鐘歡

摘 要：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險是一項解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老問題的惠民工程，它將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度合并實施，打破了城鄉(xiāng)二元分割的格局，有利于全體人民共享改革發(fā)展新成果。在全國性制度的完善和實施過程中，政府責(zé)任的定位與劃分情況直接關(guān)系著該制度運(yùn)行的好壞及其價值目標(biāo)實現(xiàn)的程度。本文正是基于對這一問題的思考，從推動立法、制度供給、組織實施、財政支持、監(jiān)督管理五個方面明確了政府在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施中責(zé)任的定位與劃分，并對政府在制度實施過程中的具體責(zé)任提出建言。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險；制度實施；政府責(zé)任

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱城居保）制度分別于2009年和2011年啟動試點，2012年基本實現(xiàn)制度全覆蓋。為進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，2014年國務(wù)院發(fā)布文件決定將這兩項制度合并實施，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。截止2014年底，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險）參保人數(shù)為50107萬人，加上職工養(yǎng)老保險，合計覆蓋了8.4億人。近年來，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作運(yùn)行平穩(wěn)，全國多地推出的政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度取得了顯著成效，政府均已出臺關(guān)于建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的實施意見。但是在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的實施中，政府間職責(zé)尤其是政府間財政關(guān)系定位與劃分不清，嚴(yán)重影響了制度的持續(xù)發(fā)展。本文旨在通過對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施中的政府責(zé)任進(jìn)行明晰的定位與劃分，從中找到確保政府責(zé)到位的實現(xiàn)路徑。

一、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施中政府責(zé)任的定位

（一）推動立法責(zé)任

衡量一個國家社會養(yǎng)老保險制度是否成熟的標(biāo)志就是看其是否具備完善的法律，西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，社會保障立法總是先于社會實踐。我國以往主要依賴有關(guān)政策辦法和各級政府部門的行政力量來實施養(yǎng)老保險制度，缺乏法律的規(guī)范性和強(qiáng)制性。雖然2010年出臺了《社會保險法》，但相關(guān)規(guī)定不全面、不具體，缺少專門性的養(yǎng)老保險基本法律，我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在具體實施中仍缺乏相應(yīng)的法律保障，這使其欠缺應(yīng)有的規(guī)范性與穩(wěn)定性，難以取得廣大群眾的支持和信任。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作的開展是一個較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及到不同利益主體間的利益分配和不同部門間的責(zé)任分工，若無嚴(yán)格的法律進(jìn)行規(guī)范和約束，極易出現(xiàn)職能部門或個人搭便車的行為，甚至發(fā)生貪污腐敗事件，這將會嚴(yán)重妨礙制度的貫徹實施和高效運(yùn)行，降低政府的公信力。政府是法律形成機(jī)制中最為重要的主體，因此，要保障制度發(fā)展的穩(wěn)定性，政府除在自己職權(quán)范圍內(nèi)繼續(xù)完善有關(guān)養(yǎng)老保險法令法規(guī)的制定、發(fā)布和實施外，應(yīng)積極推動立法機(jī)關(guān)盡快制定專門性的養(yǎng)老保險法律，以規(guī)范各參與方的行為，使其在法律范圍內(nèi)有效從事活動。通過法律手段將影響城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險順利進(jìn)行的不合理行為控制在最低限度，其中特別是要通過法律的強(qiáng)制力來規(guī)定政府所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從而確保制度施行更為公正、更加理性。

（二）制度供給責(zé)任

國家在社會轉(zhuǎn)型強(qiáng)制性誘導(dǎo)機(jī)制中固有的責(zé)任就是制度供給，確定制度的框架體系及出臺相關(guān)的配套措施，從而使社會共享這個公共產(chǎn)品和服務(wù)。養(yǎng)老保障統(tǒng)一性的特征往往要求這種責(zé)任必須由中央政府來承擔(dān)，并且不斷彌補(bǔ)制度供給的不足，承擔(dān)制度供給的成本，以保障全國政策的統(tǒng)一。養(yǎng)老保障制度體系的建立實施涉及到不同利益主體間的利益協(xié)調(diào)與再分配，這就必須依靠政府從各方利益訴求出發(fā)，通過收入再分配、政策傾斜等手段，將養(yǎng)老保險擴(kuò)大到全社會的范圍，為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系的建立和完善提供有效的制度供給。制度供給在政府責(zé)任中處于基礎(chǔ)地位，對財政責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任具有引導(dǎo)和指向的作用，它的有效與否直接影響了政府責(zé)任的整體構(gòu)建與履行。重新定位、體現(xiàn)政府制度責(zé)任，就要在確定城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基本方針政策后，根據(jù)當(dāng)前實際和未來發(fā)展合理做出規(guī)劃，提供一套可持續(xù)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與其它保障措施相配套的養(yǎng)老保險辦法。在這其中，一方面要明確相關(guān)利益主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)；另一方面要在制度供給上健全激勵機(jī)制。這不僅可以使公眾對制度有一個整體和明確的認(rèn)識，還有利于保證制度的可持續(xù)性，使得養(yǎng)老保險制度的運(yùn)作和發(fā)展有了一個穩(wěn)定而持續(xù)的前景。

