張英鑫

中央《關(guān)于深化農(nóng)村改革，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，要賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保功能，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。作為一名基層財政干部，筆者對此感觸較深。本文就如何盤活農(nóng)村沉睡已久的“三權(quán)”（農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和宅基地使用權(quán)），充分發(fā)揮其融資功能，進而推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展等內(nèi)容，談點個人粗淺認識。

一、當(dāng)前農(nóng)村開展土地確權(quán)的必要性和重要性

當(dāng)前，我國大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平仍然較為低下，農(nóng)業(yè)機械化、現(xiàn)代化程度不高，很多地方停留在上世紀(jì)八九十年代單打獨干的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)模式，畝均產(chǎn)出效益不理想，甚至出現(xiàn)了增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象。農(nóng)村綜合發(fā)展水平依然落后，農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入遠遠比不上外出務(wù)工收入，大部分農(nóng)民特別是青壯年農(nóng)民棄農(nóng)務(wù)工現(xiàn)象十分突出，導(dǎo)致農(nóng)村大面積良田拋荒。

開展土地確權(quán)是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的堅實基礎(chǔ)。世界銀行研究報告指出，當(dāng)人均GDP小于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足經(jīng)營土地為主，只有當(dāng)GDP大于1000美元之后，農(nóng)村土地運用和市場價值才能體現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地擁有者有轉(zhuǎn)移土地的強烈愿望，而土地經(jīng)營者又有擴張規(guī)模的迫切需求，二者共同促進了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，我國絕大多數(shù)農(nóng)村的人均GDP已遠遠高于1000美元，開展土地確權(quán)大有必要。隨著城鄉(xiāng)一體化的推進，必將進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，不斷激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流動性。

開展土地確權(quán)是破解農(nóng)村發(fā)展資金瓶頸問題的重要舉措。當(dāng)前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍面臨資金不足的難題，農(nóng)村籌資困難重重。一方面，大批農(nóng)戶因缺少抵押物融資難；另一方面，農(nóng)民擁有的土地、房屋、林權(quán)等資產(chǎn)普遍閑置“沉睡”，財產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)得不到有效體現(xiàn)。而土地確權(quán)后，能依法確認土地權(quán)屬、界線、范圍、用途和面積，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益，為有序推進農(nóng)村土地管理制度改革奠定基礎(chǔ)。同時，能進一步明晰農(nóng)民經(jīng)營權(quán)限，鼓勵農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，還可作為向金融機構(gòu)申貸的抵押物，有利于破解農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足的難題。

二、推行農(nóng)村“三權(quán)”抵押擔(dān)保融資改革的基本思路

作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村金融制度創(chuàng)新發(fā)展的結(jié)合點，農(nóng)村“三權(quán)”抵押擔(dān)保融資不僅能拓寬農(nóng)村建設(shè)的融資渠道，也為農(nóng)村金融體系建設(shè)提供了新的思路。目前國內(nèi)金融機構(gòu)還沒有出臺把農(nóng)民所擁有的“三權(quán)”作為有效抵押物進行信貸業(yè)務(wù)的政策措施，一定程度上影響了農(nóng)民手中“三權(quán)”效能的發(fā)揮。為此，筆者建議切實做好以下五方面工作。

（一）穩(wěn)步推進確權(quán)頒證，完善登記管理。農(nóng)戶將“三權(quán)”作抵押，向金融機構(gòu)申請貸款，必須擁有合法的“三權(quán)”權(quán)屬證明。因此，各級政府應(yīng)加快農(nóng)村“三權(quán)”確權(quán)發(fā)證進度，完善確權(quán)登記管理，使擔(dān)保公司和金融機構(gòu)能詳盡掌握借款人擁有的“三權(quán)”權(quán)屬面積、年限等。對需辦理“三權(quán)”抵押擔(dān)保融資的借款人，可試點優(yōu)先確權(quán)頒證，縣級農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土等主管部門應(yīng)當(dāng)開展擔(dān)保登記備案和權(quán)屬流轉(zhuǎn)管理工作，加強對擬流轉(zhuǎn)“三權(quán)”摸底調(diào)查，建立健全“三權(quán)”臺賬，為金融機構(gòu)開展農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資奠定基礎(chǔ)。

（二）建立交易平臺，理順交易服務(wù)?？h級政府應(yīng)參照現(xiàn)有國有土地交易模式，制定完善的農(nóng)村“三權(quán)”交易制度和市場化的交易規(guī)則。建立健全農(nóng)村“三權(quán)”交易平臺，成立由政府授權(quán)的農(nóng)村“三權(quán)” 交易中心，負責(zé)對農(nóng)村“三權(quán)”進行登記發(fā)證，規(guī)范抵押擔(dān)保行為，制訂農(nóng)村“三權(quán)”估價參考標(biāo)準(zhǔn)和程序，成立評估中介公司，開展價值評估服務(wù)，健全評估機制，降低融資成本。另外，應(yīng)鼓勵民間資本建立產(chǎn)權(quán)投資公司參與農(nóng)村“三權(quán)”交易，以此來提高“三權(quán)”在市場上的變現(xiàn)能力和融資能力。與此同時，政府還應(yīng)明確專門的管理部門對農(nóng)村“三權(quán)”交易進行統(tǒng)一監(jiān)管，確保交易的公開、公平。

