徐慧

摘 要：政策失敗是在政策實踐和研究政策過程中經(jīng)常遇到的問題，原因主要在于政策制定和政策執(zhí)行兩個方面。江蘇“萬頃良田”政策基于“有效集聚潛在資源，有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，緩解耕地保護壓力而制定，于2008年底在江蘇開始試點，2011年被叫停，省政府禁停該項目的審核。本文以該政策為分析對象，探究其失敗的原因，以達到減少和預(yù)防政策失誤的目的。

關(guān)鍵詞：政策失??；政策制定；政策執(zhí)行；萬頃良田

政府實現(xiàn)其職能主要依賴于政策，通過政策實施來實現(xiàn)其意志。改革開放以來我國出臺很多政策，得到有效的執(zhí)行，促進了社會主義的建設(shè)發(fā)展；然而也有很多政策沒有得到有效制定和實施，實施效果違背其初衷，沒有促進相應(yīng)發(fā)展，導(dǎo)致政策失敗。“萬頃良田”就是其中一個實例。作為我國東部沿海經(jīng)濟發(fā)達省份，江蘇省面臨破解城市化和工業(yè)化進程中一系列矛盾，要緩解耕地保護壓力，探索“有效集聚潛在資源，有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”。故于2008年9月28日，省國土資源廳向各市、縣（市、區(qū)）人民政府印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈江蘇省“萬頃良田建設(shè)工程”試點方案〉的通知》，在全省正式開始“萬頃良田建設(shè)工程”試點工作，但隨后由于民眾反應(yīng)大，反對呼聲高，該政策于2011年被叫停。下面從兩個方面來分析政策失敗的原因。

一、政策制定的缺陷

在公共管理領(lǐng)域，科學(xué)的制定政策是保證政策有效實施的前提，但目前很多政策不能達到預(yù)期效果，執(zhí)行困難重重，在很大程度上與政策本身有關(guān)。

第一是政策內(nèi)容的不具體。對于一項公共政策，如果想實現(xiàn)預(yù)期的效果并促進相應(yīng)的發(fā)展，那么政策內(nèi)容必須具體，要有可行性和可操作性。江蘇“萬頃良田”政策的實施對象涉及到13個城市，每個城市的情況大不相同，要實現(xiàn)共同的目標(biāo)，也應(yīng)該根據(jù)每個城市的具體情況制定出具體的實施步驟和目標(biāo)，而該政策只是給出了大的方向和目標(biāo)，沒有落實具體，這樣的政策對于各個地方政府執(zhí)行起來很困難。

第二是政策不配套。政策不是孤立單一存在的，任何一項具體政策都是整個政策群的一個小部分。要想政策有效運行，最基本的要求就是要保障該政策有配套實施的政策，相互協(xié)調(diào)。江蘇“萬頃良田”政策屬于土地創(chuàng)新一部分，其最終目的是為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，但城鄉(xiāng)發(fā)展除了土地之外，還包括戶籍、產(chǎn)權(quán)、社保等其他領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展，但在這些領(lǐng)域，省政府并沒有出臺相應(yīng)創(chuàng)新政策，沒有充分保障人民的利益。江蘇省政府只是抓住某一政策，片面追求某一方面利益，當(dāng)政策出現(xiàn)問題或?qū)嵤├щy，會缺少輔助或替代措施，會損害整體的利益。

二、政策執(zhí)行的缺陷

政策執(zhí)行是公共政策的實踐過程，是將政策觀念轉(zhuǎn)化為實際的效果。然而公共政策在實際執(zhí)行中發(fā)生偏差已成為普通問題。

第一是政策執(zhí)行者主觀性。政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行的過程中發(fā)揮重要作用，但也會存在主觀錯誤。“萬頃良田”目的在于增加有效耕地面積，把農(nóng)村居民遷移到城鎮(zhèn)，建成大面積高效農(nóng)田，破解用地難問題，并促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，所以拆遷也就成為其關(guān)鍵。在拆遷的過程中，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)盡可能讓利于民，合理確定拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范拆遷程序，并充分尊重民意來建設(shè)經(jīng)濟適用的安置房，最大化保證農(nóng)民的利益。但是很多地方政府在具體拆遷中，采取強拆、“一刀切”。南京市竹鎮(zhèn)的送駕村的不少村民反映在安置房還沒有開工的情況下，竟然讓農(nóng)民搬遷，而一再承諾的補償款也遲遲不見蹤影，讓農(nóng)民生活遭遇困難，惠民的工程變成了傷民工程，很多村民只能選擇去租房，過著簡陋的生活。很多地方政府公職人員因與拆遷工程勾結(jié)，貪污腐敗，將這項為民服務(wù)的工程變成自己謀取私利的工具，只是想靠著這樣的“政績工程”往上爬，耗盡農(nóng)民財富，為人民服務(wù)成了口頭禪，“為自己、為職位服務(wù)才是真”。這樣注定這項利民工程變成害民工程，注定政策失敗。