（三）組織實施責(zé)任

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險是一種保障城鄉(xiāng)居民老年基本生活的民生項目，它不以營利為目的，根據(jù)公共選擇理論，這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品既可能存在市場失靈，也可能存在政府失靈，它的順利運(yùn)行涉及到眾多的行業(yè)、組織和個人，若僅靠市場運(yùn)作必將產(chǎn)生較大的交易成本，而通過政府介入可在一定程度上避免市場失靈造成的低效率，提高制度的實施效率。同時提供公共產(chǎn)品是政府的基本職能，因此城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險這一公共產(chǎn)品只能由政府來提供或承擔(dān)，政府是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的組織實施者?，F(xiàn)階段，由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，加之長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制，城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)民的組織化程度相對較低，難以完全自覺地加入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中。所以在制度實施中，政府首先要對其加大宣傳引導(dǎo)力度，讓更多的城鄉(xiāng)居民認(rèn)識到參保的好處，取得廣泛的社會共識，使他們能夠積極配合工作的開展。但這并不意味著政府可以對居民參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的自主自愿行為進(jìn)行過度的選擇干預(yù)，而應(yīng)在制度推行中做出明確的責(zé)權(quán)劃分，各司其職，吸取一些地方片面追求參保率而挫傷參保積極性的教訓(xùn)，通過上級政府科學(xué)制定政策，地方政府合理組織執(zhí)行政策，以此來推進(jìn)制度的順利實施和健康發(fā)展。地方政府在實踐中承擔(dān)著制度的具體執(zhí)行責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況靈活變通地、創(chuàng)造性地執(zhí)行政策并取得實際成效，在提高經(jīng)濟(jì)效率與促進(jìn)社會公平方面發(fā)揮作用。

（四）財政支持責(zé)任

從社會養(yǎng)老保險制度的各國實踐來看，一個國家在養(yǎng)老保險制度上的財政支出的量直接關(guān)系著其制度的完善程度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，作為國民收入再分配的手段，其相應(yīng)的支出必須由政府財政來承擔(dān)，而由于受政府財力的約束，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，而政府財政補(bǔ)貼是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最主要的、最固定的資金來源渠道。在老農(nóng)保中由于政府財政責(zé)任的缺損，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險最終成為自存自用的個人儲蓄，并不具備社會保險的性質(zhì)和功能。因此政府在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中的第一責(zé)任是財政責(zé)任，并持續(xù)加大各級財政在制度運(yùn)行中的資金投入力度。但我國城鄉(xiāng)水平差距較大，不同區(qū)域間的收入水平差距更大，地方政府財政情況也參差不齊，為滿足制度發(fā)展對資金的需求，政府在制度實施中必須完善基金預(yù)算管理工作，繼續(xù)加大調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的力度，扎實推進(jìn)財政規(guī)劃管理，以確保財政支出向困難地區(qū)和困難群眾傾斜，從而提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的經(jīng)濟(jì)效用和信心效用，并最大限度體現(xiàn)制度的公平公正性。同時，還要明確各級政府的財政支持責(zé)任，重點改變地方政府財政責(zé)任模糊狀態(tài)，尤其是要明確地方政府對于參保人繳費(fèi)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和辦法。另外，政府除了承擔(dān)大部分財政責(zé)任之外，還應(yīng)通過財政補(bǔ)貼、服務(wù)外包等形式吸收社會資金參與進(jìn)來，拓寬資金的籌集渠道。需要注意的是，政府在制度運(yùn)行中的財政支持責(zé)任并不是一種無限財政責(zé)任，也應(yīng)客觀考慮其適度性，注重資金投入的有限性與有效性，即財政支持力度既要與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實情況相適應(yīng)，也要與當(dāng)前和未來的政府承受能力相適應(yīng)。

