蘭凱軍

內(nèi)容提要：積極穩(wěn)妥實施地方政府大部門制，創(chuàng)新社會治理，實現(xiàn)政府與社會協(xié)同治理，是推進當代中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵與要求。受制于國家制度化規(guī)范供給對社會的組織化生長的隱形侵蝕、權(quán)責(zé)同構(gòu)壓力型體制下政府越位對社會公共空間的顯性蠶食，以及剛性維穩(wěn)思維下政府對社會的組織化利益表達機制的有意規(guī)避，當前我國社會及其組織化發(fā)展嚴重滯后于大部制改革對社會協(xié)同的要求，改革進程與政府治理績效被無形遲滯和銷蝕。今后一段時間，深化地方政府大部制改革必須著眼于其與社會組織的協(xié)同發(fā)展，堅持兩者在時間上同步推進、內(nèi)涵上統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域與行業(yè)上強優(yōu)扶弱的原則，積極形塑地方政府與社會組織之間超越實用導(dǎo)向的平等互信關(guān)系，科學(xué)厘清兩者的職能領(lǐng)域，有效協(xié)調(diào)兩者在改革中的利益關(guān)系，創(chuàng)新政府大部制改革與社會組織協(xié)同發(fā)展的政社合作平臺。

關(guān)鍵詞：地方政府；大部制改革；社會組織；協(xié)同治理

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）04-0075-05

“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”，是黨的十八大提出的逐步建立中國特色社會主義行政體制的要求，也是我國政府在歷經(jīng)多年的行政改革尤其是十七大首次明確提出大部制改革并取得一定的實踐經(jīng)驗之后，機構(gòu)改革進一步向“寬職能、少機構(gòu)”方向延伸的一種積極反應(yīng)。盡管目前一些地方政府的大部制改革與中央要求仍存在差距，但從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求來看，以大部制為外在形式、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸举|(zhì)內(nèi)涵的新一輪全面深入的政府公共治理變革勢在必行。作為一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，地方政府的大部制改革既包括行政系統(tǒng)內(nèi)部國家權(quán)力與職能的自我重組，也要求并推動著社會治理的創(chuàng)新和社會組織的發(fā)展，構(gòu)建國家與社會相互賦權(quán)與監(jiān)督的協(xié)同治理格局。

一、互動與契合：政府大部制改革與社會組織發(fā)展關(guān)系的一般闡釋

在公共治理理論中，成熟高效的國家治理，是政府、市場和社會合作的結(jié)果。當前，隨著市場經(jīng)濟下社會個體之間的高度依賴性的發(fā)展，及對社會公共服務(wù)的復(fù)雜性和多樣性需求的激增，社會自主管理的內(nèi)在張力不斷膨脹，既“掌舵”又“劃槳”的單純的行政管理越來越難以適應(yīng)，走向協(xié)同治理（collaborative governance）成為必然。所謂協(xié)同下政府對社會組織化利益表達機制的有意規(guī)避。治理，斯密特（Pilippe C.Schmitter）認為，就是“將公民社會中的組織化利益聯(lián)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中?！@個利益代表系統(tǒng)由一些組織化的功能單位構(gòu)成，……它得到國家的認可（如果不是由國家建立的話），被授予給予本領(lǐng)域內(nèi)的絕對代表地位。作為交換，它們的需求表達、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面受到國家的一定控制”，兩者相互制約又相互合作、既相互獨立又彼此依賴。顯然，協(xié)同治理是對參與治理和社會自治兩種模式的揚棄，它試圖通過政府與社會組織協(xié)同發(fā)展實現(xiàn)科層化政府機構(gòu)和扁平化社會組織的功能對接與契合，防止治理制度、政策和價值的碎片化。

