染十分嚴(yán)峻，同時(shí)，環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展卻十分緩慢薄弱。2014年國家環(huán)境保護(hù)部監(jiān)測的74個(gè)城市，空氣達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的只有8個(gè)：海口、舟山、深圳、珠海、福州、惠州、拉薩、昆明。6個(gè)在海邊，2個(gè)在高原。內(nèi)地平原城市一個(gè)沒有。國家統(tǒng)計(jì)局2015年2月26日發(fā)布的《2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》說，按照環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)檢測的161個(gè)城市，城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的9個(gè)占10%，不達(dá)標(biāo)的152個(gè)占90%。經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)快速增長，伴隨污染總量持續(xù)快速增長。北上廣以及天津等超大城市，污染嚴(yán)重治理困難的化工等產(chǎn)業(yè)，不能再保留。我們實(shí)地調(diào)查超大城市郊區(qū)甚至近郊區(qū)如天津市，仍然有一批污染嚴(yán)重的化工企業(yè)以及其他行業(yè)的企業(yè)在生產(chǎn)。我們實(shí)地考察了廣州城鄉(xiāng)結(jié)合的近郊區(qū)和廣州高鐵南站周邊的十幾個(gè)村鎮(zhèn)，幾乎所有的涌（小河）都是工業(yè)和生活污水，黑褐色的散發(fā)著異味。我們建議所有污水廢氣排放至今不能達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)都應(yīng)當(dāng)定出關(guān)停時(shí)間表。

（二）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)

我國大學(xué)特別是較好的大學(xué)，都集中在大城市。不似美國很多好的大學(xué)在小鎮(zhèn)。國家的科研院所絕大多數(shù)也都在大城市。發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)最好的條件還是在大城市，特別是北京。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是北京等超大城市未來的發(fā)展重點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型有一個(gè)過渡期，不能等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展新增的GDP和稅收足夠抵換污染企業(yè)以及勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，才關(guān)停污染企業(yè)。過渡期要接受GDP和稅收的下降。況且產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)進(jìn)行了十幾年。北京市2015年1月份賣地收入350億，全年很可能超過全部地方稅收。過渡期GDP和稅收的下降會(huì)帶來加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的壓力和動(dòng)力。

（三）認(rèn)證和檢測產(chǎn)業(yè)

我國尚未形成認(rèn)證和檢測服務(wù)產(chǎn)業(yè)，也沒有名副其實(shí)的第三方檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)，更沒有國際化程度高，受到全球制造商和消費(fèi)者信賴的權(quán)威認(rèn)證檢測機(jī)構(gòu)。我們實(shí)地調(diào)查過的一些大型農(nóng)產(chǎn)品加工和食品工業(yè)企業(yè)，如河南雙匯集團(tuán)公司、山東龍大集團(tuán)公司以及鼎力集團(tuán)等，他們已具備市場化的檢測認(rèn)證能力，主要設(shè)備幾乎全部購自發(fā)達(dá)國家。但政府相關(guān)部門不允許他們向社會(huì)提供有償服務(wù)，導(dǎo)致其設(shè)備利用率低，造成閑置浪費(fèi)。而且他們的產(chǎn)品用自己的設(shè)備檢測不算數(shù)，要花高價(jià)去政府部門指定的下屬機(jī)構(gòu)檢測。壟斷代替競爭，缺乏提高設(shè)備、技術(shù)以及服務(wù)水平的動(dòng)力，難以形成產(chǎn)業(yè)。我國有著巨大的農(nóng)產(chǎn)品和食品檢測認(rèn)證市場，以及巨大的環(huán)境檢測市場，等等?？梢孕纬梢粋€(gè)新興的知識(shí)密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，培育一批國際先進(jìn)水平的第三方檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)。北京等超大城市有更好的條件率先發(fā)展此類產(chǎn)業(yè)。他們的市場是全中國700多座城市和2000多個(gè)縣。達(dá)到高水平以后，還可以走向世界。

（四）勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)

分生產(chǎn)型和生活型兩部分，生產(chǎn)型的大部分要退出，生活型的大部分要保留。部分生活型的服務(wù)業(yè)是否也可以考慮轉(zhuǎn)型？比如北京有幾十萬攤位菜販，每人租一、二平米檔位，每天賣上二、三百元，賺上一百多元，維持全家生活，幾乎全部是外來農(nóng)民。這種業(yè)態(tài)是勞動(dòng)密集型，人力資源浪費(fèi)大，因?yàn)椴素湺?，每人每天沒有多少生意，他們從批發(fā)市場到零售，加了二、三倍的價(jià)格，收入也不多。超市經(jīng)過改革是否可能替代這幾十萬個(gè)菜販？這或許也是北京市人口規(guī)模瘦身的出路之一。

