羅昕

摘 要：公共政策具有公共性和問題性。政策問題構(gòu)建是政策過程的首要環(huán)節(jié)。政策過程中若缺乏對公共利益的考量公共政策就有可能變?yōu)槟承﹤€人、團體、階層謀取私立的工具。故而，本文首先探究公共政策、公共政策問題以及公共利益之內(nèi)涵，再剖析政策問題建構(gòu)中公共利益的價值地位；最后，在厘清公共利益取向的基礎(chǔ)上對現(xiàn)階段我國的政策問題構(gòu)建過程進行理性的反思。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策問題構(gòu)建；公共利益

引言

政策具有問題性，一項特定的公共政策出臺，就是為了解決某種特定的社會問題。政策問題構(gòu)建是政策分析的邏輯起點，政策科學(xué)的目的就是探討如何緩解乃至根除既定的社會問題。公共政策具有公共性，相應(yīng)地政策問題的構(gòu)建同樣需要將公共性的因素納入考量范圍。

一、公共政策問題及公共利益

1.公共政策與公共政策問題

公共政策被大多數(shù)學(xué)者認為是民主國家用以治理國家和社會的主要工具。它是為了解決公眾所關(guān)注的一些特定的社會問題、實現(xiàn)或者達到一定的目標而設(shè)定的，這些問題影響著全社會或者大多數(shù)社會成員的利益。然而，并不是所有的社會問題都能通過制定相應(yīng)的政策或法律予以解決。只有當(dāng)社會問題被提上政策議程時，才有希望通過政策制定者制定相關(guān)的公共政策得到解決。

筆者認為公共政策問題應(yīng)包含以下幾層內(nèi)涵：問題情境或者客觀的事實已經(jīng)發(fā)生或者存在；問題已經(jīng)被社會上大多數(shù)人或者統(tǒng)治集團從各自己的角度察覺到；現(xiàn)實與價值、道德、利益期望發(fā)生嚴重的沖突，并使人們有種改變現(xiàn)狀的強烈需求；與該問題相關(guān)的團體或組織采取活動影響政府的決策；政府認為有必要并且用能力采取公共行動。

2.公共利益

關(guān)于公共利益的定義，美國政治學(xué)家亨廷頓認為，公共利益是一種增強統(tǒng)治機構(gòu)的東西，公共利益就是公共機構(gòu)的利益。[1]陳慶云教授認為，公共利益是具有社會分享性的、為人們生存、享受和發(fā)展所需的資源和條件。[2]還有人認為公共利益是一種神話，事實上不存在全體國民普遍認可和接受的公共利益等。然而，到底什么是公共利益？我們可以把公共利益理解為人民群眾的共同利益，是絕大多數(shù)人的根本利益。

二、公共政策問題建構(gòu)中公共利益的價值與地位

1.公共利益關(guān)系到公共政策資源的優(yōu)化配置

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和民主政治建設(shè)的進程中，各種社會矛盾凸顯，社會問題層出不窮。政府作為最主要的公共管理者，所擁有的和可利用的資源在一定條件下是非常有限的，這就決定了不是所有社會問題都能成為政策問題。因此，政策問題構(gòu)建中對公共利益的考量就涉及到了政府的資源配置問題。更貼近公共利益的問題意味著政府在消耗同等資源的前提下，所能滿足的利益需求主體的數(shù)量越多，政策結(jié)果的社會效益越大，影響越廣泛。

2.公共利益關(guān)系到公共政策問題的合法性

“合法性”意味著事物具有被承認、被認可、被接受的基礎(chǔ)。公共政策問題的合法性就是以該問題被廣大公眾接受、認可和支持程度為基礎(chǔ)的。在我國目前的決策體制下，政策問題構(gòu)建中對公共利益的考量要求政府為公民提供有效的利益表達渠道，讓公民能夠自由、平等、公開地表達自己的利益訴求。最大限度地符合公共利益的政策問題一定是在公民表達、承認和政府支持、認可的前提下產(chǎn)生的，并且該政策問題一定具備合法性。

3.公共利益關(guān)系到公共政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督效果

對公共政策執(zhí)行過程的嚴格監(jiān)控是促進政策合法化，保證政策結(jié)果的實現(xiàn)，高效解決政策問題的有力保障。公共決策的主體主要是政府，政策監(jiān)控的主體則是除了政府以外的政黨、利益集團、社會團體、大眾傳媒和普通公眾等。在我國，人民是國家的主人。因此，公民應(yīng)當(dāng)是政策監(jiān)督的最重要主體。政策問題構(gòu)建中對公共利益的重視意味著公民需要關(guān)注公共利益的實現(xiàn)，從起點開始參與政策過程。一旦對政策問題構(gòu)建的關(guān)心程度提高、敏感性增加，那么對政策執(zhí)行過程和執(zhí)行效果自然也更加關(guān)注，從而改善政策監(jiān)督效果。

