王珺 夏宏武

[摘要] 本文從分析城市治理能力的內(nèi)涵入手，從政府公共產(chǎn)品供給的職能角度，構(gòu)建了包括基礎設施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護、園林綠化六個要素和49個評價指標的城市治理能力評價體系。選取5個區(qū)域中心城市進行城市治理能力比較研究，驗證了構(gòu)建評價框架的可應用性，反映了政府在城市治理過程中的總體效果以及存在的不足，為我國城市治理改革與創(chuàng)新提供實證參考。

[關(guān)鍵詞] 治理 評價 區(qū)域中心城市 城市治理能力

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0016-04

[作者簡介]王珺（1984 — ），女，湖北武漢人，江漢大學武漢研究院項目研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟與政府治理；夏宏武（1962 — ），湖北武漢人，江漢大學武漢研究院副研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。

十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，正式將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提到“全面深化改革的總目標”的戰(zhàn)略高度，提出“創(chuàng)新社會治理，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求，為開展城市治理理論研究和實踐指明了方向和目標。

一、城市治理能力的內(nèi)涵

城市治理是由政府、營利組織、非營利組織和市民群眾等主體共同構(gòu)成的管理城市公共事務的方式，并通過一系列的制度來約束和監(jiān)督各方的行為機制。城市治理能力反映的是城市政府為了管理社會公共事務、提供公共服務、平衡化解社會矛盾、促進社會穩(wěn)定發(fā)展而運用制度統(tǒng)籌各個領(lǐng)域的治理，使其相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的能力，是對城市政府治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量。以城市政府當前履行的主要職能為標準，可以將城市治理能力劃分為經(jīng)濟調(diào)節(jié)能力、市場監(jiān)管能力、社會管理能力、公共服務能力和政府財政能力等。

二、城市治理能力評價指標體系

城市治理能力評價可以歸結(jié)為能夠反映城市政府治理能力的一系列先進的、具有時代特征的指標體系或指標集合。國內(nèi)外已開展了一系列圍繞城市政府治理能力評價的研究，其中一些國家主要從政府與經(jīng)濟增長、國際競爭力以及政府績效角度研究相關(guān)評價指標體系，我國則主要從政府公共產(chǎn)品供給職能角度設計評價指標體系，大多還停留在框架建立和指標選取階段，尚未進行數(shù)據(jù)收集階段的可行性驗證。

本文嘗試圍繞武漢（華中）、深圳（華南）、南京（華東）、沈陽（東北）、西安（西北）5個區(qū)域中心城市治理現(xiàn)狀特征和治理能力現(xiàn)代化目標，從政府公共產(chǎn)品供給的職能角度，保留政府文化教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共事業(yè)和公共行政六大要素，并根據(jù)具體指標結(jié)合評價城市實際進行了“本地化”替換，增加了公共文化事業(yè)相關(guān)統(tǒng)計指標（并整合到教育文化類）。在此基礎上，構(gòu)建了包括基礎設施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護、園林綠化六個要素，49個評價指標的區(qū)域中心城市治理能力評價體系。

指標體系的第一層次即要素層為總類評價指標，也稱為一級指標；第二層次即指標層指標為單項評價指標，也稱為二級指標。各類一級指標、二級指標詳見表1。

三、城市治理能力評價方法

本文以各城市統(tǒng)計年鑒（2012～2014年）以及相關(guān)部門信息報告等指標和數(shù)據(jù)為基礎，綜合考慮數(shù)據(jù)的可獲得性和調(diào)查可行性，在上述構(gòu)建的城市治理能力評價指標體系下進行綜合評價。評價分為兩步驟：第一步確定指標權(quán)重；第二步進行量化評價。

（一）權(quán)重確定

在對城市治理能力進行評價過程中，需要根據(jù)指標的重要性進行加權(quán)處理。為減少因主觀因素產(chǎn)生的干擾，本文采用變異系數(shù)法，通過權(quán)重來衡量城市治理能力各指標在模型中的重要程度，綜合計算得出城市治理能力指數(shù)評價值。

變異系數(shù)法是一種客觀賦權(quán)的方法，直接利用各項指標所包含的信息，通過計算得到指標的權(quán)重，所得權(quán)重能夠較為客觀地反映評價指標的相對重要程度，避免專家賦權(quán)重的偏好性，削弱極值指標對評價結(jié)果的影響。其缺點在于對指標的具體經(jīng)濟意義重視不夠，并且也會存在一定的誤差。

由于評價指標體系中的各項指標的量綱不同，不宜直接比較其差別程度。為了消除各項評價指標的量綱不同的影響，需要用各項指標的變異系數(shù)來衡量各項指標取值的差異程度。各項指標的變異系數(shù)公式如下：

