葛立祥 劉品安

[摘要] 廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)的功能需要調(diào)整和細化。應把握世界自由貿(mào)易園區(qū)功能演變規(guī)律，找準中國自貿(mào)園區(qū)發(fā)展方向，理清廣東自由貿(mào)易園區(qū)的優(yōu)勢和不足，準確分析廣東自由貿(mào)易園區(qū)功能調(diào)整和細化重點，為其發(fā)展提供有益參考。

[關鍵詞] 廣東自貿(mào)園區(qū) 演變趨勢 功能選擇

[中圖分類號] F127.9 [文獻標識碼] A [文章編號]1004-6623（2015）03-0096-05

[基金項目] 理論粵軍資助項目“實現(xiàn)‘三個定位、兩個率先總目標的理論與實踐問題研究”（項目批準號：LLYJ1301）。

[作者簡介] 葛立祥（1980 — ），河北承德人，廣東省社科院宏觀經(jīng)濟研究所，區(qū)域經(jīng)濟學博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、國際經(jīng)貿(mào)； 劉品安（1956 — ）， 湖南洞口人，廣東省社科院宏觀經(jīng)濟研究所所長，研究員，研究方向：宏觀經(jīng)濟、國際經(jīng)貿(mào)、民營經(jīng)濟。

一、自貿(mào)區(qū)功能演變趨勢及影響因素

（一）自由貿(mào)易園區(qū)的主要功能和演變趨勢

從業(yè)務功能角度來看，自貿(mào)園區(qū)主要有自由港型、轉(zhuǎn)口集散型、貿(mào)工結(jié)合型、出口加工型、保稅倉儲型、商業(yè)零售型、金融自由型、綜合型等 8 大類。雖然自貿(mào)園區(qū)數(shù)量多、類型廣，但從其發(fā)展演變來看，自貿(mào)園區(qū)有三種最主要的功能。一是物流中心功能，二是出口制造業(yè)基地功能，三是服務業(yè)中心功能。目前，單一以物流或制造業(yè)功能為主的自貿(mào)園區(qū)不斷減少，自貿(mào)園區(qū)功能演變趨勢是由物流中心、出口制造業(yè)基地功能向服務業(yè)中心功能發(fā)展，表現(xiàn)為“四個延伸”。一是以物流中心功能為基礎向服務貿(mào)易、投資功能延伸。自貿(mào)園區(qū)在進出口、轉(zhuǎn)口貿(mào)易的基礎上，向金融、信息、咨詢、投資、專業(yè)服務等服務貿(mào)易領域拓展。二是以在岸業(yè)務為基礎向離岸業(yè)務延伸。全球化推動離岸貿(mào)易蓬勃發(fā)展，催生以離岸金融為核心的離岸服務功能，自貿(mào)園區(qū)是離岸功能不斷拓展深化的重要載體。三是以制造業(yè)功能為基礎向跨國公司地區(qū)總部功能延伸?？鐕镜貐^(qū)總部是跨國公司全球價值鏈資源配置的重要節(jié)點；自貿(mào)園區(qū)經(jīng)營環(huán)境自由寬松，管理簡便高效，具有良好安全的國際商務環(huán)境，能夠吸引多種類型總部，使得總部集聚成為現(xiàn)代自貿(mào)園區(qū)的重要功能。四是以綜合發(fā)展向?qū)I(yè)化發(fā)展延伸。自貿(mào)園區(qū)在全球化的趨勢下，依托本國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強化自身競爭優(yōu)勢，主要功能更加突出，成為了世界經(jīng)濟體系下的網(wǎng)絡節(jié)點。如荷蘭特丹以物流為主，智利伊基克自由貿(mào)易區(qū)、巴拿馬科隆以商品展示和零售業(yè)務為主，墨西哥、菲律賓以出口加工為主，意大利羅馬以保稅倉儲為主，香港、新加坡以金融、貿(mào)易為主。

