董少軍

摘要：城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市生存和發(fā)展的必要物質(zhì)條件，其供給總量和建設(shè)水平制約著新型城鎮(zhèn)化進程的推進以及國民經(jīng)濟的發(fā)展。城市人口的快速增加與城市經(jīng)濟社會水平的高速發(fā)展對城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金供給形成了巨大的挑戰(zhàn)與壓力。項目投融資模式作為新興的市場化融資方式，其在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的創(chuàng)新性運用，有助于實現(xiàn)投融資主體的多元化與投融資渠道的多樣化，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；項目融資；投融資模式；新型城鎮(zhèn)化

一、引言

中共十八大三中全會指出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路，不斷增強城市綜合承載能力，推動大中小城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市企業(yè)生產(chǎn)與居民生活必要的物質(zhì)支撐條件，其供給總量和建設(shè)水平的高低嚴重制約著城市承載能力，從而影響著地方經(jīng)濟社會的發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進。隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，城市人口加速增長與城市經(jīng)濟社會水平快速發(fā)展，這對城市基礎(chǔ)設(shè)施供給及相應(yīng)的資金供給形成了巨大的壓力與挑戰(zhàn)。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，投融資模式選擇的合理性與科學(xué)性將直接影響著基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題的有效解決。項目投融資模式作為新興的市場化投融資方式，將其引入與應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于實現(xiàn)投融資主體與投融資方式的多元化，拓寬資金來源，減輕地方財政壓力，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)涵及分類

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施概念界定

根據(jù)《1994年世界發(fā)展報告——為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》中對基礎(chǔ)設(shè)施的概念的解釋，城市基礎(chǔ)設(shè)施涵蓋城市發(fā)展的多個方面的專業(yè)術(shù)語，但對其并為進行確切地定義。同時，該報告首次提出了 “經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施”與“社會性基礎(chǔ)設(shè)施”兩個術(shù)語。其中“經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施”是指為某一國家或者地區(qū)生產(chǎn)與生活提供所需的工程、設(shè)施以及各種有形服務(wù)?！吧鐣曰A(chǔ)設(shè)施”則被定義為向某一地區(qū)提供的，除經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施之外的無形的產(chǎn)品和服務(wù)[1]。從廣義角度出發(fā)，城市基礎(chǔ)設(shè)施是指城市生存和發(fā)展所必須具備的經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施和社會性基礎(chǔ)設(shè)施的總稱，其服務(wù)對象是城市中企業(yè)生產(chǎn)與居民生活。其中，經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施即狹義上的城市基礎(chǔ)設(shè)施，主要是指對城市生產(chǎn)與發(fā)展產(chǎn)生直接與支持作用的基礎(chǔ)設(shè)施提供部門。社會性基礎(chǔ)設(shè)施是對除經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)稱，是指間接參與城市物質(zhì)生產(chǎn)過程，旨在滿足社會公共需求和實現(xiàn)社會效益的基礎(chǔ)設(shè)施提供部門。從我國城市基礎(chǔ)設(shè)施近年的建設(shè)現(xiàn)狀出發(fā)，本文研究的研究對象為城市“經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施”。

（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施的分類

從公共產(chǎn)品理論出發(fā)，依據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)與提供在消費效用是否可分、消費上是否具有非競爭性以及技術(shù)上是否具有非排他性等標準，相對應(yīng)地，城市基礎(chǔ)設(shè)施分為純公共產(chǎn)品類、私人公共產(chǎn)品類和準公共產(chǎn)品類[2]。

純公共產(chǎn)品是指在消費上具有非競爭性、在技術(shù)上具有非排他性的產(chǎn)品與服務(wù)。該類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠政府組織進行，主要包括城市綠化、防震防災(zāi)、公園等內(nèi)容。

私人產(chǎn)品是指其消費效用在消費者之間可以進行分割，具有明顯競爭性與排他性的產(chǎn)品與服務(wù)。這類城市基礎(chǔ)設(shè)施由企業(yè)或私人承擔(dān)，主要包括暖氣、天然氣的供給等。

準公共產(chǎn)品是除純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之外，不完全滿足消費上的競爭性和技術(shù)上的排他性特征的產(chǎn)品與服務(wù)。這類城市基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)與提供可以由政府、企業(yè)或者政府和企業(yè)聯(lián)合提供，主要包括道路建設(shè)、郵電通信建設(shè)、橋梁建設(shè)等。

