李情情

摘 要：在航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免制度上，歐盟和美國的做法有所不同：歐盟新模式主要是通過將一般競爭法引入航運(yùn)壟斷協(xié)議的規(guī)制中，取消了班輪公會的反壟斷集體豁免權(quán)；美國模式則繼續(xù)保留反壟斷豁免制度但配以相應(yīng)的備案監(jiān)管制度。鑒于目前我國航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免制度立法上的缺失，在將來制定《航運(yùn)法》時，可以適度參考?xì)W美模式中的有益做法，建構(gòu)適合我國的航運(yùn)反壟斷協(xié)議豁免制度。

關(guān)鍵詞：航運(yùn)；壟斷協(xié)議；反壟斷豁免

一、問題的提出

壟斷協(xié)議，是指兩個或者兩個以上的經(jīng)營者所達(dá)成的排除、限制競爭的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為。競爭是市場的靈魂，壟斷的根本性危害在于限制、扭曲競爭。壟斷協(xié)議作為一種重要的壟斷形式，對市場競爭具有明顯的抑制作用。因此，各國均對其施以嚴(yán)格的限制。較為常見的國際航運(yùn)壟斷協(xié)議主要有航運(yùn)經(jīng)營者協(xié)議或者協(xié)同行為以及國際航運(yùn)協(xié)議組織決議等。航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性決定了國際航運(yùn)經(jīng)營者往往通過達(dá)成航運(yùn)壟斷協(xié)議的方式進(jìn)行聯(lián)合，以實(shí)現(xiàn)其共同提高運(yùn)價、收取附加費(fèi)、統(tǒng)一運(yùn)輸條件等的目的，對航運(yùn)市場的有效競爭造成了極大的危害，因而各國的航運(yùn)反壟斷法都將其作為規(guī)制的主要對象。[1]

雖然，航運(yùn)經(jīng)營者之間達(dá)成壟斷協(xié)議會對航運(yùn)市場的充分競爭造成威脅，但這并不是絕對的。因為過度競爭和無效競爭同樣不利于航運(yùn)市場的良性發(fā)展。航運(yùn)經(jīng)濟(jì)作為規(guī)模經(jīng)濟(jì)，邊際成本小，這就導(dǎo)致各大班輪公司為了爭奪貨源，競相壓低運(yùn)價，引發(fā)惡性的價格戰(zhàn)，使得市場調(diào)節(jié)作用失靈，進(jìn)而陷入到過度競爭和無效競爭中去。[2]在這種情況下，航運(yùn)經(jīng)營者之間的聯(lián)合恰恰可以緩解這個問題。同時，通過聯(lián)合，可以對航運(yùn)資源進(jìn)行更充分有效的整合利用，從而促進(jìn)技術(shù)的進(jìn)步和效率的提升。因此，各國的反壟斷法律制度又紛紛給予航運(yùn)壟斷協(xié)議在一定條件下的豁免。

目前，我國關(guān)于航運(yùn)反壟斷的相關(guān)立法主要有《反壟斷法》以及《國際海運(yùn)條例》，但是這些相關(guān)立法并未就航運(yùn)壟斷協(xié)議的規(guī)制做出具體明確規(guī)定，缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)。對航運(yùn)壟斷協(xié)議是否予以豁免，什么范圍，什么條件，多大程度上豁免以及豁免的執(zhí)行等問題還沒有明確的規(guī)定。

二、歐美航運(yùn)反壟斷豁免制度

（一）歐盟反壟斷豁免制度

1、豁免立場的轉(zhuǎn)變

歐盟在國際航運(yùn)壟斷協(xié)議反壟斷豁免的立場上存在逐步取消豁免的傾向，而將一般競爭法適用于航運(yùn)協(xié)議。2006年以前，歐盟傳統(tǒng)海運(yùn)競爭法以航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免為核心，主要規(guī)定在第4056 / 86號條例和第823 / 2000號條例中。這兩個條例分別賦予班輪公會協(xié)議和航運(yùn)聯(lián)營協(xié)議享有反壟斷集體豁免的特權(quán)。2006年10月，歐共體理事會通過第1419 / 2006號條例，該條例廢除了第4056 / 86號條例，取消了技術(shù)性協(xié)議與班輪公會協(xié)議的反壟斷集體豁免，使國際航運(yùn)壟斷協(xié)議受到歐盟一般競爭法的調(diào)整。

