郭德君

內(nèi)容提要：對(duì)目前西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾的研究不能囿于具體的時(shí)空背景，而是應(yīng)有更為宏闊的研究視野，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程進(jìn)行深入考察后才能找出問(wèn)題的癥結(jié)所在。在此思路主導(dǎo)下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立后分稅制的實(shí)施、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革等幾個(gè)重要進(jìn)程為分隔點(diǎn)，對(duì)西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不同階段的狀況進(jìn)行了歷史性考察，之后指出了西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出現(xiàn)困境的深層原因所在。在此基礎(chǔ)上，提出了根據(jù)地方實(shí)際合理推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”模式，并采取有效措施切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平；理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并建立規(guī)范的制度；擴(kuò)大“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的試點(diǎn)范圍并積極進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)等建議。

關(guān)鍵詞：西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財(cái)政；收支矛盾；歷史考察；解決途徑

中圖分類號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-4161（2015）05-0088-04

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的良性運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)于基層群眾切身利益的實(shí)現(xiàn)以及各項(xiàng)民生政策的貫徹有著非常重要的意義。但目前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)著沉重的債務(wù)包袱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支矛盾日益尖銳。由于受制于各種復(fù)雜因素的影響，以前很長(zhǎng)一段時(shí)期里，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的具體數(shù)據(jù)還沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)。盡管不同機(jī)構(gòu)、許多學(xué)者這些年來(lái)從各種角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)研究，但由于債權(quán)主體分散、負(fù)債透明度低以及歷史和現(xiàn)實(shí)的因素錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種顯性及隱性債務(wù)難以有準(zhǔn)確的掌握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)事實(shí)上在很長(zhǎng)時(shí)間里一直處于黑箱狀態(tài)。近些年，根據(jù)國(guó)家對(duì)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在內(nèi)的政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)的結(jié)果顯示：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，截至2012年底，全國(guó)有3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。到2013年6月底為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為3070.12億元；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為116.02億元；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為461.15億元。雖然迄今為止對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的研究已積累了大量的研究資料，但理論研究和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決之間仍有相當(dāng)距離。因此，至少?gòu)难芯繉用娅@得的啟示是相關(guān)研究絕不能囿于具體時(shí)空背景，而是應(yīng)有更為宏闊的研究視野，在歷史發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程中找出問(wèn)題的癥結(jié)所在，相關(guān)研究結(jié)論才有可能更為深刻，理論研究和現(xiàn)實(shí)銜接的幾率才會(huì)變大。

一、西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況的歷史考察

（一）從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立到分稅制實(shí)行以前的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政概況

1983年，按照中共中央、國(guó)務(wù)院要求，隨著鄉(xiāng)政權(quán)的建立，相應(yīng)的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政及相關(guān)制度也應(yīng)建立，之后根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要由預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外以及自籌資金三部分構(gòu)成。總的看來(lái)，預(yù)算內(nèi)資金由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，集中性特征明顯，在西部甚至全國(guó)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是財(cái)政收入的主要構(gòu)成部分。預(yù)算外資金無(wú)論從資金來(lái)源還是從用途來(lái)看，分散性和靈活性的特征都相對(duì)比較明顯。而自籌資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立后較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)增速較快，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入構(gòu)成中所占的比重和增長(zhǎng)速度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度密切相關(guān)，因此，在一段時(shí)期內(nèi)可將其視為衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一個(gè)重要參考指標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1986年到1993年，包括西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收入增長(zhǎng)較快，預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金以及自籌資金都有較快增長(zhǎng)，具體如圖1所示：

1993年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外以及自籌資金較之1986年增幅分別達(dá)到233.4%，387.5%和535.7%，自籌資金增幅最快；從收入構(gòu)成上來(lái)講，預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外以及自籌資金在1993年分別為647.85億元、56.74億元、173.74億元，預(yù)算內(nèi)收入所占比重最高。預(yù)算內(nèi)資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入構(gòu)成中占主導(dǎo)性地位的情形在西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)體現(xiàn)更為明顯，以陜西省為例，1993年，在陜西鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入構(gòu)成中預(yù)算內(nèi)收入比1986年增長(zhǎng)了3.5倍，占當(dāng)年全省縣（市）級(jí)財(cái)政收入的38%。這說(shuō)明，在西部地區(qū)，原有財(cái)政體制還有很強(qiáng)的生存慣性。與此同時(shí)，自籌資金在這一時(shí)期的快速增長(zhǎng)還是反映出改革的進(jìn)程和力度在逐漸加快加大，分權(quán)化的特征在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中初見(jiàn)端倪，收入分配由國(guó)家控制開(kāi)始向較為靈活的分配形式轉(zhuǎn)化。雖然自籌資金的來(lái)源和支出都要在國(guó)家政策允許的范圍內(nèi)運(yùn)作，但為了獲得更多財(cái)源，加之相應(yīng)的制度法規(guī)還不完善，自籌資金在來(lái)源以及使用方面其實(shí)還存在著諸多不規(guī)范的地方。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)各種方式拓展新的財(cái)源，雖然滿足了地方居民對(duì)部分公共產(chǎn)品的需求，但是，一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也隨之加重，因此，確立新的適應(yīng)地方社會(huì)發(fā)展需求的財(cái)政體制勢(shì)在必行。