韋斯布羅德認為，非政府組織的存在是基于“政府失靈”和“市場失靈”的結(jié)果。盡管大部制改革的目的是要努力使政府機構(gòu)的設(shè)置和服務(wù)能力，與它承擔的責(zé)任、管理的事務(wù)及社會對公共服務(wù)的供給需求相適應(yīng)。但政府固有的運行功能的邊界性和運行機制的強制性，使其不可能滿足多元社會的所有需求，而需要社會組織的呼應(yīng)和配合。俞可平指出，“治理和善治的本質(zhì)特征是公民社會組織對社會公共事務(wù)的獨立管理或與政府的合作管理，善治需要公民社會的發(fā)展，……公民社會的發(fā)展必然直接或間接地要影響治理的變遷”。社會組織憑借其對社會精英的吸納、相對靈活的結(jié)構(gòu)和彈性化的服務(wù)方式，很大程度上可以獲取改革后的政府急需卻難以取得的治理資本，提供政府不能做、不愿做或不便提供的公共服務(wù)，彌補科層制下政府公共服務(wù)供給僵化的不足，成為承接改革中政府所轉(zhuǎn)移職能的第三方力量。并且，在社會組織通過社會參與和民間行動提供公共服務(wù)與秩序的過程中，不僅可以促進社會參與共同體和公民意識的形成，從而拓寬政府與社會的連接度，為深化改革提供必要的現(xiàn)代社會資本，而且能夠潛移默化地將公共性觀念嵌入政府治理結(jié)構(gòu)，革新地方政府的治理理念、過程與形態(tài)。也正是從這些意義來說，社會組織的發(fā)展和變量積累下“大社會”的形成，為實現(xiàn)公共治理場域國家與社會關(guān)系的外部整合、“再造”地方“小政府”提供了一種可能的空間。

而作為以政府職能實質(zhì)性轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡母母铮暗胤秸七M大部制改革有三重價值：一是理順中央與地方及地方各級政府之間的關(guān)系；二是推進地方政府職能轉(zhuǎn)變，合理界定政府與市場、政府與社會的關(guān)系；三是實現(xiàn)地方政府治理方式轉(zhuǎn)變，促進政府從行政控制型向公共治理型轉(zhuǎn)變”。因此，在實踐層面上，大部制改革不僅僅是政府機構(gòu)的精簡合并，更要求解決好越位、缺位、錯位、不到位的問題。這就意味著改革后地方政府的工作重點向社會宏觀政策和規(guī)則制定的轉(zhuǎn)變，意味著長期以來的社會管理國家化將轉(zhuǎn)向國家管理社會化，大量的群眾性、社會性、公益性的微觀職能，將通過公開競爭或委托等方式從政府職能中分離出來，交由社會組織、自治社區(qū)或鄰里機構(gòu)，釋放社會公共空間。這對于以服務(wù)見長和具有功能優(yōu)勢的社會組織而言，顯然是資源獲取和空間拓展的新契機。同時，大部制改革也內(nèi)含著決策思維和行政文化的創(chuàng)新。改革后的政府機構(gòu)，為了更好地滿足多元化的社會公共服務(wù)需求，也為了使轉(zhuǎn)移出去的職能能夠被承接以維護政府權(quán)威和社會穩(wěn)定，勢必革新原來一元化治理理念，通過權(quán)力清單制度等規(guī)范精簡各種審批行為，優(yōu)化權(quán)力監(jiān)管，遏制權(quán)力任性，提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量與效率，從而優(yōu)化社會組織發(fā)展的外在政治生態(tài)。事實上，在先行大部制改革的廣東順德，以及湖北隨州、浙江富陽等地，社會組織都呈現(xiàn)出繁榮發(fā)展的景象。如2013年順德區(qū)的社會組織同比增長了31.8%。因此，大部制改革與社會組織之間的協(xié)同發(fā)展與合作治理，是推進國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有內(nèi)涵和內(nèi)在動力。

二、“非對抗性矛盾”：我國地方政府與社會組織發(fā)展關(guān)系現(xiàn)狀素描

改革開放以來，適應(yīng)于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的要求，中央政府多次對政府治理范式進行了變革和調(diào)整，政府權(quán)力逐步向下向外轉(zhuǎn)移，公共服務(wù)越來越強調(diào)社會參與。與之相隨的是，社會治理體制機制不斷完善，一批制約機制健全、管理運行科學(xué)、社會公信力和影響力高的社會組織逐步涌現(xiàn)，不僅成為中國社會自我治理的重要主體和市民社會發(fā)育的重要標志，而且在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧就業(yè)、經(jīng)濟協(xié)助以及抗災(zāi)救災(zāi)等領(lǐng)域，成為基層政府的重要合作治理伙伴。很大程度上，正是基于社會組織壯大和社會不斷成熟的背景，政府大部制改革才被提上日程并付諸實踐。但與此同時，種種原因使我國地方政府與社會組織的關(guān)系在一定程度上仍呈現(xiàn)出“非對抗性矛盾”的態(tài)勢，協(xié)同發(fā)展與合作治理格局尚未完全形成。

