金珠++朱睿倩

[摘 要]公路運(yùn)輸至今仍然是云南省主要的運(yùn)輸方式。資金不足一直是制約云南公路建設(shè)的主要瓶頸，在公路建設(shè)中，首先需要解決資金問題。投融資模式創(chuàng)新是緩解云南公路建設(shè)資金問題的重要舉措。不同投融資模式有各自適用的范圍，應(yīng)根據(jù)云南省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，緊密結(jié)合公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際，選擇最佳的投融資模式，推動(dòng)云南省公路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]云南；公路建設(shè)；投融資模式；BOT模式

[DOI]10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 06. 117

按照公路經(jīng)濟(jì)屬性和技術(shù)分類的不同，公路項(xiàng)目可劃分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目可吸收社會(huì)資本進(jìn)行投融資；非經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目的投融資則以政府為主導(dǎo)。據(jù)此，公路投融資模式可劃分為政府主導(dǎo)型模式和社會(huì)資本模式。BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等項(xiàng)目投融資方式已經(jīng)成為社會(huì)資本參與公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要途徑，對(duì)其進(jìn)行探索和實(shí)踐是緩解云南省公路建設(shè)資金不足問題的重要舉措。

1 云南省公路建設(shè)投融資現(xiàn)狀

從投融資模式的三個(gè)基本要素——投融資主體、投融資渠道和投融資方式來看，云南省公路建設(shè)投融資模式以政府主導(dǎo)型為主。

投融資主體方面，云南省公路項(xiàng)目的投資建設(shè)主體主要為交通運(yùn)輸廳下屬的公路投資公司、公路局等單位。其中：公路投資公司承擔(dān)高等級(jí)公路的投融資、建設(shè)、管理等任務(wù)；公路局是全省公路管理養(yǎng)護(hù)專業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全省國(guó)道、省道及部分重要道路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政等的行業(yè)管理。全省各州市交通運(yùn)輸局在公路建設(shè)投融資實(shí)踐中，投融資主體正在從單一的政府投資向多元化發(fā)展，如在鎖蒙高速公路的建設(shè)中，就引入了國(guó)有上市企業(yè)——山東高速集團(tuán)公司、民營(yíng)企業(yè)——云南久保投資有限公司。

投融資渠道方面，根據(jù)目前云南省公路建設(shè)的資金籌措情況分析，資金的來源主要為國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、交通部專項(xiàng)資金（車購(gòu)稅）、地方自籌及其他資金等。盡管近年來云南省公路建設(shè)的投融資模式有了一定的變化，但總的來說創(chuàng)新不夠，融資渠道顯得單一，其中銀行貸款所占比例最大，高達(dá)66%，其次是中央投資為22%。（見圖1）。

圖1 云南省部分建成通車高速公路投資結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國(guó)家開發(fā)銀行股份有限公司云省分行相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

投融資方式方面，按股權(quán)融資和債權(quán)融資分類，股權(quán)融資主要包括發(fā)行股票和私募股權(quán)基金兩種形式，債權(quán)融資主要包括發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、銀行貸款和資產(chǎn)證券化等形式（見圖2）。云南省公路建設(shè)中，股權(quán)融資以公路項(xiàng)目公司的股本金為主，債權(quán)融資則以銀行信貸為主。從整體融資結(jié)構(gòu)來看，債權(quán)融資（即銀行信貸）的比例很大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。

圖2 公路建設(shè)主要投融資方式分類

2 投融資模式創(chuàng)新：破解云南公路建設(shè)資金難題的重要舉措

BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等項(xiàng)目投融資方式是社會(huì)資本參與公路建設(shè)的主要途徑，但是不同的項(xiàng)目投融資方式在投融資模式的三個(gè)基本要素方面各有不同，各有優(yōu)勢(shì)和不足，適用范圍也有差別（見下表）。云南省公路建設(shè)過程中在政府主導(dǎo)型投融資模式的基礎(chǔ)上，對(duì)其中幾種方式進(jìn)行了積極的探索、創(chuàng)新和實(shí)踐，已成為破解云南公路建設(shè)資金難題的重要舉措。

單個(gè)投資者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小[]受資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)影響較大[]凡有可預(yù)見的、穩(wěn)定的、未來收益的公路項(xiàng)目[BG）F][HT]

