陳恒林

進(jìn)入新世紀(jì)以來，特別是黨的十八大以來，“三農(nóng)”工作得到了前所未有的重視和加強(qiáng)，突出表現(xiàn)為涉農(nóng)投入逐年增加，其中尤以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入巨大，占到涉農(nóng)投入的八成以上。就地處蘇北的鹽城市鹽都區(qū)來說，2011年農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入首次超過億元，2013年、2014年分別為2.3億元和2.9億元，今年仍將維持這一水平。巨額投入促進(jìn)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。近期，筆者就全區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)問題，從財(cái)政的視角進(jìn)行了調(diào)研。

一、當(dāng)前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題

（一）項(xiàng)目種類多而散，項(xiàng)目重復(fù)交叉設(shè)置。目前，我國現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)支出實(shí)行分塊管理，多部門、多渠道管理造成了事權(quán)不明、職能交叉，缺乏總體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既難以形成監(jiān)管合力，又造成重復(fù)浪費(fèi)。有的同一個類型項(xiàng)目，由于資金安排渠道不同，由同一個部門的多個職能處（科）室交叉管理。如水利部門的項(xiàng)目要建橋、財(cái)政部門自主的小農(nóng)水項(xiàng)目要建橋、農(nóng)工辦的“一事一議”項(xiàng)目要建橋、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門的項(xiàng)目也要建橋。再比如，財(cái)政部門的基層處（科）有農(nóng)橋建設(shè)，農(nóng)業(yè)處（科）也有農(nóng)橋建設(shè)，優(yōu)質(zhì)稻米基地建設(shè)歸農(nóng)業(yè)處（科）負(fù)責(zé)，千億斤糧食工程歸經(jīng)建處（科）負(fù)責(zé)，如此等等。由于部門間、同一部門的職能處（科）室間缺少實(shí)時信息共享，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)相互套取資金的現(xiàn)象。

（二）重建設(shè)、輕管護(hù)。鹽都區(qū)水利類項(xiàng)目3年來只安排過一次維護(hù)經(jīng)費(fèi)260萬元，工程預(yù)算中又沒有安排后期維護(hù)經(jīng)費(fèi)，只是明確根據(jù)項(xiàng)目大小實(shí)行鎮(zhèn)、村分級管理，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍比較困難，基本沒有能力安排專項(xiàng)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，從而使得已建成的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施后期管護(hù)跟不上，較大程度上縮短了使用壽命，使用績效不高。

（三）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施底子薄弱、欠賬嚴(yán)重。近年來，鹽都區(qū)高度重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極向上爭取小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣、中小河流治理、節(jié)水灌溉、高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)等項(xiàng)目。2013—2014年，共投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金 51865萬元，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到持續(xù)改善。但由于過去對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入欠賬太多，加之區(qū)級財(cái)力有限，全區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求還有一定的距離，目前還有5萬多畝農(nóng)田、1175個匡口受路、橋通行限制，大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械無法通達(dá)，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

（四）項(xiàng)目配套比例過高，縣（區(qū)）級財(cái)政難以承受。在所有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中，水利項(xiàng)目盤子最大，基層配套比例最高，縣（區(qū)）財(cái)政負(fù)擔(dān)也最重。除高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效設(shè)施漁業(yè)等項(xiàng)目不需要縣（區(qū)）財(cái)政配套外，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)糧田、一般土地治理項(xiàng)目縣區(qū)財(cái)政配套比例今年為7.5%（2014年以前為2.5%）；水利項(xiàng)目縣區(qū)配套比例下限為30%，2013年該區(qū)爭取的橫塘河項(xiàng)目資金總量為2971萬元，要求區(qū)財(cái)政配套比例竟達(dá)60%。2013—2014年，區(qū)財(cái)政僅水利項(xiàng)目配套就達(dá)10003萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了該區(qū)財(cái)政承受能力。

（五）投入與績效存在較大反差，績效評價未能跟上。從中央到地方各級財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投入數(shù)額龐大，但投入的績效如何，項(xiàng)目實(shí)施是否按項(xiàng)目規(guī)劃或初始計(jì)劃實(shí)施到位，項(xiàng)目建成后是否發(fā)揮應(yīng)有的效益，這些問題未引起足夠重視，基本未實(shí)施相應(yīng)的績效評價工作。