（五）醫(yī)療和教育產(chǎn)業(yè)

北京市2014年醫(yī)院診療2億5千萬人次，每個(gè)外地病人往往需要幾個(gè)陪同親屬。北京市的大醫(yī)院幾乎都在市區(qū)。北京市區(qū)集中了百所大學(xué)，還不包括一批民辦大學(xué)。他們還需要大量的生活服務(wù)業(yè)。北京市常住人口2000多萬，而商務(wù)、公務(wù)、醫(yī)療、旅游、會(huì)議以及各種各樣的流動(dòng)人口，沒有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，估計(jì)約四、五千萬。因此外遷部分大學(xué)和大醫(yī)院是可以考慮的辦法之一。

（六）房地產(chǎn)業(yè)

北京市2013年賣地收入1822億元，2014年賣地收入1917億元，從2015年開局的賣地收入看，很可能是一個(gè)更大的豐收年。賣地收入一年比一年多，房子就越蓋越多，進(jìn)京人口就越來越多，所謂剛性需求就越來越強(qiáng)，城市規(guī)模就越來越大。很多年前國務(wù)院批準(zhǔn)的北京城市總體規(guī)劃中的綠地越來越少。北京市不再擴(kuò)張的另一出路是政府不再賣地，房子不再大規(guī)模地蓋。

四

香港可以提供什么啟示？

（一）首先是服務(wù)理念

香港可視為中國的一座特大城市。香港不是一切都好，但香港的發(fā)展和管理積累了一些可供內(nèi)地大城市借鑒的政策經(jīng)驗(yàn)。首先是服務(wù)理念。一個(gè)小例子，篇幅很大、數(shù)據(jù)指標(biāo)已很豐富的香港統(tǒng)計(jì)年刊第一頁清清楚楚寫上年刊是公眾常用的數(shù)據(jù)，如果公眾需要年刊不包括的數(shù)據(jù)可以聯(lián)系政府統(tǒng)計(jì)處，然后就是告訴你聯(lián)系的各種方法，包括電話、電郵地址等等。

（二）向香港借鑒大城市管理經(jīng)驗(yàn)，包括產(chǎn)業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)

改革開放30多年，至今馬路拉鏈問題不能解決，造成道路擁堵、資金浪費(fèi)、材料變垃圾等等后果。至今城市馬路下面埋的各種管線不少位置不清楚，資料丟失沒人負(fù)責(zé)。我們是長期搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家，每個(gè)大城市的供電、供水、排污、天然氣、供暖，凡是需要地下埋設(shè)管道的產(chǎn)業(yè)部門不能協(xié)同協(xié)作，何談創(chuàng)新。100多年前世界大城市早已施行的一根管埋所有線路的成熟經(jīng)驗(yàn)還只是聽說。

（三）向香港借鑒大城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

香港地鐵是全世界唯一的盈利企業(yè)，雖然票價(jià)貴一點(diǎn)，但其利潤中只有1/3是客運(yùn)收入，2/3來自商鋪物業(yè)等。港鐵每個(gè)車站都是一個(gè)綜合商城，給人們帶來太多的方便。香港地鐵產(chǎn)業(yè)的建設(shè)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，至今內(nèi)地城市管理仍比較缺乏。香港地鐵有限公司和北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司、北京首創(chuàng)集團(tuán)公司合組京港地鐵有限公司經(jīng)營北京地鐵4號(hào)線和14號(hào)線，但沒能很好發(fā)揮港鐵善于把地鐵建設(shè)運(yùn)營與站點(diǎn)設(shè)計(jì)商業(yè)物業(yè)開發(fā)統(tǒng)籌策劃進(jìn)行的經(jīng)驗(yàn)。

（四）香港城市管理者進(jìn)入內(nèi)地城市管理機(jī)構(gòu)任職

主要是曾有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，但不在現(xiàn)崗的人才，特別是公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的人才。在內(nèi)地任職副市長、副局長及處室職務(wù)都可以。香港是特區(qū)，同時(shí)也是中國的大城市。香港早已出臺(tái)一系列政策吸引內(nèi)地專才，內(nèi)地也可以出臺(tái)政策聘請(qǐng)香港大城市管理人才，共同尋找超大規(guī)模城市的管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)是雙贏的好辦法。

綜上，我們認(rèn)為，決定城市規(guī)模的第一重要因素是產(chǎn)業(yè)政策。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府可以行政命令嚴(yán)格控制城市規(guī)模，包括人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、空間規(guī)模。市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)以經(jīng)濟(jì)手段積極調(diào)節(jié)。GDP和稅收增速只能是積極調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果，而不應(yīng)是一個(gè)城市產(chǎn)業(yè)政策的前提。

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