張曉丹等

摘 要： 本文梳理了成都市全過程預(yù)算績效管理制度創(chuàng)新的各項(xiàng)重要措施，總結(jié)了成都市預(yù)算績效管理改革取得的顯著成效，同時分析了創(chuàng)新實(shí)踐過程中尚存在的問題及其原因，并結(jié)合實(shí)際從全過程預(yù)算績效管理系統(tǒng)構(gòu)建和保障措施完善兩方面，提出了優(yōu)化建議，為成都市預(yù)算績效管理改革提供參考，為全國其他地區(qū)提供借鑒。

關(guān)鍵詞： 全過程預(yù)算績效管理；財(cái)政預(yù)算；績效管理；管理制度創(chuàng)新

一. 成都市全過程預(yù)算績效管理制度創(chuàng)新的主要措施

2010年以來，成都市從完善制度、強(qiáng)化基礎(chǔ)、目標(biāo)管理、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等方面開展了大量預(yù)算績效管理制度創(chuàng)新實(shí)踐工作。

1. 營造績效管理良好氛圍

成都市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視預(yù)算績效管理工作，在管理與決策中貫徹落實(shí)“重績效、講績效”，“花錢必問效，無效比問責(zé)”的績效管理理念，把深入推進(jìn)預(yù)算績效管理作為規(guī)范財(cái)經(jīng)權(quán)力運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革的重要內(nèi)容。成都市財(cái)政局不斷健全機(jī)構(gòu)人員，專門設(shè)立績效管理處，統(tǒng)籌推進(jìn)全市預(yù)算績效管理改革，同時，將宣傳培訓(xùn)工作貫穿于預(yù)算績效管理始終，積極培育績效管理文化，擴(kuò)大社會影響，引導(dǎo)政府部門、專家學(xué)者、社會公眾共同營銷良好的社會氛圍。

2. 強(qiáng)化績效管理制度基礎(chǔ)

近年來，成都市堅(jiān)持制度先行，從綜合性制度、專項(xiàng)資金管理辦法和業(yè)務(wù)操作規(guī)范等方面逐步建立了多層次的預(yù)算績效管理制度體系。一是出臺綜合性制度。2014年成都市出臺的《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》，是推進(jìn)預(yù)算績效管理的綱領(lǐng)性文件。二是夯實(shí)專項(xiàng)資金管理辦法。2014年，成都市出臺了《成都市市級財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》，保障專項(xiàng)資金績效管理有章可循。三是制定業(yè)務(wù)操作規(guī)范。成都市制定的預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)操作規(guī)范主要包括內(nèi)部協(xié)調(diào)、工作流程、操作規(guī)范、評價范本、指標(biāo)體系等大量程序性文件和具體辦法。

3. 構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理機(jī)制

主要包括：（1）預(yù)算績效目標(biāo)編制、審核與批復(fù)的預(yù)算績效目標(biāo)管理機(jī)制；（2）以提升財(cái)政資金使用績效為目標(biāo)，依據(jù)財(cái)政資金性質(zhì)特征采取規(guī)范化、制度化、科學(xué)化分配手段，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的有效配置，財(cái)政部門會同預(yù)算部門確定財(cái)政資金績效分配方法的績效分配機(jī)制；（3）財(cái)政部門和預(yù)算部門對績效信息實(shí)時進(jìn)行跟蹤監(jiān)控和督促檢查的績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制；（4）財(cái)政部門實(shí)施重點(diǎn)評價和再評價建立多部門聯(lián)動的工作機(jī)制；（5）預(yù)算績效評價結(jié)果反饋、公開與問責(zé)機(jī)制；（6）將預(yù)算績效管理工作情況納入政府部門目標(biāo)考核、干部選拔任用的考核機(jī)制。