三、項目投融資模式及其比較

（一）主要項目投融資模式

1.BOT模式

BOT（build-operate-transfer）即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓。在BOT模式下，政府通過與私營企業(yè)簽訂協(xié)議，授予其一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，允許其對特定的城市基礎(chǔ)設(shè)施進行融資、建設(shè)及運營管理，并準許私營企業(yè)可以通過收費或者出售其產(chǎn)品等方式，回收成本并獲取利潤。在特許經(jīng)營權(quán)期限滿后，該城市基礎(chǔ)設(shè)施將無償交回給政府。

2.TOT模式

TOT（transfer-operate-transfer）即移交-經(jīng)營-移交。在TOT模式下，政府部門或者國有企業(yè)將已建成的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目在一定期限的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)有償?shù)剞D(zhuǎn)讓給投資人，在雙方約定的期限內(nèi)，投資人對其運營管理并通過收費等形式收回成本、獲得合理經(jīng)濟效益。在合約期限滿后，再將其交回給政府或者原單位。

3.PPP模式

PPP（public-private-partnership）即“公共私營合作制”，是為了合作建設(shè)完成某一城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府與私人之間通過簽訂合約的方式確定雙方在建設(shè)與運營期間內(nèi)權(quán)利和義務(wù)，實現(xiàn)風(fēng)險和效益的共擔(dān)與共享的市場化融資模式。

4.PFI模式

PFI（private-finance-initiative）即民間主動融資。在PFI模式下，政府根據(jù)社會對城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求，通過招標的形式確定民間投資主體，并在特許期內(nèi)，由私營部門負責(zé)對城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)及營運。政府在特許期內(nèi)向私營部門支付一定的使用費或租賃費，以使投資主體回收成本。在合約期滿后，投資主體再將項目無償轉(zhuǎn)交給政府。

（二）主要項目投融資模式比較

作為項目投融資模式的重要組成部分，BOT模式、TOT模式、PPP模式均以建設(shè)項目的收益作為基礎(chǔ)，綜合采用市場化的投融資渠道，以實現(xiàn)投資、建設(shè)與運營分離的目的。但在運行機制、投資風(fēng)險、融資成本、適用范圍等方面，三者也存在著明顯的差別。

四、城市基礎(chǔ)設(shè)施與項目投融資模式的匹配路徑分析

城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的選擇，決定了投融資主體、投融資方式、投融資渠道等基本因素，因此，在投融資模式選擇中，必須綜合考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施不同種類的特性、當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展情況、相關(guān)政策等方面內(nèi)容，這樣才能保證投融資模式有效地為城市基礎(chǔ)設(shè)施融通資金，實現(xiàn)社會資金的有效配置，在滿足城市建設(shè)需要和實現(xiàn)社會效益的同時，實現(xiàn)投融資主體各方的利益訴求。

（一）純公共產(chǎn)品類城市基礎(chǔ)設(shè)施

純公共產(chǎn)品類基礎(chǔ)設(shè)施具有完全的非排他性與非競爭性，其服務(wù)對象是城市全體公眾，主要以實現(xiàn)社會效益為主要目的，不考慮其經(jīng)濟效益。由于這類城市基礎(chǔ)設(shè)施直接關(guān)系到國計民生，同時由于沒有經(jīng)濟收益，以盈虧為目的的民間投資主體不會考慮對其進行建設(shè)與經(jīng)營。因此，政府必須承擔(dān)投資主體的角色，依靠政府財政模式，通過中央與地方政府財政撥款、城市建設(shè)維護稅、公共事業(yè)附加等方式，對此類城市基礎(chǔ)設(shè)施項目進行投資建設(shè)與運營。對于此類已建成的具有一定收益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以在運營中采用TOT模式，通過公開招標的方式選擇專業(yè)性的公司在一定期限內(nèi)對其進行運營管理，允許項目公司通過收費或者政府補貼等方式，收回成本并取得合理經(jīng)濟收益。此類基礎(chǔ)設(shè)施主要包括城市公路建設(shè)、環(huán)境保護、防震防災(zāi)建設(shè)等。