（二）影響自貿(mào)園區(qū)功能演變的主要因素

雖然自貿(mào)園區(qū)功能演變呈現(xiàn)加速態(tài)勢，但是并非每一個自貿(mào)園區(qū)都能發(fā)展成為區(qū)域物流中心、制造業(yè)中心，甚至很難成為區(qū)域服務業(yè)中心。如臺灣地區(qū)上世紀90年代至今一直推動建設“亞太營運中心”卻收效不大，主要原因一是臺灣面對香港、新加坡的競爭，二是兩岸直航問題拖得太久。如韓國90年代自貿(mào)園區(qū)大量涌現(xiàn)，如今大部分被縮小甚至關閉，目前僅有仁川和釜山2個自貿(mào)園區(qū)發(fā)展較為成功，主要原因是出于政治平衡而過多設置自貿(mào)園區(qū)，園區(qū)之間、與東亞園區(qū)之間競爭激烈。如美國2010 年對外自由貿(mào)易區(qū)注冊數(shù)量約為630 個（其中主區(qū)約230個，分區(qū)約400個），仍在運營的卻僅為171個（包括主區(qū)和分區(qū)），主要原因是2010年前美國制造業(yè)外移和衰退嚴重導致近460個園區(qū)停止運營。

縱觀自貿(mào)園區(qū)發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)其能否順利實現(xiàn)功能演變受到眾多因素影響，除了政治穩(wěn)定、區(qū)位條件、商業(yè)基礎設施、財稅優(yōu)惠等基本因素影響外，主要影響因素是自貿(mào)園區(qū)所在經(jīng)濟體市場對外開放程度、所在經(jīng)濟體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、自貿(mào)園區(qū)發(fā)展定位、自貿(mào)園區(qū)與附近中心城市的關系、自貿(mào)園區(qū)政策導向因素、專業(yè)化程度、競爭程度。

二、廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)功能選擇的方向

廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)的功能選擇，就是把握自貿(mào)園區(qū)功能演變趨勢及影響因素，分析中國自貿(mào)園區(qū)未來發(fā)展方向，找準廣東自貿(mào)園區(qū)優(yōu)勢和不足，明確廣東自貿(mào)園區(qū)三大片區(qū)的功能重點。

（一）中國自貿(mào)園區(qū)未來發(fā)展方向

中國四個自貿(mào)園區(qū)名稱為“自由貿(mào)易試驗區(qū)”，說明其承擔國家改革試驗的任務，即說明其與國際先進自貿(mào)園區(qū)有一些差距。目前四個自貿(mào)園區(qū)的離岸位置、基礎設施、國家支持力度并不弱于其他國家的自貿(mào)園區(qū)，差距主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠、金融自由化、外資準入、人員出入境、海關監(jiān)管五個方面，縮小差距是中國自貿(mào)園區(qū)的發(fā)展重點。

從功能來看，四個自貿(mào)園區(qū)物流總量增長空間不大、引進制造業(yè)的空間有限，原因有三。一是我國經(jīng)濟處在工業(yè)化中后期階段，中低端出口加工業(yè)出現(xiàn)向外轉(zhuǎn)移趨勢，大出大進進出口模式的空間縮小。二是四個自貿(mào)園區(qū)物流和制造業(yè)功能較為發(fā)達，如天津港、廣州港、上海洋山保稅港區(qū)、深圳前海灣保稅港區(qū)已是成熟的區(qū)域物流中心，規(guī)模拓展空間有限。三是發(fā)達國家制造業(yè)回流抑制高端制造業(yè)的引進。美日歐制造業(yè)外包過度，目前呈現(xiàn)回流態(tài)勢，加之國內(nèi)各項成本上升，自貿(mào)園區(qū)吸引外商高端制造業(yè)空間收窄。此外，國內(nèi)經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)園數(shù)量眾多，從產(chǎn)業(yè)配套和園區(qū)競爭來看，四個自貿(mào)園區(qū)優(yōu)勢并不突出。

四個自貿(mào)園區(qū)各片區(qū)所在中心城市分別是上海、深圳、廣州、珠海、天津、福州、廈門，屬于是我國經(jīng)濟發(fā)展水平最高的城市。國家選擇這幾個高水平城市設立自貿(mào)園區(qū)，目的是以開放倒逼改革，并通過復制推廣試點經(jīng)驗推動中國邁入新一輪高水平開放、高標準改革、高質(zhì)量發(fā)展的新階段。從國家對四個自貿(mào)園區(qū)的定位來看，重點是在金融創(chuàng)新、外資準入、人員出入境、海關監(jiān)管、政府服務等制度建設方面取得突破，其功能重點是向服務業(yè)中心發(fā)展、推動物流功能升級、輻射帶動周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（二）廣東自貿(mào)園區(qū)的優(yōu)勢和不足