4. 逐步擴(kuò)大預(yù)算績效評價試點(diǎn)范圍

橫向方面，逐步擴(kuò)大開展績效評價的部門，增加項(xiàng)目和評價資金，并將預(yù)算績效評價擴(kuò)展到區(qū)（縣），甚至社會區(qū)等基層組織和事業(yè)單位等?？v向方面，預(yù)算績效管理范圍在深度與精度方面擴(kuò)大。成都市將績效目標(biāo)管理與預(yù)算編審工作同步開展。一是統(tǒng)一格式，明確申報要求；二是加強(qiáng)審核，提高編制質(zhì)量。成都市設(shè)置了統(tǒng)一的績效目標(biāo)審核規(guī)則，注重審核績效目標(biāo)與項(xiàng)目政策取向的相關(guān)性、績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所需資金的合理性，并逐年提高細(xì)化、量化要求，既確保績效目標(biāo)管理工作穩(wěn)步推進(jìn)，又促進(jìn)部門對績效目標(biāo)的科學(xué)細(xì)化、層層落實(shí)。

5. 建立預(yù)算績效約束機(jī)制

成都市主要采用了以下結(jié)果應(yīng)用方式。一是決策支持。將重點(diǎn)評價項(xiàng)目評價結(jié)果向市政府作專題匯報，并針對財(cái)政資金管理，專項(xiàng)資金項(xiàng)目決策提出建議意見，為政府決策提供參考；二是反饋整改。將重點(diǎn)評價項(xiàng)目評價結(jié)果正式反饋各主管部門，由主管部門整改問題，落實(shí)建議措施，以增強(qiáng)其責(zé)任意識，提高管理水平。2014年共計(jì)通報68個市級部門問題371個，提出建議266條；三是目標(biāo)掛鉤。連續(xù)三年將財(cái)政支出績效評價工作納入市級部門年度目標(biāo)考核體系，與部門年度目標(biāo)考核得分直接掛鉤。

二. 成都市全過程預(yù)算績效管理制度創(chuàng)新取得的成效

1. 績效管理意識顯著提升

隨著成都市全過程預(yù)算績效管理改革的深入推進(jìn)，使這項(xiàng)工作逐步成為政府行政、部門管錢、單位花錢的常態(tài)化工作。同時通過績效評價結(jié)果應(yīng)用，市級資金主管部門和項(xiàng)目實(shí)施單位對績效管理工作有了更加深刻的理解，對財(cái)政支出績效評價工作逐步從被動應(yīng)付、簡單接受向主動推進(jìn)、自覺行動轉(zhuǎn)變，“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效理念在市級部門中明顯增強(qiáng)。

2. 部門責(zé)任意識明顯強(qiáng)化

財(cái)政支出績效評價工作反映出的管理制度不健全、分配程序不規(guī)范、資金使用進(jìn)度緩慢、存量資金大等問題已經(jīng)引起市級部門的高度關(guān)注，市級部門關(guān)注點(diǎn)逐步從“要錢”轉(zhuǎn)向“花錢”，由“重分配”轉(zhuǎn)向“重管理”、“重績效”，部門開始主動完善資金管理辦法，制定配套管理措施，客觀上增強(qiáng)了部門項(xiàng)目決策的科學(xué)性和預(yù)算編制的規(guī)范性，減少資金支出的隨意性，市級部門資金管理的責(zé)任意識顯著提升。

3. 預(yù)算績效管理基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)

近年來，成都市堅(jiān)持制度先行，從綜合性制度、專項(xiàng)資金管理辦法和業(yè)務(wù)操作規(guī)范等方面逐步建立了包括《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》、《成都市市級財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》和具體業(yè)務(wù)操作規(guī)范等多層次的預(yù)算績效管理制度體系，為順利推進(jìn)預(yù)算績效管理工作中發(fā)揮了重要的制度保障作用。

4. 全過程預(yù)算績效管理機(jī)制逐步健全

截止2014年8月，成都市已建成了由市政府分管財(cái)政的副市長牽頭，財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、目標(biāo)督查、審計(jì)等多部門共同參與的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制和財(cái)政局新設(shè)預(yù)算績效管理處專職負(fù)責(zé)、具體組織開展預(yù)算績效管理工作的工作執(zhí)行機(jī)制，深化績效目標(biāo)管理與結(jié)果運(yùn)用的預(yù)算目標(biāo)申報、審批機(jī)制和績效評價結(jié)果的反饋整改機(jī)制、報告機(jī)制和考核機(jī)制等全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。