第二是政策目標(biāo)群體的負(fù)面性。政策的目標(biāo)群體也就是執(zhí)行客體，如果政府推行的一項公共政策得不到群眾的支持和擁護，那么這項政策是很難推行。所以一項政策要想實現(xiàn)目的，并不是政策制定者所能決定的。正如上文所說，“萬頃良田”政策要想在13個城市順利推進并實現(xiàn)其最終目標(biāo)，關(guān)鍵就是要做好拆遷工作，政府和相關(guān)部門要做好宣傳工作，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度來加大宣傳力度，做到有理、有據(jù)、有節(jié)，讓農(nóng)民了解這項政策真正意義，調(diào)動其積極性，配合共同完整這項工程，實現(xiàn)雙贏。然后在實際過程中，很多地方政府在開始實施到項目的完工過程中都幾乎是沒有任何宣傳標(biāo)語的，農(nóng)民根本不明白政府在做什么，農(nóng)民會對整個工程產(chǎn)生誤區(qū)，認(rèn)為自己又是被政府“被城鎮(zhèn)化”了，政府要開始壓榨奪取農(nóng)民的利益。目標(biāo)群體的負(fù)情緒以及認(rèn)可度低自然會導(dǎo)致這項政策的失敗。

第三是執(zhí)行體制的不健全。公共政策執(zhí)行體制的核心就是中央與地方的集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，關(guān)鍵是中央政府是否把握好度。如果權(quán)力過于集中，那么下達到地方政府時，政府官員會缺乏相應(yīng)的靈活性和創(chuàng)造性，不會因地制宜的采取措施；如果權(quán)力過于松散，那么政府官員就會怠慢，不會有效率的執(zhí)行中央的政府，為民服務(wù)。對于我們所探討的“萬頃良田”政策，則是面臨著江蘇省政府權(quán)力的過于集中，導(dǎo)致下面的13個城市的地方政策只能是被動的接受這項政策，只是負(fù)責(zé)簡單的說教和宣傳。政府官員沒有靈活性，每個城市的地理環(huán)境，發(fā)展水平，教育程度都是存在很大差別的，不能不顧情況一股腦的將中央政策直接的往上套，而應(yīng)該具體地域具體分析，否則就會適得其反。

第四是監(jiān)督體制不健全。法國政治學(xué)家孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才停止?！北O(jiān)督環(huán)節(jié)是必不可少的，任何人手中的權(quán)力也都需要進行監(jiān)督，才能保證政策執(zhí)行有效率。但是在“萬頃良田”實施中，其拆遷程序農(nóng)民不得知曉，農(nóng)民也看不到任何政府蓋章文件，看到的只是拆遷工作組工作的宣傳手冊，背地里都是暗箱操作。另外，對于修建拆遷房所選取的具有土地開發(fā)整理項目建設(shè)和管理經(jīng)驗的公司，也都是與政府官員之間相互勾結(jié)，農(nóng)民根本也就沒有參與到其中，也根本沒有機會來捍衛(wèi)自己的權(quán)益。地方政府沒有能夠做到陽光操作，沒有增強執(zhí)行過程中的透明度，沒有給機會農(nóng)民參與其中，使得政府官員手中的權(quán)力變形，這都是因為缺乏相應(yīng)的健全監(jiān)督機制。

三、政策失敗的建議

從上文“萬頃良田”政策失敗的分析中，我們可以分析得出要想克服政策失敗，可從政策制定和政策執(zhí)行角度入手：

第一是要保證政策制定的科學(xué)化。應(yīng)當(dāng)要遵循科學(xué)的決策程序，充分尊重人民的建議，提高決策人員的素質(zhì)，不斷完善政策內(nèi)容，要有配套的政策方案，提升科學(xué)性和民主性。

第二是強化對政策執(zhí)行的監(jiān)督，減少執(zhí)行的偏差，包括對行政人員、執(zhí)行過程，執(zhí)行機制的監(jiān)督。要明確各自的職責(zé)，制定必要的行政法規(guī)和制度，提升政策執(zhí)行的權(quán)威。（作者單位：南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院）

參考文獻：

[1] 弗蘭克·J·古德諾.政治與行政[M].北京：華夏出版社，1987.

[2] 陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[3] 金太軍：《公共政策執(zhí)行梗阻與消解》，廣東人民出版社，2004.

[4] 江蘇省國土資源廳.江蘇省“萬頃良田建設(shè)工程”試點方案[R].南京：江蘇省國土資源廳，2008.

[5] 張金馬主編：《公共政策分析：概念、過程、方法》人民出版社，2004.3。