廣東自貿(mào)園區(qū)立足推動內(nèi)地與港澳經(jīng)濟深度合作，其優(yōu)勢主要有三。一是珠三角外向型經(jīng)濟水平較高，改革優(yōu)化投資環(huán)境將吸引外資在園區(qū)布局。珠三角進出口總額約占全國的1/4，外需拉動特征明顯?！吨袊◤V東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（以下簡稱“《方案》”）明確提出的“力爭建成符合國際高標準的法制環(huán)境規(guī)范、投資貿(mào)易便利、輻射帶動功能突出、監(jiān)管安全高效的自貿(mào)園區(qū)”目標和系列舉措，將吸引外商向服務領域拓展業(yè)務，推動廣東自貿(mào)園區(qū)投資增長。二是粵港澳合作助力廣東自貿(mào)園區(qū)發(fā)展?！斗桨浮防^《內(nèi)地與香港、澳門CEPA關于內(nèi)地在廣東與香港、澳門基本實現(xiàn)服務貿(mào)易自由化的協(xié)議》之后，賦予廣東自貿(mào)園區(qū)“進一步取消或放寬對港澳投資者的資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍等準入限制，重點在金融服務、交通航運服務、商貿(mào)服務、專業(yè)服務、科技服務等領域取得突破”，將吸引港澳資本進入廣東自貿(mào)園區(qū)，加快其發(fā)展。三是廣東民營經(jīng)濟發(fā)達，自貿(mào)園區(qū)制度利好釋放較快。廣東民營企業(yè)數(shù)量和水平較好，擅長抓住國家政策機會?！斗桨浮氛呒t利易為廣東民營企業(yè)把握而加速廣東自貿(mào)園區(qū)發(fā)展。

廣東自貿(mào)園區(qū)的不足主要有三。一是面臨上海、天津自貿(mào)園區(qū)的競爭。上海自貿(mào)園區(qū)是唯一確立“以資本項目可兌換和金融服務業(yè)開放為目標”的園區(qū)，其中心城市上海是中國的經(jīng)濟中心，發(fā)展腹地長三角實力優(yōu)于珠三角。天津資本、技術密集型行業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，天津自貿(mào)園區(qū)天津港、天津機場、濱海新區(qū)中心商務區(qū)三個片區(qū)協(xié)同性優(yōu)于廣東自貿(mào)園區(qū)的三個片區(qū)，立足于京津冀協(xié)同發(fā)展，將推動天津自貿(mào)園區(qū)形成更高級別的大區(qū)域功能?？鐕驹谌A布局更多傾向于中國的經(jīng)濟中心——上海、政治中心——北京；上海、北京為龍頭的長三角、環(huán)渤海的人才優(yōu)勢強于廣東，這將弱化廣東自貿(mào)園區(qū)的競爭優(yōu)勢。二是香港“虹吸效應”壓縮廣東自貿(mào)園區(qū)發(fā)展空間。廣東的發(fā)展很大程度上受益于香港的輻射帶動，已經(jīng)與香港形成了分工發(fā)展的格局。但是廣東向上拓展發(fā)展空間，就受到香港“虹吸效應”的抑制。香港是全球服務業(yè)功能強大的自貿(mào)園區(qū)，其金融、會展、航運、空運、商貿(mào)等領域競爭力強，壓縮了廣東自貿(mào)園區(qū)上述領域的發(fā)展空間。三是政策差距與世界一流園區(qū)相比較大，影響功能的提升。除了香港外，臺灣、新加坡、馬來西亞等自貿(mào)園區(qū)也位于廣東自貿(mào)園區(qū)的國際通道之中，他們的政策明顯優(yōu)于廣東自貿(mào)園區(qū)，距其越近受影響越大、功能提升越慢。如在國際中轉(zhuǎn)業(yè)務中，廣州港、深圳港2015年國際中轉(zhuǎn)量占貨物吞吐量的目標均為15%，遠低于國際自由港超50%的平均標準。