式中，Vi是第i項指標的變異系數(shù)，也稱為標準差系數(shù)； σi是第i項指標的標準差，其中，

，N為第i項指標特征值的總數(shù)， Xi表示第i項指標的特征值， 第i項指標特征值的均值； 是第i項指標的平均值。

各項指標的權(quán)重為：

（二）量化評價

利用綜合指數(shù)評價法對5個的城市治理水平進行量化評價，計算出各城市治理能力的評價指數(shù)。

1. 標準化

為了消除不同指標、不同量綱不能放在一起直接進行比較的影響，將評價指標規(guī)范化為隸屬于[0，1]區(qū)間內(nèi)的極大型指標。評價指標按屬性分為效益型（越大越好）和成本型（越小越好）。

效益型指標可規(guī)范為：

成本型指標可規(guī)范為：

2. 綜合評價

對指標進行標準化之后，代入綜合評價模型，計算出城市治理能力綜合指數(shù)或得分E：

E=W1D1+W2D2+……+W49D49

其中Di是各評價指標標準化后的值，Wi為相應評價指標的權(quán)重，其和為1。

綜合評價指數(shù)E越接近于1，說明城市治理能力現(xiàn)代化水平越高，故依據(jù)綜合評價指數(shù)的大小，可以對地方城市各年度城市治理能力現(xiàn)代化水平進行縱向比較分析。

四、區(qū)域中心城市治理能力評價

根據(jù)前文建立評價框架，我們按照基礎建設、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護和園林綠化等六個因素選取相應的客觀數(shù)據(jù)。由于各城市數(shù)據(jù)來源出處，統(tǒng)計方式的客觀差異，各個因素下的二級指標數(shù)不同。其中，文化教育方面囊括了包括城市文化建設、教育、科技發(fā)展、公共文化設施等多個方面的內(nèi)容，所以該項維度包含信息較多，數(shù)據(jù)量最大。表2給出了每個城市相應一級指標的權(quán)重，鑒于文化教育指標中涵蓋信息量較大，相應權(quán)重普遍較高。

通過對指標的分析和計算，得出了5個城市的實際治理指數(shù)的得分（如表3），在5個城市中，綜合得分最高是南京（0.737），其次是深圳（0.606），再者是武漢（0.533）和沈陽（0.540），這兩個城市治理水平屬于基本持平，最后是西安（0.513）?？梢姡?2013年5個區(qū)域中心城市，南京的城市治理能力現(xiàn)代化水平最高。

為了更直觀比較5個城市在城市治理方面的水平差異，我們對各城市的綜合得分進行標準化處理，將5個城市的總得分設為100分，并進行分析。可以發(fā)現(xiàn)，南京的綜合評價指數(shù)，比深圳高出了近20%，而深圳、沈陽和武漢差距甚微，特別是沈陽和武漢基本持平。

對5城市各項因素得分在綜合得分中所占比例進行分析的結(jié)果。文化教育涵蓋的信息量最多，占到了約40%的貢獻，其中，武漢的文化教育得分在總得分中的比例最大（43.18%），可以看出武漢在城市治理過程中，對文化教育的重視，符合武漢是科技教育基地的城市形象，而深圳的文化教育因素對其總得分的貢獻最少（38.45%），低于其他各城市的平均水平，說明深圳作為一個新興城市，在今后的城市治理改革中，可以更加著重于發(fā)展教育科技。在基礎建設因素方面，沈陽和武漢兩個城市綜合得分中的貢獻最大，分別占到19.29%和17.07%。近年來，這兩個城市都在加大城市化和基礎建設的力度。另外，深圳作為沿海新興城市，其對城市綠化的重視程度，也體現(xiàn)出來（占15.05%，高于其他4個城市）。醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護指標因素，對每個城市的貢獻大致相同。經(jīng)綜合分析，目前城市治理中，5區(qū)域中心城市還是更加重視基礎建設、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生等傳統(tǒng)領(lǐng)域，而對于環(huán)境保護和社會保障的發(fā)展則力度不足。

進一步將經(jīng)過標準化的一級指標得分制成網(wǎng)狀圖?？梢钥闯觯暇┝鶄€因素的各項得分都處于領(lǐng)先水平，展現(xiàn)了較高的城市治理水平。在環(huán)境保護方面，武漢和沈陽這兩個傳統(tǒng)工業(yè)城市，相對落后；在園林綠化方面，南京和深圳處于較高水平，沈陽、武漢和西安的綠化水平依次下降，說明中西部地區(qū)在環(huán)保綠化治理水平上還落后于東部及沿海發(fā)達地區(qū)的水平。

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