（五）監(jiān)督管理責(zé)任

由于養(yǎng)老保險制度管理和運(yùn)作的復(fù)雜性，在以后的發(fā)展中，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任將成為政府主導(dǎo)養(yǎng)老保險的一個顯著特征?？v觀養(yǎng)老保險基金監(jiān)管模式的國際發(fā)展歷程，各國根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況，選擇適合自身且有效可行的養(yǎng)老保險監(jiān)管模式。一般可以按照政府在養(yǎng)老保險監(jiān)管中的角色大小進(jìn)行分類，主要包括分散監(jiān)管模式、集中監(jiān)管模式、集散結(jié)合的綜合監(jiān)管模式這三種不同類型。這三種監(jiān)管模式各有其優(yōu)劣，我們不能簡單地效仿哪種模式，而應(yīng)在政府統(tǒng)一監(jiān)管下，結(jié)合我國實際，積極探索有效的監(jiān)管模式和方法，充分發(fā)揮各種力量作用，建立一個由國家權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行政監(jiān)管、司法監(jiān)管、專門監(jiān)管和社會監(jiān)管等構(gòu)成的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險監(jiān)管體系。①

監(jiān)管責(zé)任是前幾項責(zé)任的具體體現(xiàn)，是整個政府責(zé)任的自我維護(hù)與完善，政府監(jiān)管是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險得以正常運(yùn)行的重要保證，應(yīng)貫穿于制度發(fā)展的整個過程。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政府監(jiān)管的主要內(nèi)容包括制度實施情況、行政管理情況和基金運(yùn)營情況，其中最核心的部分是基金監(jiān)管。因此政府必須嚴(yán)格控制和管理好基金管理的監(jiān)管權(quán)限，以最大程度上確?；鸬陌踩暾氨槐ｋU人的利益。執(zhí)行力度與效果是判斷一個政策優(yōu)劣的有效環(huán)節(jié)，所以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建立與發(fā)展，需要較為健全的管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制來推動，各級政府承擔(dān)著建立健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體制的重要責(zé)任，應(yīng)設(shè)立一個統(tǒng)一、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)加以集中管理，以加強(qiáng)對各級政府貫徹執(zhí)行的監(jiān)管，從而對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的落實效果起到有力的鞭策作用。

二、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施中政府責(zé)任的劃分

在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系建設(shè)中，政府需要承擔(dān)制度設(shè)計和供給、組織實施、財政支持和監(jiān)督管理等責(zé)任，不同政府層級，尤其是中央政府和地方政府所應(yīng)承擔(dān)的各自責(zé)任是不同的。中央與地方政府城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的責(zé)任劃分必須遵循我國中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方發(fā)揮自己主觀能動性的基本原則，其實質(zhì)就是在此基礎(chǔ)上明確中央政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，地方政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，中央與地方政府共同承擔(dān)的責(zé)任。中央應(yīng)利用其人力資源、信息和統(tǒng)籌能力等優(yōu)勢多承擔(dān)一些宏觀方面的責(zé)任，地方政府應(yīng)主要承擔(dān)制度具體執(zhí)行和實施等微觀的責(zé)任。具體來說，就是中央政府應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)推動立法責(zé)任和制度供給責(zé)任，以確保制度的統(tǒng)一性和權(quán)威性，地方政府應(yīng)在全國性法規(guī)指導(dǎo)下，制定適應(yīng)本地區(qū)實際情況的規(guī)定，獨(dú)自負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險的行政管理、宣傳、基金的統(tǒng)一征繳和發(fā)放等各種組織實施和日常執(zhí)行工作。而政府在制度實施中的監(jiān)督管理責(zé)任和財政支持責(zé)任則是中央和地方應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)的責(zé)任，僅是各自責(zé)任實施的區(qū)域范圍存在差別。

（一）推動立法責(zé)任

現(xiàn)代社會保障制度要依法建立，先立法，再實施。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險是一種涉及各方利益關(guān)系調(diào)整的強(qiáng)制性制度安排，具有較強(qiáng)的法律依賴性，需要相關(guān)法律為制度的實施、改革和發(fā)展提供不可或缺的依據(jù)。為了保障制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性，明確制度各方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，中央政府應(yīng)當(dāng)在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國發(fā)展實際，推動立法以規(guī)范城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，使其工作有法可依，保證養(yǎng)老保險制度運(yùn)行在法律規(guī)范的范圍內(nèi)。地方政府可依據(jù)中央政府立法制定地方性的法規(guī)和實施細(xì)則，但不能與國家層面法律的基本精神相違背。

（二）制度供給責(zé)任

制度設(shè)計和供給責(zé)任是政府履行其它責(zé)任的方向和依據(jù)，由中央政府負(fù)責(zé)制度的設(shè)計和供給，這是由制度設(shè)計本身的性質(zhì)和中央政府的職能共同決定的。我國正處于社會變革的轉(zhuǎn)型時期，因此城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度面臨很多亟待解決的問題，而地方政府僅僅只能設(shè)計出適應(yīng)性局限于本地區(qū)的制度。為防止因制度地域化而產(chǎn)生地區(qū)間轉(zhuǎn)移和制度間銜接困難的局面，必須鞏固相關(guān)制度，充分考慮到與制度實施有關(guān)的一切政治、經(jīng)濟(jì)和社會問題，在遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，努力縮小城鄉(xiāng)差別和區(qū)域差別。而這只有中央政府利用其獨(dú)特的資源、信息和統(tǒng)計處理優(yōu)勢才可以做到整體把握和統(tǒng)籌兼顧，顯而易見，制度供給責(zé)任必須是中央政府的責(zé)任范疇，以實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度供給的公平性和統(tǒng)一性。