（三）廣東自貿(mào)園區(qū)的功能選擇

《方案》指出了廣東自貿(mào)園區(qū)三至五年的發(fā)展目標和三個片區(qū)的功能定位。但是三個片區(qū)功能選擇面對的問題有二。一是長期指導性問題。《方案》執(zhí)行期為三至五年，待執(zhí)行期過后，特別是利率、匯率自由化中期在四個自貿(mào)區(qū)鋪開之后，廣東自貿(mào)園區(qū)需要確定新的改革任務、發(fā)展目標和功能定位。二是自貿(mào)園區(qū)與新區(qū)的功能重合問題。三個片區(qū)的功能選擇和國務院批復三個新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃定位基本一致，這隱含了三個片區(qū)未來覆蓋三個新區(qū)的設想，但是除了前海片區(qū)由前海新區(qū)15平方公里擴大到28.2平方公里之外，南沙的60平方公里、橫琴的28平方公里只是其發(fā)展規(guī)劃803平方公里、106平方公里的一小部分。如何理順自貿(mào)園區(qū)和既定的新區(qū)發(fā)展規(guī)劃關系，是確定三個片區(qū)功能選擇的客觀問題，也就是說原來803、106平方公里的功能不能全部復制到60、28平方公里中。

南沙片區(qū)和橫琴片區(qū)在功能選擇上，毋需突出高端制造、高新技術等制造產(chǎn)業(yè)功能。如天津面對自貿(mào)園區(qū)內(nèi)制造業(yè)和服務業(yè)發(fā)展的問題，其設想是轉(zhuǎn)移制造業(yè)、發(fā)展服務業(yè)。南沙、橫琴片區(qū)可在自貿(mào)園區(qū)之外發(fā)展制造業(yè)。

南沙片區(qū)功能定位首先是要解決好南沙和廣州主城區(qū)的關系。南沙過去作為主城區(qū)的配套功能區(qū)，主要發(fā)揮港口碼頭的運輸功能，未來應該向新的城市功能區(qū)轉(zhuǎn)變。廣州主城區(qū)是商貿(mào)中心、小商品集散中心、華南物流中心，廣州主城區(qū)應該加快轉(zhuǎn)型升級步伐，推動部分小商品交易和物流功能向南沙片區(qū)擴散，南沙片區(qū)要吸引全球更多的企業(yè)設立國際配銷中心、構(gòu)建區(qū)域航運總部和貿(mào)易總部。

前海片區(qū)定位于現(xiàn)代服務業(yè)，目前依靠15%所得稅優(yōu)惠形成了金融等各類企業(yè)的區(qū)域總部結(jié)算中心，未來功能選擇重點是與香港深入合作，推動結(jié)算中心向研發(fā)中心、采購中心、營運中心延伸。

橫琴片區(qū)周邊制造業(yè)不發(fā)達，其主推的旅游休閑健康屬于生活性服務業(yè)，輻射帶動范圍有限。發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)，橫琴可以借鑒深圳做法，依托15%所得稅優(yōu)惠政策，打造企業(yè)的區(qū)域總部結(jié)算中心；發(fā)揮澳門和珠海科技資源潛力，吸引外地企業(yè)從結(jié)算中心向研發(fā)中心拓展；利用粵港澳大橋連接香港、澳門、橫琴的優(yōu)勢，在人民幣自由化有望短期破題的情況下，打造離岸貿(mào)易、離岸金融中心。

