唐榮榮

摘 要：針對(duì)生態(tài)環(huán)境治理權(quán)責(zé)問題，采用系統(tǒng)規(guī)范研究方法，根據(jù)多中心治理理論，建構(gòu)以政府為主，企業(yè)、社會(huì)組織、公眾為一體的生態(tài)環(huán)境治理權(quán)責(zé)體系，旨在推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；多中心治理；治理權(quán)責(zé)

一、問題提出

20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)根據(jù)國(guó)情制定了“發(fā)展是硬道理”的政策，為了促進(jìn)GDP的增長(zhǎng)，不惜采取“高消耗、高污染、低產(chǎn)出”的粗放型經(jīng)濟(jì)模式，最終以嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題作為發(fā)展代價(jià)。生態(tài)環(huán)境關(guān)乎人民的生存權(quán)，在全球化的今天，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境不僅直接關(guān)系到我國(guó)人民的福祉，更關(guān)乎世界人民的健康問題，因此，我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理更具緊迫性。

二、多中心治理模式與生態(tài)治理

根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理的發(fā)展趨勢(shì)，一種新型的生態(tài)環(huán)境治理范式——多中心治理模式備受歡迎。生態(tài)環(huán)境多中心治理模式可以定義為：政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等治理主體通過充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，采取分工合作協(xié)商等方式，將生態(tài)環(huán)境問題予以解決的全過程。按照庫(kù)恩的范式理論，對(duì)“生態(tài)環(huán)境多中心治理模式”的理解，應(yīng)包含以下三個(gè)層面的內(nèi)容：一是觀念層面。人類的行為受觀念影響，觀念作為一切行為的根，必須予以重視。需要明確的是治理主體的多元性，即希望政府能讓渡部分權(quán)力給市場(chǎng)或其他組織，并充分發(fā)揮有力的自上而下的政策及宣傳教育，使社會(huì)成員能夠認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國(guó)面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，喚起各治理主體的社會(huì)責(zé)任感，為建設(shè)生態(tài)文明貢獻(xiàn)力量。二是規(guī)則層面。加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，政府應(yīng)在宏觀層面把治理主體對(duì)于生態(tài)環(huán)境的治理，以及其各自所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)生態(tài)環(huán)境責(zé)任列入政策制定議程，通過健全的制度和相應(yīng)的規(guī)則來規(guī)范并約束各治理主體的行為。其次，各治理主體要遵守政策規(guī)定，在法律規(guī)定范圍內(nèi)將各自的責(zé)任納入到自身內(nèi)部的制度建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中。三是操作層面。通過各治理主體在宏觀與微觀層面的建設(shè)，不斷落實(shí)上述兩個(gè)層面的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)將觀念層面與規(guī)則層面內(nèi)容的具體化、實(shí)效化。

三、生態(tài)環(huán)境治理主體權(quán)責(zé)構(gòu)建

（一）政府權(quán)責(zé)

在生態(tài)環(huán)境多中心治理模式中，盡管政府自上而下、單一治理的壟斷地位被打破，但其仍然承擔(dān)主導(dǎo)性力量和主要責(zé)任人的角色，所以要對(duì)政府的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行更為系統(tǒng)的分析和梳理。（1）做好“設(shè)計(jì)者”，即政府要提供理想化的“制度安排”。首先，經(jīng)濟(jì)建設(shè)要兼顧生態(tài)建設(shè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)粗放型向集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。其次，需要健全的制度對(duì)各主體行為予以規(guī)范和約束。積極調(diào)動(dòng)社會(huì)層面的各主體不斷增強(qiáng)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同步。對(duì)于生態(tài)環(huán)境問題，防勝于治，那么制定有效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度就顯得格外重要。在對(duì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，公眾參與是不可缺少的程序，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與，是指除開發(fā)單位及審查環(huán)境影響評(píng)價(jià)的機(jī)關(guān)外，其他相關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、地方政府、學(xué)者專家、當(dāng)?shù)鼐用竦龋ㄟ^法定或非法定的方式，參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制作、審查和監(jiān)督等階段。臺(tái)灣學(xué)者邱聰智教授認(rèn)為，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，評(píng)價(jià)審查程序之公開以及關(guān)系人士之參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重心。在環(huán)評(píng)中往往是這些公眾會(huì)提出最合適的方案。但是，在顯示操作中，所有公眾并不享有真正平等參與的權(quán)利，尤其是受決策直接影響的公眾難以獲得參與權(quán)，這需要政府制定有效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，并嚴(yán)格落實(shí)。（2）做好“引導(dǎo)者”。在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的微觀層面，政府的職能部門要集中力量確保執(zhí)法到位且做到公平公正，并引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與到生態(tài)環(huán)境治理的行動(dòng)中。（3）做好“培育者”。社會(huì)組織在生態(tài)環(huán)境治理中所發(fā)揮的作用是政府所無法替代的，因?yàn)槌诉\(yùn)用政府的行政手段、市場(chǎng)的調(diào)控手段對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞者予以嚴(yán)懲外，自發(fā)性的社會(huì)組織也會(huì)通過一系列活動(dòng)對(duì)浪費(fèi)資源和污染環(huán)境者形成一定壓力。但由于其自身成長(zhǎng)周期較長(zhǎng)，所以需要政府在管理、技術(shù)、資金、人才等方面對(duì)其予以適當(dāng)?shù)姆龀趾蛶椭?/p>