5. 資金使用績效穩(wěn)步提升

成都市通過預(yù)算績效管理改革，按照績效原則建立了“分好錢、用好錢”工作機(jī)制，財(cái)政資源配置效率和使用績效進(jìn)一步提高。一是大力倡導(dǎo)“因素分配”、“規(guī)劃分配”等績效分配方法，引導(dǎo)部門逐步變“人為分錢”為“制度分錢”，提高資金使用績效；二是考核管理措施執(zhí)行情況，督促部門完善管理制度，加強(qiáng)項(xiàng)目日常監(jiān)管，強(qiáng)化資金使用績效；三是通過結(jié)果應(yīng)用督促問題整改，逐步建立健全資金管理辦法和項(xiàng)目管理制度，有效規(guī)范資金分配、使用行為，提升資金使用績效。

6. 規(guī)范管理作用日益凸顯

成都市預(yù)算績效管理工作與預(yù)算編審、執(zhí)行管理、中期評估、監(jiān)督檢查等工作相互銜接、統(tǒng)籌推進(jìn)，為科學(xué)編制預(yù)算、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)提供了依據(jù)，強(qiáng)化了事前控制；為規(guī)范分配資金、有效推進(jìn)執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，強(qiáng)化了事中管理；為健全制度機(jī)制、完善項(xiàng)目管理指明了方向，強(qiáng)化了事后監(jiān)督。通過開展預(yù)算績效管理，用績效來評判財(cái)政資金投入的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，審視資金分配、使用行為，預(yù)算績效管理已經(jīng)成為預(yù)算管理體系不可或缺的組成部分。

三.成都市全過程預(yù)算績效管理制度創(chuàng)新存在的問題

從管理機(jī)制建設(shè)角度而言，主要存在以下問題：

1. 績效目標(biāo)管理機(jī)制有待探索

成都市已經(jīng)推行了項(xiàng)目支出績效目標(biāo)管理模式，實(shí)現(xiàn)了績效目標(biāo)申報的全覆蓋，但從質(zhì)量上看還亟待提高，存在績效目標(biāo)不能充分反映項(xiàng)目目的和特點(diǎn)、與項(xiàng)目實(shí)際相關(guān)性差、未充分量化等問題。績效目標(biāo)評審和預(yù)算安排的有機(jī)聯(lián)系尚未建立，績效目標(biāo)的前置作用和約束作用尚未得到有效發(fā)揮。

2. 績效評價管理機(jī)制有待完善

財(cái)政支出績效評價是推進(jìn)預(yù)算績效管理改革的重要抓手，但目前成都市的績效評價還處于事后評價階段，多方參與的工作機(jī)制有待建立?？冃гu價主體單一，部門自我評價多，財(cái)政主體評價少，第三方評價尤為欠缺，績效評價的權(quán)威性、公信力有待提高。

3. 績效執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制有待強(qiáng)化

在項(xiàng)目支出執(zhí)行過程中如何進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控仍然是難點(diǎn)。成都市對績效過程的監(jiān)控主要依靠每年9月的預(yù)算中期評估調(diào)整制度，對執(zhí)行績效不好或無法執(zhí)行的項(xiàng)目提出處理意見，視情節(jié)輕重調(diào)整該項(xiàng)目預(yù)算。還未能實(shí)現(xiàn)對績效偏差的及時跟蹤和實(shí)時監(jiān)控，相關(guān)工作機(jī)制和方法有待進(jìn)一步完善和創(chuàng)新。

4. 績效評價結(jié)果運(yùn)用機(jī)制有待開拓

從成都市的現(xiàn)實(shí)情況看，績效評價結(jié)果與預(yù)算編制的掛鉤機(jī)制、反饋整改機(jī)制、結(jié)果通報和公開機(jī)制、納入目標(biāo)考核制度等雖已起步，但實(shí)施還不充分，對績效提升的促進(jìn)作用還十分有限。評價結(jié)果與預(yù)算安排還未完全有機(jī)結(jié)合，相應(yīng)的激勵約束機(jī)制尚未完全建立，考核問責(zé)機(jī)制尚未有效實(shí)施，對后續(xù)政策的完善和相關(guān)問題的整改落實(shí)追蹤不夠。

四.成都市全過程預(yù)算績效管理制度創(chuàng)新的優(yōu)化建議

1. 構(gòu)建PDCA模式下的全過程預(yù)算績效管理系統(tǒng)