三、我國公共政策問題建構(gòu)中公共利益的實現(xiàn)路徑

1、擴大公眾參與范圍

在政策問題構(gòu)建過程中，對于部分人或部分群體的個人困擾或局部問題進行識別是至關(guān)重要的。而識別個人困擾、局部問題與公共問題的關(guān)鍵在于它是否關(guān)乎公共利益。其實，有關(guān)公共問題的共識并不容易達成，英國學(xué)者帕森斯認為，政策始于對問題的識別。他指出，對于議題是什么，我們可能會達成共識，但是至于問題確切地是什么，并因而應(yīng)該采取怎樣的政策來解決問題，則無法形成一致的意見。因為在政策問題構(gòu)建的過程中，諸多利益相關(guān)者之間的利益博弈模糊了政策原有的目的，使得政策逐漸偏離公共利益的軌道。因此，在現(xiàn)代民主社會背景下，問題識別與共識的達成只能通過擴大公眾參與，營造參與型政治文化來實現(xiàn)公共利益。

2、深入推進信息公開

政策分析專家鄧恩認為，“提供關(guān)于政策問題的信息是政策分析最關(guān)鍵的任務(wù)，因為問題界定的方式?jīng)Q定著我們尋找和確定解決問題恰當(dāng)方法的能力。在分析的這一階段中，不充分信息或錯誤信息會導(dǎo)致致命的錯誤?！盵3]誠然，從理性主義的視角進行政策分析，需要完整的信息，這一要求難以實現(xiàn)。但是，制度化、法律化、透明化的信息公開措施則是問題搜尋和問題界定的必要條件。因此，政策問題構(gòu)建必須首先強化信息公開制度。

3、理性看待專家咨詢

在精英主義理論中，政策問題構(gòu)建主要是“內(nèi)在創(chuàng)始模式”的，即主要是由政府權(quán)力精英們確定有關(guān)社會公共生活的政策問題，圈定“重大事項”。[4]然而，現(xiàn)代政府所面臨的不是個別的、穩(wěn)定的或反復(fù)出現(xiàn)的社會矛盾和問題，而是大量復(fù)雜的社會問題和矛盾。在此背景下，政策問題的構(gòu)建必然需要政府邀請專家對社會問題進行診斷。然而，專家咨詢作為一種精英主義制度，其弊端和局限性同樣也是客觀存在的。因此，在政策問題構(gòu)建過程中，不能盲目迷信專家的權(quán)威，應(yīng)該首先確認專家在該問題領(lǐng)域的專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)，再在此基礎(chǔ)上廣泛依靠社會各界力量，依據(jù)事實作出判斷。

4、發(fā)揮新興網(wǎng)絡(luò)媒體的作用

信息時代，一旦政策目標問題出現(xiàn)，將迅速反映到網(wǎng)絡(luò)平臺，系統(tǒng)將立即把目標問題傳遞到所有相關(guān)公民，并征詢政策意見與政策方案，同時允許非利益相關(guān)群體或決策權(quán)范圍外的群體表達意見并進行科學(xué)論證與闡釋。利用新興網(wǎng)絡(luò)媒體界定問題將是目前聽證制度、媒體調(diào)查與網(wǎng)絡(luò)投票等方式的進一步完善。這種開放式的政策問題構(gòu)建模式將充分地收集公眾意見，最大限度地融合各方主體的利益，匯集全社會的智慧，保證政策決策的科學(xué)性、全面性與可靠性。

四、結(jié)論

隨著轉(zhuǎn)型期我國政治、經(jīng)濟體制的不斷改革與完善，公共政策儼然成為了政府治理的主要手段和方式。公共政策的主要目標是進行社會管理、維護社會公正、實現(xiàn)公共利益，而公共政策問題構(gòu)建作為政策分析的邏輯起點，是公共利益的表達、協(xié)調(diào)與整合環(huán)節(jié)，是公共利益實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，這就要求公共政策必須立足于整個社會的發(fā)展，以社會最廣泛公民的公益為基本價值取向構(gòu)建政策問題。因此，在公共政策過程中，政府必須優(yōu)先對公共政策問題構(gòu)建中的公共利益進行考量，盡可能地維護公共政策過程中的公益優(yōu)先原則，實現(xiàn)國家與社會的健康、持續(xù)發(fā)展。（作者單位：四川大學(xué)）

參考文獻：

[1] [美]薩繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社.2008.

[2] 陳慶云，鄞益奮，曾軍榮.論公共管理中的公共利益[J].中國行政管理.2005（7）.

[3] [美]威廉·N.鄧恩著.謝明等譯.公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社.2003：160.

[4] 尚天曉.論政策問題構(gòu)建機制的改革與完善[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè).2008（09）