（二）準公共產(chǎn)品類城市基礎(chǔ)設(shè)施

準公共產(chǎn)品類城市基礎(chǔ)設(shè)施具有非完全的技術(shù)上的非排他性與消費性上的非競爭性，存在社會效益與經(jīng)濟效益，是當前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施最主要的組成部分。此類城市基礎(chǔ)設(shè)施雖能產(chǎn)生一定的項目收益，但由于政府對其收費費率的限制，在其經(jīng)營過程中經(jīng)營收入并不能完全彌補經(jīng)營之處，甚至?xí)a(chǎn)生一定虧損[3]。因此，對于此類基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式，政府應(yīng)該經(jīng)濟的發(fā)展水平、當?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)的需要以及建設(shè)項目的特征，制定相應(yīng)的優(yōu)惠性政策與制度創(chuàng)造有利的市場環(huán)境，鼓勵私營企業(yè)進入項目的建設(shè)與運營，采用多樣化的項目投融資模式如BOT模式、TOT模式、PPP模式等，以提高城市基礎(chǔ)設(shè)施運營效率。同時，政府應(yīng)該給予一定的優(yōu)惠稅收政策與補貼，幫助企業(yè)收回成本并取得合理的經(jīng)濟收益，以提高民間企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。這類基礎(chǔ)設(shè)施主要包括高速公路、鐵路、地鐵、醫(yī)院、學(xué)校等。

對于準公共產(chǎn)品城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資模式的選擇，應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)的特點，結(jié)合BOT、TOT、PPP模式的適用范圍，針對性地選擇相應(yīng)的模式，以發(fā)揮其最大的投融資效用。BOT模式一般適用于技術(shù)較為成熟、收益率較為穩(wěn)定但未關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展的大型基礎(chǔ)設(shè)施未建設(shè)項目，如供水網(wǎng)管建設(shè)、污水處理、垃圾處理等；TOT模式比較使用范圍廣泛，適合具有長期、穩(wěn)定收益的已建成項目；PPP模式一般適用于政策性較強、需政府與企業(yè)共同分擔(dān)投資分擔(dān)的建設(shè)項目，如監(jiān)獄、學(xué)校等。

（三）私人產(chǎn)品類城市基礎(chǔ)設(shè)施

私人產(chǎn)品類城市基礎(chǔ)設(shè)施具體技術(shù)上的排他性與消費上的競爭性，能產(chǎn)生長期穩(wěn)定的現(xiàn)金收益，通過完善的收費機制與定價機制， 投資成本能夠得到回收并實現(xiàn)盈利。因此，對于此類基礎(chǔ)設(shè)施采用任何投融資模式都能完成項目的建設(shè)與運營，可操作性較高。從城市建設(shè)和經(jīng)濟的長期發(fā)展，政府應(yīng)該根據(jù)實際情況制定相關(guān)的政策，鼓勵國外獨資企業(yè)、民間投資主體、外商等進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過商業(yè)銀行貸款、公開發(fā)行股票等傳統(tǒng)型投融資模式以及市政債券、投資資金、信托的創(chuàng)新型投融資模式，拓寬建設(shè)資金來源，實現(xiàn)投融資主體多元化。同時，也可以采用BOT、TOT、PPP等項目融資模式對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目進行建設(shè)與運營，提高基礎(chǔ)設(shè)施的營運效率。此類基礎(chǔ)設(shè)施主要包括供水、天然氣、石油開發(fā)、高速公路等。

城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題的有效解決，對推動新型城鎮(zhèn)化進程的不斷深化以及城市經(jīng)濟的快速發(fā)展具有重要的作用與意義。因此，為保證城市投融資體制改革的推進，需要結(jié)合我國的實際情況和借鑒國外經(jīng)驗，項目投融資模式創(chuàng)造性地加以運用與改進，以實現(xiàn)投融資主體的多元化、投融資渠道的多樣化以及資金供求結(jié)構(gòu)的合理化。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻：

[1]世界銀行.1994年世界發(fā)展報告一為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施[M].毛曉威等，譯.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1994.

[2]樊勇明，杜莉等編著.公共經(jīng)濟學(xué)（第二版）[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007：47-48.

[3]馮洋，曹鵬.“十二五”時期天津市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的分析與選擇[J].天津經(jīng)濟，2012（1）：52.