（二）從實(shí)行分稅制到農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之間的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政概況

在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展過(guò)程中，為了有效處理財(cái)政體系內(nèi)中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系，1994年進(jìn)行了分稅制改革。但是，在分稅制的實(shí)行過(guò)程中，財(cái)力的集中和分散并沒(méi)有達(dá)到適度平衡，而是出現(xiàn)了單維度的傾斜，由于地方政府獲得的多為小額稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政稅收來(lái)源減少。1986-1993年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支情況，具體如圖2所示：

分稅制實(shí)施的1994年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入為786.9031億元，支出840.5026億元，財(cái)政赤字達(dá)到53.5995億元，財(cái)政收入較之1993年下降了91.4269億元，其中主要的原因是分稅制并沒(méi)有使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)獲得一些主體稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入從而出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性扭曲。但到1995年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入整體上還是保持了較快的增長(zhǎng)。在西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主體，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的逐步增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技的逐步推廣，較為落后的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式有了一定的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較之以前有了提高，糧食產(chǎn)量相應(yīng)也有了增加。在此背景下，農(nóng)業(yè)稅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中所占的比重進(jìn)一步提高。西部各省1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的基本情況見(jiàn)表1。

這反映出西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還比較單一，經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，工商業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所占的比重并不高，西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)仍然處于一個(gè)較低的水平。雖然如此，分稅制對(duì)西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的影響仍然是顯著的，分稅制實(shí)施后工商稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收中所占比重較之以前有所下降；而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏主體稅種，不得不利用各種途徑獲得更多的收入資源，各種稅收增多，從而加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。整體看來(lái)，這一時(shí)期西部地區(qū)農(nóng)業(yè)稅收快速增長(zhǎng)，成為許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體稅收，這在一定程度上減緩了分稅制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入帶來(lái)的影響。但是，“五項(xiàng)統(tǒng)籌”即農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)生、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫以及鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)給農(nóng)民帶來(lái)較重負(fù)擔(dān)；還有其他一些來(lái)源不一帶有有償服務(wù)性質(zhì)的收費(fèi)，其使用權(quán)在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不同限定，這些收費(fèi)的存在同時(shí)也伴隨著濫收費(fèi)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政概況

21世紀(jì)初開(kāi)始的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，尤其是2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政卻出現(xiàn)了前所未有的困境，主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅的免除使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入失去了堅(jiān)實(shí)的依托。曾慶濤（2006）在貴州省德江縣調(diào)研的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中發(fā)現(xiàn)，2004年農(nóng)業(yè)“四稅”占財(cái)政收入比重最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都接近了60%；最高竟超過(guò)了90%；其余兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也超過(guò)了70%。因此，取消農(nóng)業(yè)稅造成了西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入銳減。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響可通過(guò)表2進(jìn)行簡(jiǎn)單的概括：

注：在相關(guān)研究過(guò)程中，對(duì)稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的構(gòu)成有不同認(rèn)識(shí)；考慮到還涉及前后比較，筆者并沒(méi)有刻意對(duì)收入結(jié)構(gòu)進(jìn)預(yù)算內(nèi)、外等的明確區(qū)分，而是將主要收入高度概括后進(jìn)行分列。事實(shí)上，這一時(shí)期西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入來(lái)源并非能用幾個(gè)條目進(jìn)行簡(jiǎn)單概括；再聯(lián)系到具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)際情況更是復(fù)雜。故表2顯示的并不是西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的整體性構(gòu)成，而只是列出一些變化較大的收入項(xiàng)目進(jìn)行比較，請(qǐng)注意辨明。

二、西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財(cái)政”出現(xiàn)的原因解析

在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前，在西部許多西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)收入一直占很高比重，包括農(nóng)業(yè)四稅等預(yù)算內(nèi)收入在農(nóng)業(yè)稅取消前的總收入中占據(jù)主導(dǎo)性地位；而其他收入所占總收入比重相對(duì)不高。農(nóng)業(yè)稅取消后，在預(yù)算內(nèi)收入構(gòu)成中，地方稅收收入及上級(jí)財(cái)政下?lián)苋藛T工資及辦公經(jīng)費(fèi)占據(jù)了主要比重，還有其他的一些資金來(lái)源，但由于一些資金的不穩(wěn)定性，西部地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入呈現(xiàn)出了一定的波動(dòng)性。

