梅運(yùn)田 陳永富

摘要：中國(guó)林業(yè)政策諸多，但對(duì)于政策的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的效益評(píng)價(jià)卻鮮有涉及。完整的政策評(píng)估體系不但可以考量當(dāng)前政策的優(yōu)劣，為政策調(diào)整提供建議，而且在未來(lái)政策制定、實(shí)施及監(jiān)督等方面也有不可估量的重要作用。本文以層次分析法為主導(dǎo)，從林業(yè)政策的理論基礎(chǔ)、原則等入手，嘗試建立適用于當(dāng)前全國(guó)林業(yè)政策的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系。

關(guān)鍵詞：林業(yè)政策；標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估；層次分析法

中圖分類(lèi)號(hào)：S7—9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-3020（2015）06-0045-05

林業(yè)政策是指黨和國(guó)家在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定的林業(yè)發(fā)展目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則， 它是一系列謀略、 法令、措施、辦法、方法和條例等的總稱，它具有政府行為、強(qiáng)制性和公眾利益機(jī)制等特點(diǎn)。中國(guó)是一個(gè)多山的國(guó)家，林區(qū)是落后地區(qū)，林業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，林農(nóng)是弱勢(shì)群體，林業(yè)政策的實(shí)施效果直接關(guān)系到廣大林業(yè)從業(yè)人員的福祉。政策評(píng)估是制定政策過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，在政策實(shí)踐中，需要不斷地對(duì)己出臺(tái)的政策進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，并以此為依據(jù)完善政策和制定政策[3]。所謂政策評(píng)價(jià)，是指采用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，對(duì)政策目的及設(shè)計(jì)、政策戰(zhàn)略規(guī)劃、政策實(shí)施管理和政策效果進(jìn)行客觀的、系統(tǒng)的分析與評(píng)價(jià)，主要對(duì)政策成本、效益以及相關(guān)影響進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)[4]。健全的政策評(píng)估體系是衡量林業(yè)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及社會(huì)效果，判斷政策合理與否的關(guān)鍵工作，是林業(yè)政策良好運(yùn)行的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)于調(diào)整與優(yōu)化林業(yè)政策有重要指導(dǎo)意義。

1中國(guó)林業(yè)政策評(píng)估研究概述

截止2013年底，全國(guó)森林覆蓋率達(dá)2163%，林業(yè)系統(tǒng)企事業(yè)單位44 562家，涉及1 563 271名林業(yè)從業(yè)人員[5]。但在我國(guó)， 長(zhǎng)期以來(lái)只重視林業(yè)政策目標(biāo)、方向、設(shè)計(jì)、決策、制定以及林業(yè)政策與其他部門(mén)政策相互關(guān)系上的研究。而對(duì)林業(yè)政策的績(jī)效評(píng)價(jià)和如何通過(guò)對(duì)林業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)優(yōu)化林業(yè)政策的研究卻很少[6]。將資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境聯(lián)系起來(lái)，置于一個(gè)具有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一框架下對(duì)政策進(jìn)行定量研究仍然是一個(gè)薄弱的環(huán)節(jié)[7]。政策評(píng)估是決策科學(xué)化的前提，是維持、修訂或終止政策的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著六大重點(diǎn)林業(yè)工程的相繼啟動(dòng)，尤其是國(guó)家對(duì)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題的高度重視，許多專(zhuān)家學(xué)者從不同角度對(duì)林業(yè)政策評(píng)估給予了不同程度的關(guān)注。

在政策評(píng)估意義方面，任景明認(rèn)為要在全面理解科學(xué)發(fā)展觀內(nèi)涵和意義的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政策運(yùn)行機(jī)制，特別是政策評(píng)價(jià)機(jī)制的理論和實(shí)踐，健全完善政策評(píng)價(jià)機(jī)制[8]。李蘭英等則強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政策評(píng)估和監(jiān)控的制度建設(shè)，要求對(duì)較重要的林業(yè)政策均應(yīng)堅(jiān)持生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)和公正標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政策評(píng)估并將評(píng)估的重點(diǎn)放在政策執(zhí)行結(jié)果和政策失敗的原因上， 以利于借鑒經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)， 以實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化， 減少政策失誤[9]。而劉倫武、劉偉平則認(rèn)為林業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)有利于改善政策設(shè)計(jì)、決策和實(shí)施效果。也有利于調(diào)整和優(yōu)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 促進(jìn)林業(yè)發(fā)展[6]。