（一）國家制度化的規(guī)范供給對社會的組織化生長的隱形侵蝕

在理論上的制度化過程中，國家介入公共管理是理性的。比如，在新制度主義那里，“回歸國家學(xué)派”（Bring the StateBack in）把制度發(fā)展看作國家政治生活的主要內(nèi)容，強調(diào)“國家中心”的地位，認為國家代表了一種社會形態(tài)，國家及其從屬的群體、社會網(wǎng)絡(luò)、組織系統(tǒng)、政治與政治組織以及個體或者組織的利益表達途徑等，都是制度供給和制度創(chuàng)新的平臺和關(guān)聯(lián)者。我國的實踐部分地體現(xiàn)了新制度主義的國家中心特征。無論是政治力量還是資源配置均處于優(yōu)勢地位的政府主體，往往影響并決定著社會制度供給的方向、形式、進程和戰(zhàn)略安排。而這種規(guī)劃型變遷下政府力量的絕對優(yōu)勢與過度介入，在很大程度上擠壓和侵蝕著社會的自主空間。因為，在這樣的秩序背景下生活的公民，權(quán)利往往被正式的制度劃一，其政治生活的模式化特征明顯，社會的自治性及其在公共生活中的責(zé)任感被削弱。而當社會的公共組織出現(xiàn)與公共性不一致的現(xiàn)象，這實際上就是馬克思所謂的異化現(xiàn)象，即對個體人和對社會組織發(fā)育的壓抑與侵蝕。

（二）壓力型體制下地方政府越位對社會公共空間的顯性蠶食

美國學(xué)者羅伯特-丹哈特曾使用“后官僚”術(shù)語來描述國家行政力量的過度擴展所導(dǎo)致的社會客體化現(xiàn)象。韋伯也認為，國家的強制機構(gòu)對人們按照法律制度所賦予的合理性行為的干預(yù)，很容易在制度化的進程中產(chǎn)生為人詬病的副產(chǎn)品。盡管近些年來中央一直強調(diào)政社分開，但長期以來各級政府對社會組織的工具性利用的思維慣性，以及權(quán)責(zé)同構(gòu)的壓力型體制，使地方政府為保證政令暢通，完成上級任務(wù)，履行自身治理職責(zé)，常常借其所擁有的公共行政權(quán)力的優(yōu)勢越位而行，把行政因素大量嵌入到社會自治中，而許多社會組織也往往通過有意無意地接受政府的型塑來獲得緊缺的發(fā)展資源，公益產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)無形弱化。如此一來，政治吸納了社會，社會組織生長的公共空間被社會行政化所蠶食，國家與社會發(fā)展呈現(xiàn)明顯的非均衡特征，并因此而導(dǎo)致國家治理建構(gòu)的內(nèi)在緊張。

（三）剛性維穩(wěn)思維下地方政府對社會的組織化利益表達機制的有意規(guī)避

穩(wěn)定是轉(zhuǎn)型中國的社會底線。但目前一些地方過度強調(diào)政府在“維穩(wěn)”中的社會風(fēng)險控制責(zé)任，把社會治理體制創(chuàng)新的核心價值簡單等同于維穩(wěn)。在剛性維穩(wěn)的目標下，盡管基層社會組織的發(fā)展，“對于創(chuàng)造有效的利益表達機制，形成社會自主和自治空間具有積極意義”，但另一方面，由于“它所具有的社會動員功能又可能會對既有體制構(gòu)成威脅”，因此，地方政府往往對各種具有群體特征的利益表達行為和表達機制心存忌憚而推諉規(guī)避，乃至直接以限制公民權(quán)利為代價。如此種種，直接導(dǎo)致社會組織發(fā)展始終缺乏穩(wěn)定的政策環(huán)境和模式，呈現(xiàn)出一種“非正式性”的特征，即“它們的存在具有一定的法理依據(jù)……但并沒有得到政府民政部門在程序上的認可，它們大都還是沒有取得‘正式組織資格的‘非正式組織；就組織形態(tài)而言，它們還是一種非結(jié)構(gòu)性的軟組織，……主要依靠‘道義和‘信譽來維持成員之間的行為約束”，自我表述、團體認同和功能的延展性發(fā)展空間頗受局限。