2. 1 BOT模式

紅河州是云南省率先運(yùn)用BOT模式為公路建設(shè)融資的地區(qū)。2006年12月28日，經(jīng)過近3年的建設(shè)，云南省首條BOT公路——彌瀘二級(jí)公路正式建成通車。之后，個(gè)屯一級(jí)公路和雞蒙高速公路都采用BOT模式順利融資。在這些經(jīng)驗(yàn)的積累之上，紅河州政府又再次通過BOT模式為鎖蒙高速公路建設(shè)融資，該條高速公路還被云南省交通運(yùn)輸廳授予云南首條“科技示范路”榮譽(yù)稱號(hào)。

2. 2 TOT+BOT+土地置換

為了建設(shè)羊雞高速公路，紅河州還以“利用存量資源和未來收益”的原則積極開展招商引資，利用TOT+BOT融資方式，配合土地置換，成功引進(jìn)山東高速集團(tuán)有限公司主持修建該條公路。經(jīng)測(cè)算，羊雞高速公路建設(shè)成本為15. 9億元，虧損為7億元。一方面，州政府委托山東高速經(jīng)營(yíng)雞石高速公路和通建高速公路，委托經(jīng)營(yíng)期限為10年10個(gè)月，同時(shí)還提高了這兩條高速公路的費(fèi)率，山東高速將向州政府返還8億元的收益；另一方面，州政府以成本價(jià)出讓50畝城區(qū)土地和500畝羊雞高速公路沿線土地給山東高速進(jìn)行開發(fā)，羊雞高速公路沿線土地將被用來建設(shè)工業(yè)園區(qū)，打造成為物流基地。

2. 3 BOT-BT-TOT集成融資模式

云南省紅河州個(gè)舊—大屯（個(gè)屯）公路隧道項(xiàng)目就采用了BOT-BT-TOT集成融資模式。紅河州政府與云南路橋股份有限公司雙方自愿采取BOT模式建設(shè)該公路隧道，收費(fèi)年限為30年。但由于種種原因，經(jīng)測(cè)算，以BOT模式進(jìn)行建設(shè)的收益預(yù)測(cè)達(dá)不到贏利目的，故采用BT融資模式進(jìn)行回購(gòu)。該項(xiàng)目的政府回購(gòu)流程中存在地方政府、項(xiàng)目公司及銀行的資金互相流動(dòng)，地方政府承諾回購(gòu)，提供政策性支持，支付回購(gòu)資金8. 79億元。政府回購(gòu)后，評(píng)估制訂了相應(yīng)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方案，再次以TOT模式移交出去。首先，方案一為政府移交的底線——覆蓋成本，即回購(gòu)價(jià)8. 79億元；其次，方案二為在保底基礎(chǔ)上盈利10%左右；最后，考慮到該地區(qū)經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，加之有資源性產(chǎn)業(yè)的支持，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和隧道公路車流量的增加，確定方案三為保底基礎(chǔ)上盈利30%左右。

2. 4 捆綁融資

捆綁式融資也是云南省公路項(xiàng)目投融資的重要方式。在省政府領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)云南省交通廳與中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司（下稱“中交建”）進(jìn)行多輪磋商，將蒙文硯與嵩昆、宣曲2條高速公路打包，由省政府與中交建于2014年3月13日在京簽署合作投資建設(shè)協(xié)議。據(jù)了解，國(guó)家對(duì)這三條高速公路建設(shè)資金的補(bǔ)助將達(dá)15%～20%。

3 云南省公路建設(shè)投融資模式創(chuàng)新中存在的主要障礙

全國(guó)公路建設(shè)投融資模式存在的共性問題，云南省也不可避免。例如，政府制定的有關(guān)政策對(duì)公路建設(shè)投融資支持力度仍然不足，公路建設(shè)投融資模式普遍存在金融風(fēng)險(xiǎn)高的問題，投融資人才短缺造成公路建設(shè)投融資模式創(chuàng)新能力不足等。但是，云南省在公路建設(shè)發(fā)展過程中，由于地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、思想觀念等方面的特殊性差異，還存在一些帶有著省籍特征的問題。

3. 1 建設(shè)成本高于全國(guó)平均水平

云南地處云貴高原，山區(qū)面積占94%以上，地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，高速公路長(zhǎng)隧道、多橋梁、高邊坡等工程較多，公路建設(shè)橋梁、隧道的平均比例達(dá)30%左右，個(gè)別路段比例高達(dá)50%以上，施工難度大、工期長(zhǎng)，導(dǎo)致建設(shè)成本高，投資大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，云南高速公路平均每千米造價(jià)相對(duì)于全國(guó)其他地方是偏高的，是中東部地區(qū)的2～3倍。據(jù)2014年調(diào)研情況顯示，云南省高速公路造價(jià)現(xiàn)已超過1億元/千米。同時(shí)，云南地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，公路養(yǎng)護(hù)和經(jīng)營(yíng)成本高。