2、嚴(yán)格的豁免條件

雖然歐盟取消了第4056/86號條例，第823/2000號條例卻依然存在，航運(yùn)聯(lián)營協(xié)議仍享有反壟斷集體豁免，但是這種豁免是有嚴(yán)格限制條件的。按照第823 / 2000號條例第6條第1款的規(guī)定：“航運(yùn)聯(lián)營協(xié)議享有豁免的條件是，該航運(yùn)聯(lián)營如果屬于班輪公會，則其按照運(yùn)輸貨物量計算的市場份額不應(yīng)超過30%；該航運(yùn)聯(lián)營如果不屬于班輪公會，則其按照運(yùn)輸貨物量計算的市場份額不應(yīng)超過35%?！?/p>

（二）美國航運(yùn)反壟斷豁免制度

1、豁免立場

與歐盟逐步取消航運(yùn)協(xié)議的反壟斷集體豁免傾向的做法不同，美國仍然給予航運(yùn)協(xié)議以反壟斷豁免。但是這種豁免并非是絕對的，而是有限制的。美國反壟斷豁免制度的最大特點(diǎn)是通過協(xié)議備案監(jiān)管制度對豁免對象進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督。因此，可以說，協(xié)議的備案監(jiān)管制度是美國航運(yùn)反壟斷豁免制度的核心。

2、協(xié)議備案監(jiān)管制度

（1）備案的前提條件

根據(jù)美國《1998年航運(yùn)改革法》第6條第（b）款規(guī)定，如果協(xié)議經(jīng)審查不符合規(guī)定條件，應(yīng)該拒絕予以備案。該條第（g）款還規(guī)定，即使協(xié)議已經(jīng)備案或者已經(jīng)生效，如果認(rèn)為，由于該協(xié)議降低了競爭程度，可能造成運(yùn)輸服務(wù)水平不合理的降低或者運(yùn)輸成本不合理的提高，那么，可以在發(fā)出通知后，向法院申請禁令，禁止這些協(xié)議的實(shí)施。

由此可見，在美國，備案并不等于單純的告知，而是具有實(shí)質(zhì)性的審查功能。備案制度的直接目的是對協(xié)議是否符合反壟斷豁免的條件進(jìn)行審查，并作出決定。滿足備案的前提條件有兩個：第一，協(xié)議在內(nèi)容上符合法律規(guī)定的反壟斷豁免的要求；第二，所提供的材料符合形式上的要求。

（2）主管機(jī)構(gòu)

美國設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)-聯(lián)邦海事委員會（FMC）作為獨(dú)立的航運(yùn)法實(shí)施的專門機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)包括對航運(yùn)反壟斷豁免的申報、審查以及監(jiān)督等在內(nèi)的程序性監(jiān)管問題，具體負(fù)責(zé)協(xié)議備案的機(jī)構(gòu)是航線分析署。航線分析署作為美國國際班輪運(yùn)輸和海運(yùn)協(xié)議管理方面的專家機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是依照美國《1984年航運(yùn)法》和《1998年航運(yùn)改革法》的規(guī)定，就遠(yuǎn)洋公共承運(yùn)人之間達(dá)成的協(xié)議及有關(guān)活動進(jìn)行監(jiān)督管理。主要包括：審查和分析服務(wù)協(xié)議、監(jiān)督受控承運(yùn)人費(fèi)率以及對承運(yùn)人的運(yùn)價本公布系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管。同時，還負(fù)責(zé)對海運(yùn)市場競爭的監(jiān)督以及市場分析，重點(diǎn)是監(jiān)督那些違反航運(yùn)法規(guī)定，構(gòu)成實(shí)質(zhì)上反競爭和扭曲市場的行為。航線分析署日益成為美國國際貿(mào)易、航運(yùn)界共同利益的競爭以及不公平貿(mào)易行為等方面的權(quán)威分析機(jī)構(gòu)。[3]