盡管從根本上講，中國特色社會主義的性質(zhì)決定了當前地方政府與社會自治間的“非對抗性矛盾”必將隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而走向緩和與統(tǒng)一。但現(xiàn)實境遇下社會公共生活領(lǐng)域組織化成分的單一和體系的不成熟，使大部制改革缺乏必要的功能性社會資本，改革后的地方政府往往因缺乏足夠有力的職能承接者而在日益多元化的公共事務(wù)面前越來越顯出自身的局限性，難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型中國國家治理現(xiàn)代化的要求。事實上，我國政府以往的多次機構(gòu)改革之所以績效不佳，原因之一即在于，改革往往只考慮到政府機構(gòu)自身，而少有涉及社會組織的培育，從而使社會管理國家化的局面未能根本轉(zhuǎn)變并進而導(dǎo)致政府功能與結(jié)構(gòu)的雙重失衡與內(nèi)在緊張，最終輪回于所謂“一放就亂、一收就死”的尷尬結(jié)局?？梢哉f，當代中國地方政府機構(gòu)改革的成敗很大程度上取決于它的社會遭遇。因此，我們認為，只有緊緊圍繞服務(wù)型政府建設(shè)的目標，推動地方政府大部制改革和社會組織協(xié)同發(fā)展，促進現(xiàn)代國家基層政權(quán)建設(shè)與社會自主性力量生長的平衡與融合，才能從實質(zhì)上構(gòu)建國家、社會、公民合作共贏的現(xiàn)代國家治理體系。

三、同步統(tǒng)籌：地方政府大部制改革與社會組織協(xié)同發(fā)展的基本原則

從英美等大部制國家的實踐和我國部分地區(qū)的經(jīng)驗來看，實現(xiàn)地方政府大部制改革與社會組織的協(xié)同發(fā)展與合作治理，必須充分考慮社會轉(zhuǎn)型中的多元化需求與政府的有限責(zé)任，把創(chuàng)新社會治理體制納入政府職能轉(zhuǎn)變的視野中，堅持大部制改革與社會組織建設(shè)同步推進、統(tǒng)籌規(guī)劃和差異化扶持的原則。

（一）時間上同步推進的原則

盡管十八大和十八屆三中全會后，地方政府大部制改革和職能轉(zhuǎn)變進入了更具實質(zhì)性的階段。但整體來看，當前無論是全國還是各省市的安排，往往是側(cè)重于行政體制上的大部制部署，而對于社會組織的建設(shè)部署則是原則性政策性規(guī)定多，可操作性部署不足，特別是缺乏把社會組織發(fā)展與地方政府大部制改革同步推進協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃，一手硬、一手軟，一手先、一手后狀況突出。在接下來的改革中，各級地方政府要從社會組織發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀出發(fā)，充分考慮到長期以來我國“強國家、弱社會”的歷史積弊和新中國成立后社會建設(shè)嚴重滯后的現(xiàn)實，按照中央有關(guān)創(chuàng)新社會治理的要求，進一步完善規(guī)劃方案，把社會組織發(fā)展納入與大部制同步推進、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的改革日程，予以實質(zhì)性的重視和支持。但需要指出的是，同步推進不能簡單理解為一步到位。畢竟，公共產(chǎn)品與服務(wù)涉及領(lǐng)域紛繁復(fù)雜，政府職能轉(zhuǎn)變亦是千頭萬緒，而當前社會組織的功能提升也絕非一日之功，稍有對接脫節(jié)就可能影響社會公平和群眾利益，加劇改革風(fēng)險。所以，必須堅持由易到難、由簡到繁，在反復(fù)試點、循序漸進中實現(xiàn)政府與社會協(xié)同治理的目標。

（二）內(nèi)涵上統(tǒng)籌發(fā)展的原則

無論是地方政府大部制改革還是社會組織的建設(shè)和發(fā)展，都是一個長期的過程。由于種種歷史原因和國際環(huán)境因素的影響，我國的政治改革與社會現(xiàn)代化建設(shè)的進程具有疊加發(fā)展、同步進行的特點。這也就導(dǎo)致了社會改革呈現(xiàn)很強的綜合性與系統(tǒng)性，單兵獨進往往會顧此失彼，事倍功半。因此，必須堅持政治改革和社會組織建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展。具體而言，就是要充分認識到社會組織的巨大價值，根據(jù)大部制改革中向社會轉(zhuǎn)移的政府職能的項目和程度要求，以及政府機構(gòu)合并整合的狀況，緊密結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和公共服務(wù)的需求，有目的有計劃相應(yīng)地從政策、資金及其他條件上給予大力支持，使社會組織從量的增長到質(zhì)的建設(shè)，都盡可能與大部制改革的內(nèi)涵和進程相統(tǒng)籌，暢通對接平臺和通道，增強兩者之間職能轉(zhuǎn)移承接機制和承接能力建設(shè)，把政府“舍得放”與社會組織“接得住”統(tǒng)籌推進。