（三）推動銀行產(chǎn)品創(chuàng)新，探索融資模式。金融機構(gòu)應(yīng)堅持以市場需求為導(dǎo)向的金融產(chǎn)品創(chuàng)新理念，逐步推出農(nóng)村“三權(quán)”相關(guān)信貸產(chǎn)品。金融機構(gòu)可結(jié)合農(nóng)戶小額貸款模式，嘗試建立相關(guān)的農(nóng)村“三權(quán)”抵押擔(dān)保貸款受理、審查、審批、信貸發(fā)放及貸后管理機制，合理制定抵押擔(dān)保年限、抵押擔(dān)保金額比例。同時，結(jié)合農(nóng)村信用體系建設(shè)，根據(jù)借款人信用登記評定貸款條件，設(shè)立農(nóng)村“三權(quán)”抵押擔(dān)保借款年限、利率和抵押率。

（四）成立管理機構(gòu)，推動資源整合。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村“三權(quán)”整合和集約化經(jīng)營管理已成為現(xiàn)實。因此，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級組織需籌集資金投入到村里公益設(shè)施和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級組織可成立一個專門的“三權(quán)”管理機構(gòu)，在全村“三權(quán)”資源確權(quán)到戶的前提下，對全村的“三權(quán)”進行整合并進行集約化管理。村級管理機構(gòu)將整合后的“三權(quán)”打包抵押給擔(dān)保公司，由擔(dān)保公司對該村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款資金進行擔(dān)保向銀行申請項目資金貸款。銀行只需承擔(dān)對借款人的識別和貸款的管理工作，有利于銀行業(yè)務(wù)的開展。承貸農(nóng)民每年度向銀行分期分批償還貸款。當(dāng)農(nóng)戶受市場影響，經(jīng)濟收入下降或出現(xiàn)資金短缺時，啟動由財政部門和所在鄉(xiāng)、村配合協(xié)助，將貸款農(nóng)戶所享受的上級各類財政獎補資金作為償貸資金。這樣既可放大貸款額度，實現(xiàn)農(nóng)村“三權(quán)”價值發(fā)揮最大化，又可降低銀行的工作量，提高貸款發(fā)放效率。

（五）建立貸款風(fēng)險準(zhǔn)備，完善風(fēng)險分?jǐn)?。縣級財政應(yīng)當(dāng)從農(nóng)業(yè)支出中安排一定額度的預(yù)算資金，建立縣級農(nóng)村“三權(quán)”抵押擔(dān)保貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金，當(dāng)擔(dān)保公司擔(dān)保的以“三權(quán)”抵押的村級公益設(shè)施和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目貸款發(fā)生風(fēng)險時，由政府建立的風(fēng)險準(zhǔn)備金給予一定比例的補償。同時，縣級政府還應(yīng)當(dāng)成立農(nóng)村“三權(quán)”管理公司，負責(zé)回購收儲擔(dān)保公司因開展農(nóng)村“三權(quán)”抵押擔(dān)保貸款而產(chǎn)生的不良資產(chǎn)，并在產(chǎn)權(quán)交易中心轉(zhuǎn)讓抵押物變現(xiàn)或在土地整體規(guī)劃前提下集中收儲、集中利用，實現(xiàn)“三權(quán)”的增值，切實降低擔(dān)保公司的風(fēng)險。

三、財政部門要充當(dāng)農(nóng)村“三權(quán)”抵押擔(dān)保融資改革的排頭兵

財政農(nóng)村公共投入重點要支持事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)、生活基本設(shè)施建設(shè)項目，如群眾受益較多的村組公路，以及灌溉渠道、堤壩等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施。當(dāng)農(nóng)民進行這些項目建設(shè)所需資金和自籌資金不足時，可以以所頒發(fā)的土地經(jīng)營權(quán)證，作為擔(dān)保物進行申貸。對現(xiàn)階段銀行尚未啟動“三權(quán)”抵押貸款，財政部門應(yīng)當(dāng)主動協(xié)調(diào)，積極配合，與政府性擔(dān)保公司一道，為農(nóng)村“三權(quán)”抵押擔(dān)保融資鋪道，這樣能收到“一舉四得”的效果：農(nóng)村“三權(quán)”能夠得到徹底盤活；可以大大減輕財政支出壓力；可以有效增加銀行與擔(dān)保公司的收入和利潤；可以有效防范金融風(fēng)險和擔(dān)保風(fēng)險?？梢灶A(yù)見，一旦擔(dān)保機制在“三權(quán)”融資中得到有效運用，更多小資本撬動大資本的案例會如雨后春筍般出現(xiàn)。

（作者單位：湖南省溆浦縣財政局）

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