（3）協(xié)議備案后的監(jiān)管

對備案協(xié)議進(jìn)行后期的跟蹤監(jiān)管是美國航運(yùn)反壟斷豁免制度的一大特色。其采取的主要監(jiān)管措施是要求備案人定期提交監(jiān)管報告。監(jiān)管報告需填寫成員在協(xié)議有效期內(nèi)的各項活動及經(jīng)營狀況。通過監(jiān)管報告，主管機(jī)構(gòu)可以及時、有效的掌握協(xié)議的活動動態(tài)，對其中存在問題的協(xié)議可以及時采取應(yīng)對措施。

三、我國航運(yùn)壟斷協(xié)議規(guī)制存在的問題

（一）《國際海運(yùn)條例》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)制及不足

1、《海運(yùn)條例》的實(shí)施細(xì)則定義了班輪公會協(xié)議，用“運(yùn)營協(xié)議”一詞來統(tǒng)稱協(xié)商協(xié)議和聯(lián)營體協(xié)議，但并沒有對國際航運(yùn)壟斷組織直接進(jìn)行規(guī)定。[4]此外，實(shí)施細(xì)則還定義和區(qū)分了班輪公會協(xié)議、從事國際班輪運(yùn)輸?shù)膰H船舶運(yùn)輸經(jīng)營者之間訂立的運(yùn)營協(xié)議以及運(yùn)價協(xié)議，但這種區(qū)分并不全面，不能囊括當(dāng)今航運(yùn)市場上各種類型的協(xié)議。

2、《國際海運(yùn)條例》第22條雖然規(guī)定應(yīng)自協(xié)議訂立之日起15日內(nèi)向國務(wù)院交通主管部門備案。但主管機(jī)關(guān)對報備并沒有實(shí)質(zhì)審查的權(quán)利，報備只是程序上的需要，只要協(xié)議當(dāng)事人履行了備案手續(xù)，就不違反我國法律，這種事后監(jiān)督的方式并不能有效的起到備案應(yīng)用的作用。

3、根據(jù)《海運(yùn)條例》，航運(yùn)壟斷的調(diào)查處理由交通、工商行政和價格三部門聯(lián)合執(zhí)法，并沒有規(guī)定專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對豁免申報進(jìn)行受理、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督、調(diào)查和處罰等方面工作，從而增加了行政成本，降低了執(zhí)法效率。[5]

（二）《反壟斷法》的規(guī)制及不足

第一，《反壟斷法》第15條通過列舉的方式規(guī)定反壟斷協(xié)議豁免的幾種情形，但是通過列舉的方式并不能涵蓋所有的情況。第二，《反壟斷法》第四章對有關(guān)經(jīng)營者集中的反壟斷豁免的認(rèn)定和審批予以規(guī)定。但是在對壟斷協(xié)議的反壟斷豁免的具體認(rèn)定上卻沒有明確相應(yīng)的規(guī)則。例如，在經(jīng)營者能夠提供相應(yīng)證明時，由哪個機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定，立法上還存在空白。第三，《反壟斷法》對航運(yùn)壟斷行為及豁免權(quán)缺乏明確的規(guī)定，這與我國加入的《聯(lián)合國班輪公會行動守則公約》存在具體權(quán)利規(guī)定上的不協(xié)調(diào)。而且，《反壟斷法》規(guī)定的處罰機(jī)構(gòu)與《國際海運(yùn)條例》規(guī)定的執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在立法上的不統(tǒng)一，容易導(dǎo)致具體問題的交叉管理和責(zé)任相互推委現(xiàn)象。[6]