在評(píng)估方法上，楊伶等認(rèn)為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 要求評(píng)價(jià)者對(duì)評(píng)價(jià)系統(tǒng)有充分的認(rèn)識(shí)及多方面的知識(shí)，目前， 構(gòu)建指標(biāo)的方法主要有頻度分析法、理論分析法和專(zhuān)家咨詢法等[10]，王雪琴也提出評(píng)估指標(biāo)的選擇方法主要有理論分析法、專(zhuān)家咨詢法、頻度統(tǒng)計(jì)法、綜合法、交叉法和指標(biāo)屬性分組法等[11]，劉麗紅等則采用AHP法對(duì)國(guó)有林區(qū)職工生存狀況的影響因素進(jìn)行分析， 找出職工生存狀況的關(guān)鍵影響因素[12]。

在評(píng)估對(duì)象上，陳欽從公益林補(bǔ)償?shù)慕嵌葘?duì)相關(guān)政策建立了一套評(píng)價(jià)體系[13]，楊超等對(duì)國(guó)家濕地公園建立了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系[14]，肖澤忱等從理論的角度對(duì)我國(guó)林業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系作出了相應(yīng)的思考[15] ，楊學(xué)春等對(duì)林區(qū)建設(shè)工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行研究[16]，李寶銀從林業(yè)現(xiàn)代化的視角對(duì)福建省的林業(yè)政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作了先關(guān)研究[17]，楊伶等人則對(duì)我國(guó)林業(yè)外資綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了思考[10]，秦悅等以遼寧丹東為例，科學(xué)的分析了2005年以來(lái)林權(quán)改革對(duì)集體林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)影響的程度，客觀評(píng)價(jià)林權(quán)改革對(duì)集體林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的促進(jìn)作用，是進(jìn)一步完善林權(quán)改革的依據(jù)[18]。

但總體而言，現(xiàn)階段我國(guó)學(xué)者對(duì)林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系進(jìn)行全面、細(xì)致的研究還是很少，研究程度不深，對(duì)于林業(yè)政策的改進(jìn)、更新與評(píng)估還任重道遠(yuǎn)。

湖北林業(yè)科技第44卷

第6期梅運(yùn)田，等：林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系探析

2林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系的理論基礎(chǔ)

政策的有效評(píng)估賴以一定的理論作為支撐，一項(xiàng)政策要解決的問(wèn)題很多，解決問(wèn)題的方案也很多，解決問(wèn)題是要耗用資源的，只要這些資源是有限的，這就有一個(gè)輕重緩急和理論的采用問(wèn)題。林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估是針對(duì)一系列法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章等法律法規(guī)類(lèi)以及規(guī)范性文件等政策性和技術(shù)性規(guī)程的考核、評(píng)價(jià)體系，其理論基礎(chǔ)的選擇應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多方面的因素與效益來(lái)進(jìn)行考量。目前比較實(shí)用、普遍的理論方法有：

2.1成本（費(fèi)用）—效益分析法

費(fèi)用-效益分析是指基于折現(xiàn)的效益和費(fèi)用的量值大小來(lái)判斷和評(píng)價(jià)公共部門(mén)或非盈利部門(mén)的項(xiàng)目（或計(jì)劃）和投資的資源配置效率性的一種方法框架[19]。我國(guó)在20世紀(jì)70年代末期吸收了發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于可行性研究和成本效益分析的科學(xué)方法，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，成本效益分析已成為我國(guó)投資項(xiàng)目決策的主要工具，對(duì)提高投資效率起到了積極的作用[20]。成本—效益分析是通過(guò)比較項(xiàng)目的全部成本和效益來(lái)評(píng)估項(xiàng)目?jī)r(jià)值的一種方法，將成本費(fèi)用分析法運(yùn)用于政府部門(mén)的計(jì)劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。該方法的優(yōu)點(diǎn)是透明、定量化。一種盡可能貨幣定量化的優(yōu)缺點(diǎn)比較比泛泛的定性描述更易為公眾所接受和理解，也更具透明要求的強(qiáng)制性[21]。不足之處是主要適合于評(píng)估單目標(biāo)，在多目標(biāo)效益量化（包括貨幣化）等方面較為困難。