以上只是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的角度考察了分稅制、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的影響，如果再考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支矛盾事實(shí)上更為尖銳。由于西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體上比較落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支矛盾較之全國(guó)其他地區(qū)也更為突出。事實(shí)上，西部每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況都不盡相同，支出結(jié)構(gòu)不可能完全一致。而且每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都面臨許多繁雜事務(wù)，在應(yīng)對(duì)這些事務(wù)的過(guò)程中，一些支出并沒(méi)有進(jìn)入年度預(yù)算，所以很難整理出統(tǒng)一的涵蓋西部所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出結(jié)構(gòu)。但一個(gè)非常相似的情況是西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將主要收入用于工資開(kāi)支和辦公經(jīng)費(fèi)（主要是工資開(kāi)支），因而“吃飯財(cái)政”的特征更為明顯。再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了多項(xiàng)職能，支出結(jié)構(gòu)復(fù)雜且支出數(shù)額巨大，財(cái)政收支矛盾非常尖銳，為了解決這些矛盾，只有被迫借債，而大規(guī)模舉債導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的透支。如果從一個(gè)較短的時(shí)期來(lái)看，分稅制、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政確實(shí)出現(xiàn)了一些困境，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光來(lái)審視，分稅制的實(shí)行以及農(nóng)業(yè)稅的免征是為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民利益以及切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的有力舉措，符合歷史發(fā)展的潮流。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)之間一直實(shí)行不同的稅制，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，而且我國(guó)曾是世界上惟一對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)征收高額稅費(fèi)的國(guó)家。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中零賦稅的出現(xiàn)不僅使農(nóng)民負(fù)擔(dān)有了量的變化；更重要的是它切實(shí)提高了農(nóng)民的不平等待遇，因而也具有很強(qiáng)的政治意義。雖然如此，在現(xiàn)階段，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要針對(duì)具體情況，采取各種措施不斷強(qiáng)化其財(cái)政的自生能力，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支矛盾才有可能從根本上得以解決。

三、解決西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾的措施

（一）根據(jù)地方實(shí)際合理推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”模式并采取有效措施切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在社會(huì)發(fā)展中的重要意義和作用不容小覷，但是，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政目前面卻面臨諸多困境，其中一些問(wèn)題的解決牽扯到許多層面，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，要想從整體上對(duì)西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行全面的解決顯然是不現(xiàn)實(shí)的，而是應(yīng)從系統(tǒng)層次性的角度入手，逐步分層去解決比較可行。從這個(gè)角度而言，立足現(xiàn)實(shí)，首先對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身存在的一些突出問(wèn)題進(jìn)行解決，著力提高其管理水平以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境便提上了議事日程。在此背景下，“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的模式得到了大范圍推廣，其提出和推行的主旨是在縣鄉(xiāng)兩級(jí)之間搭建有效的財(cái)政監(jiān)管框架，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政得到有效監(jiān)督和管理，其職能才能得以充分發(fā)揮。從實(shí)際情況來(lái)看，“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”確實(shí)在一定程度上使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平有了提高。但是，推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”并不是根本目的，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身管理水平不高的情況下，縣鄉(xiāng)兩方共同協(xié)力，最大程度地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理水平以及資金運(yùn)行的效率和安全性才是終極目標(biāo)。因此，是否實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”還要根據(jù)各地實(shí)際情況而定，切忌一刀切的簡(jiǎn)單做法，西部各地要根據(jù)國(guó)家要求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際狀況來(lái)確定“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的實(shí)施范圍，其中非常重要的一點(diǎn)是在實(shí)施過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的主體性地位以及合法權(quán)益要得到有效保障，對(duì)于其中出現(xiàn)的一些問(wèn)題要及時(shí)予以解決，“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的積極效應(yīng)在實(shí)踐中才能充分發(fā)揮出來(lái)。

推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”并不是要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的任務(wù)完全推給縣級(jí)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也要在能力所及的范圍內(nèi)對(duì)其存在的具體問(wèn)題采取切實(shí)的措施積極去解決，這樣才能充分提高其財(cái)務(wù)管理水平并盡可能降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！班l(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”并不是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理問(wèn)題的唯一方式，如能有效提高自身的管理水平，在實(shí)踐中也可不依靠“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的模式。因此，西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也要通過(guò)各種途徑努力提高自身的財(cái)務(wù)管理水平；不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)具體情況，在總結(jié)成熟經(jīng)驗(yàn)和借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上從制度體系入手，建立科學(xué)、合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理以盡可能保證每個(gè)過(guò)程的規(guī)范化運(yùn)行；與此同時(shí)，還要逐步建立比較完整的、覆蓋所有流程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管體系；條件許可的地方還要通過(guò)各種方式引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，不斷加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，多管齊下，才能在動(dòng)態(tài)過(guò)程中建立具有長(zhǎng)效性的、服務(wù)功能較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理體系。