四、對建立我國航運(yùn)反壟斷豁免制度的建議

（一）明確豁免的立場

通過對歐盟和美國反壟斷豁免立場的考察，我國在制定《航運(yùn)法》時應(yīng)該明確反壟斷豁免的立場。歐盟新模式主要是通過將一般競爭法引入航運(yùn)壟斷協(xié)議的規(guī)制中，取消了班輪公會的反壟斷集體豁免，但是聯(lián)營協(xié)議的反壟斷豁免依舊存在。美國模式是繼續(xù)保留反壟斷豁免制度但配以相應(yīng)的備案監(jiān)管制度。對此，我國可以參照美國模式，通過引進(jìn)備案監(jiān)管制度加強(qiáng)對協(xié)議的管理和監(jiān)督，建立和完善我國國際航運(yùn)反壟斷豁免制度。

（二）采用有限豁免的原則

反壟斷豁免并不是絕對的，壟斷組織享有反壟斷豁免權(quán)是需要滿足一定條件的。歐盟對航運(yùn)聯(lián)營協(xié)議的反壟斷豁免施以嚴(yán)格的條件限制，美國對航運(yùn)協(xié)議的反壟斷豁免則需要對協(xié)議的內(nèi)容和形式加以嚴(yán)格審查。二者都是采用有限豁免的原則，因此，我國可以借鑒其做法，采用有限豁免原則。

（三）明確豁免的協(xié)議范圍

雖然《國際海運(yùn)條例》實(shí)施細(xì)則區(qū)分了班輪公會協(xié)議、從事國際班輪運(yùn)輸?shù)膰H船舶運(yùn)輸經(jīng)營者之間訂立的運(yùn)營協(xié)議以及運(yùn)價協(xié)議，但是，對什么是航運(yùn)壟斷組織、哪些航運(yùn)壟斷協(xié)議享有反壟斷豁免仍沒有明確的規(guī)定。為此，在制定《航運(yùn)法》時，既要考慮協(xié)議類型的周延性和全面性又要注重協(xié)議的特殊性?？梢酝ㄟ^列舉式的條文規(guī)定哪些協(xié)議享有豁免，并以一般性條文予以補(bǔ)充，防止有遺漏。

（四）明確相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

考慮到航運(yùn)業(yè)的特殊性和航運(yùn)業(yè)反壟斷豁免監(jiān)管的專業(yè)性，我國應(yīng)該設(shè)立一個獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)航運(yùn)反壟斷豁免申報、審查、監(jiān)督等，這不但確保了航運(yùn)反壟斷監(jiān)管的專業(yè)化，也確保了航運(yùn)反壟斷審批的高效率。

（五）完善協(xié)議備案監(jiān)管制度

備案并不等于簡單的告知、通知或者備查。備案程序的核心是對提交的協(xié)議進(jìn)行審查，對符合規(guī)定的協(xié)議予以備案，否則予以拒絕。備案程序中應(yīng)該規(guī)定需要備案的協(xié)議種類以及協(xié)議應(yīng)該包括的內(nèi)容、管理程序、備案后的信息公開、評價及監(jiān)管等。協(xié)議完成備案并不是終點(diǎn)，加強(qiáng)備案后的監(jiān)管同樣重要。美國航運(yùn)法協(xié)議備案后要求備案人提交詳細(xì)的監(jiān)管報告的做法極具特色，與事后監(jiān)督不同，這是一種事先的、主動的、積極的措施，值得我國借鑒。通過監(jiān)管報告，主管機(jī)關(guān)可以預(yù)先主動掌握備案單位的活動信息，通過綜合分析評價這些信息，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題并迅速采取應(yīng)對措施。（作者單位：上海海事大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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[3] 郟丙貴.美國航運(yùn)法對協(xié)議的監(jiān)管制度[J]，海大法律評論（2006），2007：296-297

[4] 呂鳴，章博.我國航運(yùn)競爭法的反壟斷豁免制度[J].水運(yùn)管理，2005（3）：24

[5] 同上

[6] 孫超.國際航運(yùn)業(yè)反壟斷豁免制度研究[D].大連：大連海事大學(xué)，2011：21