三、提升廣東自貿(mào)園區(qū)功能的建議

（一）與香港、澳門探索合作發(fā)展共贏點

廣東自貿(mào)園區(qū)的優(yōu)勢和立足點在于深入推進粵港澳合作發(fā)展。目前，港澳對前海、橫琴的熱情總體不高，主要原因是港澳近十多年發(fā)展較慢，而前海、橫琴發(fā)展服務業(yè)所采取傳統(tǒng)的招商模式加大了港澳對產(chǎn)業(yè)空心化的憂慮。必須創(chuàng)新合作發(fā)展方式，才能實現(xiàn)共贏發(fā)展。南沙片區(qū)可以與香港合作發(fā)展航運市場，借鑒創(chuàng)新新加坡港與廣州港合資經(jīng)營廣州集裝箱碼頭做法，香港加快發(fā)展航運交易市場、保險服務、信息服務，南沙發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、水水中轉(zhuǎn)、江海聯(lián)運等業(yè)務。三大片區(qū)發(fā)揮粵港澳大橋即將建成使用的機遇，在國家短期不能就自貿(mào)園區(qū)稅費減免、科技研發(fā)大比例抵扣稅款、加速折舊等方面出臺優(yōu)惠政策的預期下，與港澳探索港澳結(jié)算中心、廣東自貿(mào)園區(qū)研發(fā)中心的科技分工模式。橫琴發(fā)揮土地資源豐富、濱臨港澳優(yōu)勢，把握人民幣自由兌換加快的機遇，探索與港澳共建離岸貿(mào)易、金融市場試點，并拓展國際維修、展覽展示、藥品口岸業(yè)務。

（二）推動自貿(mào)園區(qū)向貿(mào)易新城發(fā)展

自貿(mào)園區(qū)的發(fā)展可以提升所在中心城市的區(qū)域功能，務必要摒棄傳統(tǒng)管理開發(fā)區(qū)的思維模式——如將南沙作為主城區(qū)的配套區(qū)的觀念，確立三大片區(qū)提升和拓展所在城市功能和空間新載體、甚至整個城市即為一個大自貿(mào)園區(qū)的理念，將重大交通設施、金融、會展、行政服務等城市功能適度向自貿(mào)園區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)自貿(mào)園區(qū)和主城區(qū)互動發(fā)展。做好南沙、前海片區(qū)周邊地帶的發(fā)展規(guī)劃，將片區(qū)與主城區(qū)之間的結(jié)合部發(fā)展成為高質(zhì)量的生活性服務業(yè)基地、科技成果孵化基地、高水平的產(chǎn)業(yè)配套基地，推動自貿(mào)園區(qū)與主城區(qū)無縫對接發(fā)展，推動自貿(mào)園區(qū)成為自貿(mào)新城。

（三）進一步創(chuàng)新海關監(jiān)管、人員出入境政策

廣東自貿(mào)園區(qū)目前推動實施“一線放開”、“二線安全高效管住”的通關監(jiān)管服務模式，具體操作就是信息化管理的“單一窗口”（一個形式、一個模式、一個平臺和一個機制）。優(yōu)化海關監(jiān)管，要以“單一窗口”為基礎，采取“時間承諾制度”，如自貿(mào)園區(qū)海關監(jiān)管區(qū)內(nèi)“快遞公司貨物1小時通關、其他貨物12小時內(nèi)放行、全天24小時辦理業(yè)務”。在人員出入境方面，在廣東自貿(mào)園區(qū)內(nèi)探索憑航空公司或本地酒店擔保，推行“落地簽證、免簽”制度。與港澳合作，自貿(mào)園區(qū)實行往返港澳多年有效簽證政策。

（四）探索將自貿(mào)園區(qū)部分發(fā)展功能交由企業(yè)運作

我國自貿(mào)園區(qū)采取的是政府管理模式，該模式可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種資源，短期可以打好各種軟硬環(huán)境基礎。但是這種模式在自貿(mào)園區(qū)后期的精細化管理階段將會顯現(xiàn)不足。廣東自貿(mào)園區(qū)學習借鑒歐美、新加坡公司制管理自貿(mào)園區(qū)和蘇州工業(yè)園管理模式經(jīng)驗，在園區(qū)完成起步階段后，探索形成政府主要負責規(guī)劃的組織實施、宏觀決策、監(jiān)督協(xié)調(diào)和行政服務工作，在自貿(mào)園區(qū)具體功能和商業(yè)項目的招商引資、樓宇租賃、數(shù)據(jù)化管理與維護，乃至土地開發(fā)和基礎設施建設上引入社會資本、港澳資本和有實力的外資企業(yè)，有效緩解建設資金和管理服務不足問題。

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