（三）區(qū)域與行業(yè)上強優(yōu)扶弱的原則

種種原因，當前我國社會組織的發(fā)展存在明顯的區(qū)域與行業(yè)差異。浙江、廣東等東部發(fā)達地區(qū)的各種社會組織明顯發(fā)達于貴州、青海等省份。顯然，這種不平衡不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域等公共服務(wù)均等化的目標，也必將影響到地方政府大部制改革的進度與效能。因此，既要根據(jù)與大部制改革中轉(zhuǎn)移的職能的主次先后的密切程度，優(yōu)先培育做大做強一批有影響力的全國性的社會組織，當前尤其要重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類社會組織，使之能盡快承接急需轉(zhuǎn)移的政府職能，又要杜絕全國“一盤棋”的運動式社會組織發(fā)展，因地制宜地扶持發(fā)展一批現(xiàn)有規(guī)模較小或自身生長能力較弱的社會組織，積極引導(dǎo)它們與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形勢和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相適應(yīng)。通過層次化差別化政策，既解決目前社會組織發(fā)展大而不強、小而分散的燃眉之急，又著眼長遠，逐步構(gòu)建一個布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能到位、內(nèi)生力強勁的社會組織發(fā)展體系。

四、分工與整合：地方政府大部制改革與社會組織協(xié)同發(fā)展的路徑選擇

在我國的國家治理中，無論是從中國傳統(tǒng)社會的文化慣性和政治傳統(tǒng)，還是從新中國成立后中國政治發(fā)展的實踐經(jīng)驗來看，國家主導(dǎo)具有歷史的必然性和合理性，而轉(zhuǎn)型中國的社會自主則具有極強的現(xiàn)實性和針對性。推動地方政府大部制改革與社會組織的協(xié)同發(fā)展，顯然不能夠離開這一歷史和社會的條件。而是必須超越傳統(tǒng)的國家與社會二元對立的思維，創(chuàng)新治理理念，科學(xué)區(qū)分職能，合理整合利益，優(yōu)化合作平臺，以此架構(gòu)一個政府改革與社會生長深度契合、良性互動的立體化多元網(wǎng)絡(luò)，最終實現(xiàn)中國特色社會主義政治發(fā)展與社會發(fā)展和諧統(tǒng)一的雙贏目標。在這里，我們也將結(jié)合在地方政府大部制改革中具有代表性意義的廣東省順德區(qū)來進行闡述。