（1） 以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，提升預(yù)算編制的科學(xué)性

預(yù)算編制以目標(biāo)管理為抓手，強(qiáng)化目標(biāo)管理理念，把目標(biāo)管理與績效考評相結(jié)合，把個人績效目標(biāo)與單位年度目標(biāo)任務(wù)相結(jié)合，逐步構(gòu)建和完善全面的、自上而下的績效管理體系，有力推進(jìn)單位整體目標(biāo)的全面落實(shí)?？冃繕?biāo)應(yīng)該隨同預(yù)算編制的流程報送，預(yù)算單位在申報下一年預(yù)算時就必須設(shè)定目標(biāo)，應(yīng)加快建立完備的績效目標(biāo)及指標(biāo)庫，初步形成涵蓋各類各項(xiàng)支出、符合目標(biāo)內(nèi)容、突出績效特色、細(xì)化量化的績效目標(biāo)及指標(biāo)庫，構(gòu)建符合各預(yù)算單位戰(zhàn)略發(fā)展定位的，科學(xué)、完善、多層次的財(cái)政支出績效評價指標(biāo)體系。

（2） 以績效監(jiān)控為核心，提升預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性

開展全程績效跟蹤，全程參與評價項(xiàng)目的建設(shè)與管理，檢驗(yàn)預(yù)期績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，強(qiáng)化過程監(jiān)控。每年從項(xiàng)目庫中遴選一定比例的專項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行全程工作督查，詳細(xì)了解項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、預(yù)期績效目標(biāo)設(shè)置、實(shí)施組織措施等情況，對評價項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況實(shí)施全程跟蹤。

（3） 以績效評價為依據(jù)，切實(shí)提升預(yù)算支出的效益性

按照“增點(diǎn)擴(kuò)面、整體推進(jìn)”的工作思路，積極推進(jìn)財(cái)政支出績效評價工作。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、基本建設(shè)、行政運(yùn)行等支出方向入手，選擇一定比例、一定資金規(guī)模的專項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行評價，進(jìn)一步推進(jìn)整體支出績效評價試點(diǎn)工作。同時，形成多方聯(lián)動，共同實(shí)施績效評價的工作機(jī)制。建立“評價報告抽檢制度”。

（4）以績效應(yīng)用為手段，提升評價結(jié)果的權(quán)威性

根據(jù)績效評價的結(jié)果，采取相應(yīng)的措施，推動反饋整改機(jī)制、結(jié)果報告機(jī)制、結(jié)果通報機(jī)制、績效問責(zé)機(jī)制的建立?？冃гu價結(jié)束后，將績效評價結(jié)果及時反饋，把成功的經(jīng)驗(yàn)盡可能納入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，遺留問題則轉(zhuǎn)入下一個PDCA循環(huán)去解決；根據(jù)績效評價結(jié)果，完善相應(yīng)管理制度，改進(jìn)管理措施，提高管理水平；為發(fā)揮各相關(guān)部門對資金管理的主動性，將績效評價結(jié)果納入年終目標(biāo)考核內(nèi)容，并作為隔年安排項(xiàng)目和分配經(jīng)費(fèi)的重要考量因素；對于績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的共性問題，經(jīng)研究提出解決辦法，促進(jìn)財(cái)政資金的規(guī)范、高效使用；為增加財(cái)務(wù)信息透明度，堅(jiān)持財(cái)務(wù)公開，接受社會監(jiān)督。

2.完善預(yù)算績效管理制度創(chuàng)新的保障措施

（1）加大宣傳教育力度，培育預(yù)算績效管理理念和文化

理念的培育和文化的塑造絕非一朝一夕之功，而是在長期的管理實(shí)踐中，結(jié)合宣傳和培訓(xùn)等手段進(jìn)行有效的滲透。各級政府主管部門的重視支持、大力宣傳和組織推動，是施行全過程預(yù)算績效管理的組織保障和關(guān)鍵因素。同時，通過績效文化的建立與宣傳推廣使績效價值觀在全體工作人員中形成相對統(tǒng)一的認(rèn)知理念，促使預(yù)算績效管理觀念深入人心，并貫徹于各項(xiàng)預(yù)算績效管理工作之中。