（二）企業(yè)權(quán)責(zé)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的熱衷和對(duì)金錢的崇拜，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的瘋狂掠奪，最終生態(tài)環(huán)境問題成為財(cái)富的代價(jià)。近年來，在社會(huì)輿論壓力下，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感不斷增強(qiáng)，發(fā)揮企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中的積極作用。一是要樹立利于生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)代化企業(yè)理念，即實(shí)現(xiàn)從追求自身利益最大化到追求相關(guān)者利益最大化的轉(zhuǎn)變，把預(yù)防污染和降低能耗貫穿企業(yè)發(fā)展始終，力求樹立綠色環(huán)保的企業(yè)形象。二是按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的要求，不斷進(jìn)行技術(shù)革新，使企業(yè)在生產(chǎn)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)中提高投入產(chǎn)出比，實(shí)現(xiàn)提高資源配置效率和保護(hù)稀缺資源的“雙贏”。三是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，企業(yè)要供給部分公共產(chǎn)品來支持公益事業(yè)，特別是在政府精力和財(cái)力不足的情況下，提供力所能及的幫助。

（三）社會(huì)組織權(quán)責(zé)

環(huán)保社會(huì)組織作為政府、企業(yè)、公眾三者間溝通橋梁，具有廣泛的民眾基礎(chǔ)和強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)組織優(yōu)勢(shì)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。一是開展以普及環(huán)保知識(shí)、加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)為主題的宣傳教育活動(dòng)，使全社會(huì)民眾的生態(tài)環(huán)境意識(shí)有實(shí)質(zhì)性的提高。二是利用專業(yè)人士自身的技術(shù)條件和影響力等優(yōu)勢(shì)，為政府提供專業(yè)信息和決策咨詢，彌補(bǔ)政府職能的空缺。三是當(dāng)生態(tài)環(huán)境危機(jī)發(fā)生時(shí)，積極協(xié)助政府化解社會(huì)利益的對(duì)立與沖突，緩和政府的信任危機(jī)和財(cái)政壓力。四是以其靈活性和機(jī)動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，將散布于社會(huì)的各種資源予以聚合，集中力量解決局部的生態(tài)環(huán)境問題。此外，環(huán)保社會(huì)組織能積極影響生態(tài)環(huán)境管理制度的制定與實(shí)施，既是治理生態(tài)環(huán)境問題的新興力量，也是公眾環(huán)境訴求的代言人。

（四）公眾權(quán)責(zé)

從全世界范圍來看，公眾參與生態(tài)環(huán)境治理成為一種趨勢(shì)，因?yàn)槠淠軌蛴行Ы档驼谥卫砩鷳B(tài)環(huán)境問題方面的行政成本。要加強(qiáng)我國(guó)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的參與程度。一是培育公眾的環(huán)境意識(shí)，應(yīng)將包含環(huán)保價(jià)值觀、環(huán)保生活消費(fèi)理念和環(huán)保知識(shí)技能等在內(nèi)的環(huán)境素養(yǎng)扎根在腦海中，并付諸實(shí)踐。二是當(dāng)生態(tài)環(huán)境污染事件發(fā)生時(shí)，公眾可通過合法的方式和渠道向有關(guān)部門進(jìn)行檢舉或控告生態(tài)環(huán)境破壞者。三是公眾有權(quán)監(jiān)督生態(tài)環(huán)境治理方面的法律、法規(guī)和規(guī)劃的制定和實(shí)施，并對(duì)制定和實(shí)施情況形成意見，最終達(dá)到維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的目的。

結(jié)論

綜上所述，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境多中心治理模式必須以明確界定各治理主體的權(quán)力和責(zé)任為前提，以政府的創(chuàng)新、企業(yè)的自覺、社會(huì)的發(fā)展、公眾的參與為發(fā)展動(dòng)力，提升合作共治的能力，強(qiáng)化協(xié)作紐帶，避免因多中心治理主體間的不合作導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題的進(jìn)一步惡化。必須說明的是，多中心治理模式并不是萬能的，同樣存在著治理失效的可能性，如一些學(xué)者提出的在“多中心治理”模式下會(huì)導(dǎo)致“無中心”傾向的問題，因此必須始終保持政府在這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)中的最核心主體地位。（作者單位：遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）

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