（一）理念創(chuàng)新：積極形塑地方政府與社會組織間超越實用導(dǎo)向的平等互信關(guān)系

平等與信任是合作的基礎(chǔ)。盡管在大部制改革中，一些地方政府已開始愿意并嘗試著引入社會組織來增加治理資源，但如果仍然習(xí)慣性地僅僅將其視為具有實用功能的治理組織，則很難保證其在改革后的地方治理結(jié)構(gòu)中具有長久的持續(xù)性。因為建立在不平等基礎(chǔ)上的關(guān)系結(jié)構(gòu)，很容易受到地方領(lǐng)導(dǎo)干部的更替和政績壓力等諸多因素的沖擊。因此，創(chuàng)新平等理念構(gòu)建互信關(guān)系成為兩者協(xié)同發(fā)展的必然選擇。一方面，地方政府要樹立服務(wù)型政府和多元主體共同治理等新型理念。主動超越自我傳統(tǒng)，把公共需求的滿足與行政改革和職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來，從國家、社會和公民三者互動的角度完成“小政府、大社會”的對象性建構(gòu)，看到缺乏社會資本支撐的行政改革的高成本和高風(fēng)險，堅持用社會邏輯來解決社會問題，實現(xiàn)社會工作重心由“權(quán)力”向“責(zé)任”、“管制”向“服務(wù)”、“運動”向“裁判”的轉(zhuǎn)換，積極加強與社會組織的交流和溝通，充分認識和尊重社會組織的自身利益、自覺意識和自我訴求，將其視為平等的合作伙伴，并根據(jù)本地實際，在政策、資金、技術(shù)等方面，主動為社會組織的發(fā)展提供協(xié)助。改革伊始，順德區(qū)即明確了社會組織的平等地位，并結(jié)合自身經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要，確定了重點培育和扶持行業(yè)協(xié)會商會、公益及慈善類社會組織、社區(qū)社會組織等三類社會組織。而為了使社會組織明確發(fā)展方向，該區(qū)自2011年至今已先后五次開展社會組織等級評估，一批獲得3A及以上等級的社會組織，也據(jù)此獲得了承接政府放權(quán)、對接政府購買服務(wù)的資格。此外，該區(qū)還積極創(chuàng)建了社會組織孵化中心及社會組織發(fā)展中心，大力扶持樞紐型社會組織建設(shè)。并從2012年起每年投入1300萬元，以競爭性分配的方式扶持社會組織發(fā)展、鼓勵社會開展公益創(chuàng)新。這一獲得2013年度“中國城市管理進步獎”的社會組織建設(shè)的順德模式，其創(chuàng)新的價值很大程度上源于政府基于平等理念而對社會組織發(fā)展的大力支持。

另一方面，社會組織也要抓住改革契機，改變長期存在的行政依附式發(fā)展思維，把提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)內(nèi)化為組織的價值追求，履行組織宗旨，積極推進自身治理結(jié)構(gòu)、自律機制和制度體系的現(xiàn)代化，創(chuàng)新各社會組織間資源共享和優(yōu)勢互補的運行模式，增強自我發(fā)展和承接政府職能的能力，在踴躍參與社會公共事務(wù)中展示能力，獲取政府和社會信任，實現(xiàn)微觀公共服務(wù)職能發(fā)揮與保持組織獨立平等性之間的平衡。譬如，順德區(qū)容桂青少年成長促進會（以下簡稱“容桂青促會”）是在團順德區(qū)委的推動下，依托青年企業(yè)家協(xié)會力量成立的一個民間公益性社會組織。由于青年企業(yè)家的創(chuàng)辦背景，“容桂青促會”與青科協(xié)等體制內(nèi)社團相較，突破了體制限制，消除了對政府的生存依賴。2011年8月，容桂青促會與容桂街道教育局簽訂協(xié)議，正式接管公辦性質(zhì)的容桂蓓蕾幼兒園，成為廣東首個介入學(xué)前教育的社會組織。接管后，容桂青促會專門成立蓓蕾幼兒園園務(wù)監(jiān)督委員會，深入幼兒園進行調(diào)研，進一步明晰幼兒園日常管理、財務(wù)監(jiān)督及教師績效考評等制度，并利用青促會自身資源優(yōu)勢，第一時間更新幼兒園的軟硬條件與環(huán)境設(shè)施，吸引了一大批兒童入園學(xué)習(xí)，成功實現(xiàn)“扭虧為盈”，贏得了良好的社會聲譽。在此基礎(chǔ)上，該協(xié)會計劃再承接4個幼兒園的管理，并創(chuàng)辦其他社會企業(yè)，做大“容桂青促會”基金“蛋糕”，成了真正意義上實現(xiàn)自主化發(fā)展的民辦非企機構(gòu)。

（二）職能區(qū)分：科學(xué)厘清大部制改革中地方政府與社會組織的職能領(lǐng)域

大部制改革的實質(zhì)是通過部門合并及其職能的轉(zhuǎn)移調(diào)整優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)。這就需要社會組織來有效承擔這部分被轉(zhuǎn)移出來的政府職能，兩者相互作用，互相補充。這一目的的實現(xiàn)必須以兩者間新的界限關(guān)系的重新締造為前提。即只有根據(jù)現(xiàn)階段政府和社會組織的公共服務(wù)能力，科學(xué)厘清了政府與社會雙方的治理責(zé)任、治理范圍與治理行為，合理界定政府自身的權(quán)力和責(zé)任空間、社會組織的責(zé)任區(qū)間以及政府對社會組織的責(zé)任邊界，搞清楚哪些職能仍由改革后的政府來承擔，哪些可轉(zhuǎn)移又以何種方式轉(zhuǎn)移，才可能真正實現(xiàn)地方政府與社會組織的高效協(xié)同。否則，極有可能造成脫節(jié)和斷檔，最終導(dǎo)致治理真空并積累政府失靈和社會失序的風(fēng)險。