2.2層次分析法

由于林業(yè)績(jī)效及其影響因素的復(fù)雜性，現(xiàn)在的科研水平還難以對(duì)政策的績(jī)效作全面完整地評(píng)價(jià)，因此常采用層次分析法[15]。層次分析法簡(jiǎn)稱AHP（The analytic hierarchy process），20世紀(jì)70年代中期由美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家托馬斯·塞蒂（T.L.Saaty）提出，它是一種定性和定量相結(jié)合的、系統(tǒng)化、層次化的分析方法。具體方法是將決策問(wèn)題按總目標(biāo)、各層子目標(biāo)、評(píng)價(jià)準(zhǔn)則直至具體的備投方案的順序分解為不同的層次結(jié)構(gòu)，然后用求解判斷矩陣特征向量的辦法，求得每一層次的各元素對(duì)上一層次某元素的優(yōu)先權(quán)重，最后再加權(quán)和的方法遞歸并各備擇方案對(duì)總目標(biāo)的最終權(quán)重，此最終權(quán)重最大者即為最優(yōu)方案。該方法的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)潔實(shí)用，所需定量數(shù)據(jù)較少，但其缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的，層次分析法的作用是從備選方案中選擇較優(yōu)者，不能為決策提供新方案，定量數(shù)據(jù)較少，定性成分多，不易令人信服。

2.3模糊綜合評(píng)價(jià)法

模糊綜合評(píng)價(jià)法是一種基于模糊數(shù)學(xué)的綜合評(píng)標(biāo)方法，該綜合評(píng)價(jià)法根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為定量評(píng)價(jià)，即用模糊數(shù)學(xué)對(duì)受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞龀鲆粋€(gè)總體的評(píng)價(jià)。模糊綜合評(píng)價(jià)法主要步驟： （1）模糊綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建；（2）采用構(gòu)建好權(quán)重向量；（3）構(gòu)建評(píng)價(jià)矩陣，建立適合的隸屬函數(shù)從而構(gòu)建好評(píng)價(jià)矩陣；（4）評(píng)價(jià)矩陣和權(quán)重的合成，采用適合的合成因子對(duì)其進(jìn)行合成，并對(duì)結(jié)果向量進(jìn)行解釋。該方法的優(yōu)點(diǎn)是可以較為準(zhǔn)確地反映事物本身的模糊狀況，并且能用于主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)；缺點(diǎn)為計(jì)算復(fù)雜，對(duì)指標(biāo)權(quán)重向量的確定主觀性較強(qiáng)。

2.4其他方法

用于林業(yè)政策評(píng)估的理論還有很多，如對(duì)比分析法、訪談法、時(shí)間模擬法、公眾評(píng)議法等。在進(jìn)行政策評(píng)估時(shí)，我們往往是根據(jù)實(shí)際，綜合考量，綜合運(yùn)用各項(xiàng)理論方法，以使林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系更加全面，貼近實(shí)際。

3林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系的原則

3.1動(dòng)態(tài)發(fā)展原則

林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系既是一個(gè)目標(biāo)，又是一個(gè)過(guò)程，不同時(shí)期應(yīng)該有不同的表現(xiàn)和反映方式，要考慮政策的時(shí)效性，評(píng)估體系要有很強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性，能適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治快速變化，要能綜合、及時(shí)的反映林業(yè)政策的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)。