（三）組織實施責(zé)任

明確養(yǎng)老保險組織實施責(zé)任，各地政府應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從無到有、從小到大，并不斷壯大經(jīng)辦服務(wù)隊伍，來承擔(dān)養(yǎng)老保險制度運(yùn)行中的組織協(xié)調(diào)責(zé)任，并在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)開展工作，具體負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險日常行政管理、基金的征繳和發(fā)放等工作，即地方政府主要負(fù)責(zé)各種組織實施和執(zhí)行工作②。只有這樣才能保證將每個政策都落到實處，使國家實施城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的宗旨發(fā)揮到極致，才能為國民提供便利。

（四）財政支持責(zé)任

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險金由兩部分組成，一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，另一部分是個人賬戶養(yǎng)老金，兩部分呈現(xiàn)出不同的特點和性質(zhì)，可依此來明確中央與地方政府在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施中的財政責(zé)任的劃分。其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行社會統(tǒng)籌，依據(jù)大數(shù)法則，統(tǒng)籌層次越高，覆蓋面越廣，可使基金風(fēng)險在規(guī)模效應(yīng)的作用下進(jìn)行分散和轉(zhuǎn)移，從而使參保人面臨的風(fēng)險降低。因此社會統(tǒng)籌部分的基金應(yīng)由中央政府承擔(dān)財政責(zé)任，并將基金集中起來進(jìn)行投資運(yùn)營，以增加基金的收益，這既在一定程度上提高了養(yǎng)老金替代率水平，也有利于減少中央財政負(fù)擔(dān)。同時，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付手段，加大中央財政對經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，可平抑地方政府由于財力不均而導(dǎo)致的養(yǎng)老保障權(quán)益的差別。而個人賬戶部分則應(yīng)由地方政府財政負(fù)責(zé)，地方政府應(yīng)加大對本地區(qū)養(yǎng)老保險制度的財政支持力度，不能過度依賴于中央政府的財政補(bǔ)貼，并建立科學(xué)的地方財政激勵約束機(jī)制，③做到財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，以保證本地區(qū)養(yǎng)老保險制度的順暢運(yùn)行。

（五）監(jiān)督管理責(zé)任

監(jiān)督管理責(zé)任是中央政府和地方政府共有責(zé)任，其內(nèi)容包括對養(yǎng)老保險制度實施機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督和財務(wù)監(jiān)督。中央政府必須強(qiáng)化對養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營及使用情況的監(jiān)管，負(fù)有設(shè)計監(jiān)管體制和規(guī)定監(jiān)管內(nèi)容的責(zé)任，并實施具體監(jiān)管，以確保養(yǎng)老保險基金的安全性和收益性。同時要對養(yǎng)老保險基金的安全進(jìn)行全面嚴(yán)厲的監(jiān)督，堅決防止和杜絕虛報冒領(lǐng)、擠占挪用和滯留限制等違法違規(guī)行為的產(chǎn)生。各地方政府要根據(jù)中央政府規(guī)定實施對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的具體監(jiān)管，注重基金的保值增值和安全管理工作，從而提高養(yǎng)老保險基金抗風(fēng)險能力。

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度是一項系統(tǒng)工程，需要政府、集體和個人的共同參與，各級政府務(wù)必要重視該制度的實施，并在其中承擔(dān)一定的責(zé)任。近年來，我國政府對養(yǎng)老問題給予了高度的重視，尤其是在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中，政府承擔(dān)起了居民養(yǎng)老的重責(zé)，但政府在制度運(yùn)行中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任仍顯得較為模糊，這給制度的順利實施帶來了一定的難度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的實施是一項操作性強(qiáng)的實踐過程，研究政府在此制度實施中的責(zé)任問題，能夠進(jìn)一步明確和強(qiáng)化各級政府在制度實施中應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任，為制度的有效實施提供強(qiáng)有力的制度、組織、財政和監(jiān)管保障，意義重大。（作者單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解：

① 曹信邦.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建：基于政府責(zé)任的視角[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013：98-99.

② 樊小鋼，陳薇.公共政策：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2009：196-200.

③ 鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動方案[M].北京：人民出版社，2008：80.