從一些先行改革地方的經(jīng)驗來看，公共事務(wù)的重大決策、宏觀調(diào)控和保障，以及具有非競爭性和非排他性的純公共物品的供給，仍應(yīng)是地方政府的職能重心所在，而非義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)等準公共產(chǎn)品以及公共事務(wù)的部分微觀領(lǐng)域，則是兩者合作的主要集中點，至于微觀領(lǐng)域的落實實施如資產(chǎn)評估、質(zhì)量檢測、消費者保護等，往往是政府管不好、管不到的，則完全可通過授權(quán)、委托等方式轉(zhuǎn)移給社會組織。同樣是在順德區(qū)的大部制改革中，政府一開始就明確將行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能、社會事務(wù)管理與服務(wù)職能、技術(shù)服務(wù)與市場監(jiān)督職能、行政審批職能等4項職能納入向社會轉(zhuǎn)移范圍，具體涉及行業(yè)準入審核、等級評定、法律服務(wù)、社區(qū)事務(wù)、業(yè)務(wù)咨詢、資產(chǎn)項目評估、技術(shù)類的輔助審批事項、資格類輔助審批事項等等。在取得一定實踐經(jīng)驗后，2012年順德區(qū)政府發(fā)布13個區(qū)屬大部門行政審批制度改革方案，計劃向社會組織轉(zhuǎn)移71個行政審批服務(wù)事項。其中包括區(qū)經(jīng)濟和科技促進局擬轉(zhuǎn)移35個審批事項，區(qū)文體旅游局18個，區(qū)衛(wèi)計局、區(qū)市場安全監(jiān)管局各4個等，真正放權(quán)社會。需要指出的是，政府與社會組織的職能區(qū)分還必須充分考慮地域性與特色化，允許不同地區(qū)政府大部門的異構(gòu)化和職能的非同質(zhì)化。如礦產(chǎn)資源豐富的某些內(nèi)地地市和海洋漁業(yè)資源豐富的沿海地區(qū)，相關(guān)的礦產(chǎn)、漁業(yè)等領(lǐng)域可根據(jù)資源開發(fā)、利用和保護的需要，實行更寬泛的大部制和更優(yōu)惠的社會組織扶持政策，并自行相應(yīng)調(diào)整政府與社會組織間職能轉(zhuǎn)與承的范圍，以期實現(xiàn)更加靈活的無縫對接。

（三）利益整合：有效協(xié)調(diào)大部制改革中地方政府與社會組織的利益關(guān)系

改革必然觸及利益的調(diào)整。大部制改革不僅意味著政府內(nèi)部原各職能部門間利益的調(diào)整，也意味著職能轉(zhuǎn)移與下放后，國家與社會、政府與社會組織之間利益的重新分配。一般來說，地方政府是社會公共利益最主要的供給主體，也代表著一定行政區(qū)劃內(nèi)全體成員的公共利益，而社會主義制度下的社會組織作為連接政府與群眾的橋梁與紐帶，與政府所代表的公共利益具有相當大的統(tǒng)一性。這也是兩者協(xié)同發(fā)展的利益基礎(chǔ)。但作為部分群眾出于共同利益或價值需求而結(jié)成的自組織，社會組織又必然有其特殊的自身利益，并因此而可能與政府利益發(fā)生沖突。因為，社會組織出于更多的維護和發(fā)展其所代表的特殊群體的利益的沖動，如果背離集體主義宗旨，追求狹隘的群體利益，就會侵蝕地方政府所要維護和實現(xiàn)的整體的公共利益。因此，在大部制改革中，地方政府必須一方面通過政府組織的社會化、管理職能的社會化和管理方式的社會化，使社會事務(wù)回歸社會，釋放社會組織發(fā)展所需要的資源和空間，并通過加大公共財政補貼、健全稅收優(yōu)惠機制、擴大購買服務(wù)等措施，扶持社會組織的發(fā)展，使之獲取維護發(fā)展其特殊利益的合法資源，發(fā)揮其代表、實現(xiàn)和發(fā)展組織內(nèi)部群眾利益訴求等的積極作用。順德區(qū)的改革較好地處理了這個問題。比如，在政府機構(gòu)的設(shè)置上突出社會民生取向，綜合設(shè)置社會管理和公共服務(wù)部門。如整合衛(wèi)生、人口計生部門的職能，組建區(qū)衛(wèi)生和人口計劃生育局，統(tǒng)籌衛(wèi)生、藥品監(jiān)管、人口和計生方面的公共管理與公共服務(wù)，構(gòu)建大衛(wèi)生服務(wù)體系。在2014年，順德區(qū)又發(fā)布了《順德區(qū)扶持社會組織發(fā)展專項資金管理試行辦法》，對工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會服務(wù)類、社區(qū)社會組織進行分類扶持，新建實體公益項目最高獲50萬元，專項資金的申請、審核、分配和使用情況等信息將向社會公開，廣泛接受社會監(jiān)督。