3.2系統(tǒng)全面原則

評(píng)估體系指標(biāo)要系統(tǒng)的反映林業(yè)政策的各個(gè)方面，既要對(duì)林業(yè)政策的社會(huì)效益，經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)效益等作出評(píng)估，同時(shí)要考慮到政策帶來(lái)的正效應(yīng)、負(fù)效應(yīng)，要統(tǒng)籌兼顧評(píng)估體系間的層次性、協(xié)調(diào)性和普適性。

3.3可操作性原則

林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系的各項(xiàng)指標(biāo)含義要盡可能簡(jiǎn)單明了，易于掌握和理解，所確定的指標(biāo)要方便收集、比較、分析。指標(biāo)項(xiàng)的選定既要從當(dāng)前政策實(shí)際出發(fā)，貼近現(xiàn)實(shí)，數(shù)據(jù)要詳實(shí)，又要考慮未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，緊跟時(shí)代步伐。

3.4定量分析與定性分析相結(jié)合原則

林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估需要依靠不同的指標(biāo)加以衡量，定量指標(biāo)有其自身局限性，如評(píng)價(jià)的公允性受樣本測(cè)算的影響， 而定性指標(biāo)的局限性主要來(lái)自評(píng)分者的主觀差異。因此，在選取評(píng)估指標(biāo)時(shí)，要統(tǒng)籌綜合考慮，將定量與定性分析相結(jié)合。

4林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系的構(gòu)建

4.1林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估指標(biāo)選取

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要求評(píng)價(jià)者對(duì)評(píng)價(jià)系統(tǒng)有充分的認(rèn)識(shí)及多方面的知識(shí)[10]，根據(jù)評(píng)估原則，本文在查閱文獻(xiàn)、問(wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過(guò)重點(diǎn)人物訪談、德?tīng)柗品ǖ确椒ㄐ纬晌覈?guó)林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系的指標(biāo)，初步構(gòu)建了包括1個(gè)目標(biāo)層，4個(gè)項(xiàng)目層，21個(gè)指標(biāo)層在內(nèi)的我國(guó)林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系（表1）。

4.2評(píng)估因子權(quán)重分值的確定

在我國(guó)林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系中，各評(píng)估因子的權(quán)重主要采用上文提到的層次分析法來(lái)進(jìn)行計(jì)算，考慮到有些指標(biāo)難以量化評(píng)估，我們采用費(fèi)用-效益分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法加以量化。利用篩選出的評(píng)估指標(biāo)，在專(zhuān)業(yè)的層次分析法軟件yaahp（version 0.60）中，建立層次建構(gòu)模型，生成各指標(biāo)間兩兩比較的的矩陣，按“1-9級(jí)標(biāo)度法”（表2），輸入成對(duì)比較的結(jié)果，之后進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，以此確定各指標(biāo)的權(quán)重，然后進(jìn)行賦值評(píng)分。我國(guó)林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系評(píng)估因子及其分值見(jiàn)表1。

4.3評(píng)估因子權(quán)重賦值及解釋

根據(jù)各指標(biāo)間的重要性，在定性與定量相結(jié)合的原則指導(dǎo)下，采用模糊綜合評(píng)價(jià)法，對(duì)每個(gè)評(píng)估指標(biāo)因子按“高、中、低”或“好、中、差”做定性判斷，再給予等級(jí)賦值。根據(jù)人們對(duì)優(yōu)良等級(jí)的習(xí)慣性判斷，“高“或”“好”賦值1≥X≥08，“中”賦值賦值08>X≥06，“低”或“差”賦值06>X≥0。我國(guó)林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系評(píng)估因子賦值及解釋見(jiàn)表3。

4.3評(píng)估模型

根據(jù)上文的評(píng)估體系與賦值，我國(guó)林業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系的分值如下公式計(jì)算：

w=∑21i=1αixi

式中：αi為21個(gè)評(píng)估因子的權(quán)重，xi為各評(píng)估因子的賦值，w則為林業(yè)政策評(píng)估分值，據(jù)此可對(duì)我國(guó)具體林業(yè)政策進(jìn)行評(píng)估，按分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)劃分林業(yè)政策綜合價(jià)值等級(jí)。

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（責(zé)任編輯：唐 嵐）