（2）完善制度建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)行力度

要確?？冃Ч芾砉ぷ黜樌_展，國家需要從立法方面不斷完善預(yù)算績效管理的相關(guān)法律制度，各級預(yù)算主管部門和預(yù)算單位更需在國家預(yù)算法律制度的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或具體辦法，尤其要針對預(yù)算績效管理中存在的突出問題，要研究制定解決問題的辦法措施。另外，針對管理制度不健全、相關(guān)制度執(zhí)行不到位、會計(jì)核算不規(guī)范的現(xiàn)狀，主管部門應(yīng)加強(qiáng)管理制度建設(shè)，落實(shí)管理責(zé)任，夯實(shí)管理基礎(chǔ)，規(guī)范會計(jì)核算，通過建立健全內(nèi)部控制制度，為績效管理提供高效的內(nèi)部環(huán)境。

（3）切實(shí)做好預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作

1）搭建政府與研究機(jī)構(gòu)的科研合作平臺?；谪?cái)政支出績效管理研究的緊迫性和長期性，需要建設(shè)一個持續(xù)穩(wěn)定的研究平臺，以“第三方”的視域，取得地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的信任，收集數(shù)據(jù)，分析數(shù)據(jù)，提供實(shí)踐改進(jìn)方向，為政府決策的準(zhǔn)確性服務(wù)。為此，搭建政府與研究機(jī)構(gòu)的科研合作平臺，有利于促進(jìn)優(yōu)質(zhì)科研資源的有效配置和各種創(chuàng)新要素的有機(jī)集合，還將會探索出符合人文社會科學(xué)研究規(guī)律的新型科研組織模式，為區(qū)域和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供強(qiáng)大的智力支持。

2）形成上下聯(lián)動的長效機(jī)制。在預(yù)算績效管理工作實(shí)施過程中，著力加強(qiáng)財(cái)政部門、主管部門和各預(yù)算單位的融合與多方聯(lián)動，明確各方職責(zé)，形成工作合力。財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理制度設(shè)計(jì)，組織、指導(dǎo)有關(guān)部門、單位開展預(yù)算績效管理，主動協(xié)調(diào)與溝通；主管部門主要負(fù)責(zé)本部門的預(yù)算績效管理辦法制定、工作組織和指導(dǎo)監(jiān)督；項(xiàng)目單位主要負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理的具體實(shí)施工作。

3）加快信息系統(tǒng)建設(shè)。加快信息系統(tǒng)的建設(shè)，完善績效評價指標(biāo)庫，健全專家學(xué)者庫、中介機(jī)構(gòu)庫和監(jiān)督指導(dǎo)庫三個智庫，探索建立預(yù)算績效管理信息共享平臺，與其他財(cái)政業(yè)務(wù)融為有機(jī)整體，分建共享、動態(tài)管理。第一，向社會廣泛征集績效評估專家，建立涵蓋不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專業(yè)的預(yù)算績效管理專家學(xué)者庫，實(shí)現(xiàn)多層次人才的互補(bǔ)，按照其在績效管理中的工作實(shí)績、能力、道德水平和民主評議結(jié)果，實(shí)行科學(xué)分類、優(yōu)勝劣汰。第二，建立與績效評價需求相適應(yīng)的中介機(jī)構(gòu)庫，充實(shí)管理咨詢機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)等中介力量，改善過去由會計(jì)師事務(wù)所單一機(jī)構(gòu)參與評價工作的現(xiàn)狀，克服注冊會計(jì)師財(cái)務(wù)視野的局限性。第三，積極接受人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)督，探索建立由人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門以及專家學(xué)者、群眾代表參與的監(jiān)督指導(dǎo)人員庫。

4）強(qiáng)化素質(zhì)培訓(xùn)。加大預(yù)算績效管理培訓(xùn)的力度，形成對預(yù)算績效管理工作人員培訓(xùn)的長效機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算績效管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，建設(shè)一支踏實(shí)肯干、素質(zhì)過硬、作風(fēng)優(yōu)良的預(yù)算績效管理隊(duì)伍，有效提高預(yù)算績效管理工作的水平。除了采用專題培訓(xùn)、以會代訓(xùn)、選送深造等多種方式外，還可以通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段，采用碎片化“微課”教學(xué)方式，打破學(xué)習(xí)過程中的時間、空間的限制，創(chuàng)新績效管理培訓(xùn)方式。