另一方面，地方政府職能的轉(zhuǎn)移和讓渡必須以更大限度的發(fā)展全體成員的公共利益為旨歸。因此，要增強改革后各大部門的利益協(xié)調(diào)能力和公共利益實現(xiàn)意識，以加強對社會組織的有效引導(dǎo)和監(jiān)管，消解社會組織的自利性所導(dǎo)致的損害公共利益的可能，實現(xiàn)國家與社會間新的利益均衡。在順德，區(qū)總工會建立聯(lián)合會，對已有的針對職工服務(wù)的社會組織進行管理引導(dǎo)和培訓(xùn)，包括維權(quán)類的工會律師庫、心理專家?guī)?，幫扶類的職工醫(yī)療互助基金會、職工解困基金會，以及聯(lián)誼類藝術(shù)類的社會組織，讓其更加有序和有效地提供職工服務(wù)，滿足職工的各方面需求。根據(jù)實踐中的一些問題反饋，2014年又出臺了《社會組織標準化建設(shè)指引》，從年度檢查、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、財務(wù)資產(chǎn)管理、服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、社會誠信等諸多方面，對社會組織的自身建設(shè)進行標準化規(guī)定，引導(dǎo)其健康科學(xué)發(fā)展。

（四）平臺構(gòu)建：創(chuàng)新大部制改革中政府與社會組織協(xié)同的政社合作平臺

實現(xiàn)政府大部制改革與社會組織的協(xié)同發(fā)展，還必須拓展制度化的政社合作平臺。我們認為，逐步推廣當前上海、武漢、珠海、順德等地由地方政府投資設(shè)立社會組織培育發(fā)展服務(wù)中心，把它打造成為政社之間的公益資源支持性平臺的做法，是一種切合實際的路徑選擇。社會組織服務(wù)中心由政府以購買服務(wù)的方式，每年根據(jù)發(fā)展需要投入若干資金，交由社會工作協(xié)會運作和管理。其功能定位于這幾個方面。一是各類社會組織培育、集散和公益項目監(jiān)管的基地。服務(wù)中心以共治為理念，以社會需求、問題和項目為導(dǎo)向，允許各類尤其是那些社會需求度高而尚無自身場地的社會組織免費進駐，并承擔其人員培訓(xùn)、能力建設(shè)、備案登記等職責(zé)，同時對社會組織承擔的政府公益服務(wù)項目進行規(guī)范化管理和監(jiān)督。二是社會對政府改革訴求的匯集中心。服務(wù)中心作為各類社會組織的“集散中心”，可以通過不定期收集和整理各社會組織所匯聚的利益訴求，形成更具有代表性時政性的意見和建議，提供給政府作為改革的參考。同時，地方政府也可充分利用這一便捷平臺，不定期邀請社會組織代表，參加各種座談會、聽證會和論證會，使之成為了解社會對政府改革訴求的重要窗口，實現(xiàn)政社間的及時溝通、有效互動。三是對接政府職能的樞紐。社會組織服務(wù)中心作為專門的跨界合作平臺，可及時了解政府轉(zhuǎn)移的職能和各社會組織的服務(wù)特長，設(shè)計具體項目，使之無縫對接，成為架構(gòu)在政社、社社以及社會組織與社區(qū)民眾之間合作、交流、互動的橋梁，在整合政社資源、回應(yīng)公共服務(wù)需求中促進政府改革與社會組織相得益彰、協(xié)同發(fā)展。

責(zé)編：胡政平；校對：一丁