二、進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議

（一）進(jìn)一步確立規(guī)劃意識，實(shí)行區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)?？h（區(qū)）級水務(wù)、農(nóng)委、農(nóng)辦、國土、財(cái)政、交通等部門要樹立大局意識，打破利益桎梏，共享信息，通盤謀劃，按照統(tǒng)籌兼顧、輕重緩急原則，建立部門聯(lián)席審批和定期會商機(jī)制，共同編制本區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的2至3年建設(shè)規(guī)劃，在規(guī)劃的框架內(nèi)建立年度項(xiàng)目庫，規(guī)劃與項(xiàng)目庫須報(bào)省級水務(wù)、農(nóng)委、農(nóng)辦、國土、財(cái)政、交通等部門備案，并作為審批項(xiàng)目的重要依據(jù)?？h（區(qū)）依據(jù)項(xiàng)目庫再按部門職能向上申報(bào)，從而避免重復(fù)建設(shè)、投資浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力加大資金整合力度。項(xiàng)目資金整合的關(guān)鍵在省級層面，近兩年來省級涉農(nóng)相關(guān)部門對項(xiàng)目、資金的整合已有所動作。建議省級相關(guān)部門進(jìn)一步加大整合的力度，根據(jù)“三農(nóng)”工作的客觀實(shí)際，簡化資金類別與分項(xiàng)設(shè)置，整合資金辦大事。同時，整合支農(nóng)資金管理部門，變多頭管理為單一管理，克服“小、散、亂”現(xiàn)象，便于支農(nóng)資金的統(tǒng)籌安排、合理配置?？梢钥紤]將各縣區(qū)的支農(nóng)資金整個切塊給基層，基層根據(jù)縣區(qū)發(fā)展計(jì)劃、規(guī)劃，結(jié)合上級的要求，統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益的最大化。

（三）進(jìn)一步突出財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)遵循“農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收，農(nóng)村發(fā)展”主題，圍繞加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這一重點(diǎn)領(lǐng)域。同時，盡可能增強(qiáng)與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)的農(nóng)橋、農(nóng)村道路、村莊河塘整治、縣鄉(xiāng)河道清淤、機(jī)耕路修建、農(nóng)村清潔能源建設(shè)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度?？梢赃m當(dāng)考慮逐步縮小或取消對農(nóng)民個人的小額補(bǔ)助，將該部分資金集中起來用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）進(jìn)一步加大對基層農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。建議省級財(cái)政等相關(guān)部門從3個方面對蘇北農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予支持：一是增加省級鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金，重點(diǎn)對蘇北縣區(qū)實(shí)行傾斜。二是降低蘇北農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目縣區(qū)級配套的比例，建議不超過15%；或者實(shí)行區(qū)別對待，對蘇北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施傾斜，直至免除配套。三是落實(shí)專項(xiàng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)經(jīng)費(fèi)，可以在項(xiàng)目預(yù)算中安排，或者是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以保障農(nóng)業(yè)設(shè)施發(fā)揮應(yīng)有的效益。

（五）進(jìn)一步實(shí)施以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的績效評價工作。抓緊建立并實(shí)施農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資評審制和績效評價制，項(xiàng)目申報(bào)初期要通過財(cái)政投資評審，實(shí)施后要進(jìn)行投入績效評價。近年來，財(cái)政部就推進(jìn)預(yù)算績效管理作出了明確要求。建議省財(cái)政及相關(guān)涉農(nóng)部門抓緊做好設(shè)計(jì)，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入為重點(diǎn)的財(cái)政支農(nóng)績效評價工作進(jìn)行部署，擬定評價指標(biāo)體系，建立科學(xué)的評價體系和穩(wěn)定的評價隊(duì)伍（目前，可通過政府購買服務(wù)的形式，聘請第三方實(shí)施評價）。同時，加大評價結(jié)果的運(yùn)用，以此作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)扶持的重要依據(jù)，并對績效不高的項(xiàng)目追回財(cái)政資金，直至對相關(guān)部門和責(zé)任人問責(zé)。

（作者單位：江蘇省鹽城市鹽都區(qū)財(cái)政局）

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