（二）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并建立規(guī)范的制度

立足自身是解決問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)，但是，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾的解決不能僅僅依靠自身的力量，還需得到各種合理、完善制度體系的有力保障。其中重要的一環(huán)是要根據(jù)西部地區(qū)社會(huì)發(fā)展的需求盡可能理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)與其他層級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的關(guān)系，這當(dāng)然是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到各種縱向關(guān)系的調(diào)整，因此，相關(guān)制度的進(jìn)一步完善需要各級(jí)政府的共同努力，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的合理界定首先應(yīng)有科學(xué)、可行的標(biāo)準(zhǔn)，以此為依據(jù)，再合理劃分不同政府層級(jí)之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)應(yīng)主動(dòng)履行自己事權(quán)范圍內(nèi)的職責(zé)；需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織但卻無(wú)財(cái)力承擔(dān)的公共事務(wù)，如義務(wù)教育等方面的資金可由上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式解決；不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍的支出，如溢出鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的資源保護(hù)、環(huán)境治理以及其他重要設(shè)施建設(shè)的支出不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)?？傊?，要在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出合理的制度體系，有在合理界定財(cái)權(quán)與事權(quán)基礎(chǔ)上形成的完善制度體系作保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府之間才能形成清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他政府之間的交織的錯(cuò)綜復(fù)雜的財(cái)權(quán)關(guān)系才有可能被理順。對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)的合理界定不能僅僅停留在口頭或理論探討階段，而是要采取各項(xiàng)措施真正予以落實(shí)；對(duì)于以往不同歷史時(shí)期以及當(dāng)前時(shí)間范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因溢出事權(quán)范圍而出現(xiàn)的財(cái)政支出，要有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政才能得到可持續(xù)的發(fā)展，其在提供公共產(chǎn)品中的積極性也才能得到進(jìn)一步的激發(fā)。

（三）擴(kuò)大“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的試點(diǎn)范圍并積極進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)

推行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”是為了讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更大的自主發(fā)展空間，從而有力地促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展，與此同時(shí)，實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要措施。在實(shí)踐過(guò)程中，西部一些地區(qū)也有“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”比較成功的范例，其中也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，值得西部其他地區(qū)學(xué)習(xí)。例如，四川省仁壽縣在行政、財(cái)政、人事管理等權(quán)力下放后，2010年首批10個(gè)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”試點(diǎn)鎮(zhèn)的GDP、稅收、財(cái)政收入分別增長(zhǎng)22%、57.6%、170%，無(wú)論從發(fā)展速度還是從發(fā)展質(zhì)量而言，都比全縣平均水平高很多。如囿于各種體系之中，地方政府的活力必然會(huì)受到極大限制，這其實(shí)是一個(gè)淺顯的道理，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”因而是賦予地方發(fā)展自主權(quán)過(guò)程中一種非常有價(jià)值的探索；也是解決地方政府權(quán)責(zé)不對(duì)等的重要嘗試。從這些層面而言，根據(jù)西部各地實(shí)際，盡可能將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所需的權(quán)限下放到試點(diǎn)鎮(zhèn)，采取多種靈活的方式穩(wěn)步地?cái)U(kuò)充其權(quán)力空間因而凸顯出非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。這里之所以仍然要強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)，是因?yàn)槲鞑吭S多地區(qū)的情況差異較大，地方政府的能力彼此不同，因此，還要考慮到權(quán)力承接的能力等問(wèn)題，只有在條件具備的地方不斷探索，才能形成成熟的權(quán)力下放和承接機(jī)制，而這個(gè)過(guò)程需要一定的時(shí)間，只有在不斷積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再逐步擴(kuò)大“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的試點(diǎn)范圍相對(duì)比較穩(wěn)妥。最后，在擴(kuò)大“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”試點(diǎn)范圍的同時(shí)，還要加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，這是有效改變西部城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)對(duì)立、縮小城鄉(xiāng)差距比較合理的選擇。但是，強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)建設(shè)并不是要弱化其他方面的建設(shè)，對(duì)西部地區(qū)而言，在城市、農(nóng)村整體協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中才能有持續(xù)性的小城鎮(zhèn)建設(shè)，因?yàn)樾〕擎?zhèn)是一個(gè)重要的銜接環(huán)節(jié)，任何一方的單維度發(fā)展失衡都會(huì)給小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響，只有在一種動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程中各個(gè)組成部分都得到良好發(fā)展時(shí)，系統(tǒng)的整體性功能才能得到最大程度的顯現(xiàn)，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的有序推行才能有堅(jiān)實(shí)的依托。

責(zé)編：旭東