3. 2 末梢車流量較小

受特殊的地理因素制約，云南省公路網(wǎng)絡(luò)形成了以昆明為中心向全省各地州市擴(kuò)散的路網(wǎng)系統(tǒng)。但是，云南省公路除以昆明為半徑200千米以內(nèi)高等級(jí)公路車流量較大外，其他地區(qū)高等級(jí)公路車流量相對(duì)較少。其原因主要有三個(gè)方面：一是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人流、物流量相對(duì)較少；二是云南地處西南邊陲，位于國(guó)家交通網(wǎng)的末梢，行駛的車輛多為本省車輛，外地過境車輛較少；三是部分收費(fèi)公路有并行的非收費(fèi)公路，鐵路和民航的快速發(fā)展分流了部分公路運(yùn)輸量。

3. 3 收費(fèi)公路比重小，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低

2006年，云南的高速公路通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在0. 22元/千米～0. 45元/千米之間，在全國(guó)處于中等偏低水平。雖然在2007年調(diào)整了部分路段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但和附近的四川等省份相比仍處于較低水平。

3. 4 存量債務(wù)本息與日俱增，增量貸款舉步維艱

2012年1月1日，云南省一次性取消116條政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，審計(jì)初步認(rèn)定的債務(wù)余額高達(dá)1298. 46億元。取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)后，項(xiàng)目業(yè)主統(tǒng)計(jì)申報(bào)2012年應(yīng)償還金融機(jī)構(gòu)貸款本息161. 94億元。截至2012年5月31日，已落實(shí)到位的償債資金43. 56億元，尚待落實(shí)的償債資金缺口118. 38億元。當(dāng)前，為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行清理，進(jìn)一步增大了云南公路貸款難度，云南在建公路項(xiàng)目和償還銀行貸款本息均面臨資金鏈趨緊的困境，增加了潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

3. 5 補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低且資金到位滯后

在列入國(guó)家公路規(guī)劃網(wǎng)的高等級(jí)公路建設(shè)資金中，主要依靠各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)助和地方政府負(fù)債。在財(cái)政補(bǔ)助部分中，中央補(bǔ)助額度為17%，云南省省級(jí)財(cái)政沒有具體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。在地方高等級(jí)公路的建設(shè)資金中，中央和省級(jí)財(cái)政均無補(bǔ)助，主要依靠銀行貸款。同時(shí)，公路工程施工受季節(jié)性因素的影響，云南的大部分公路工程建設(shè)均集中在每年10月至次年5月，但因中央補(bǔ)助資金到位滯后，嚴(yán)重影響了公路項(xiàng)目的施工進(jìn)度。

3. 6 政策性減免額度較大

為貫徹執(zhí)行“綠色通道”政策和國(guó)家法定節(jié)假日免收7座以下載客汽車通行費(fèi)規(guī)定，云南省每年減免的車輛通行費(fèi)達(dá)10億元以上，加大了收費(fèi)公路的運(yùn)營(yíng)成本和收費(fèi)還貸壓力。

4 云南省公路建設(shè)投融資模式選擇建議

4. 1 進(jìn)一步運(yùn)用好BOT、TOT、BT及其集成模式

BOT、TOT、BT模式及其集成模式在公路項(xiàng)目投融資方面的應(yīng)用已在全國(guó)范圍內(nèi)得到廣泛推廣，云南省內(nèi)也已有公路項(xiàng)目采取了這類型模式，可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)較為豐富，成功率也較高。在未來的公路建設(shè)投融資模式中，可以優(yōu)先考慮這一類型模式，并積極借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步將其運(yùn)用好。首先，可以通過優(yōu)化BOT和TOT模式的內(nèi)在機(jī)制，以更具吸引力的方式吸引民間資本參與公路項(xiàng)目建設(shè)；其次，更加靈活地運(yùn)用BOT-TOT、BT-TOT等集成融資模式，以TOT模式出讓已建成公路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為條件，吸引民間資本以BOT、BT等方式參與新建公路項(xiàng)目；最后，通過BOT/BT+EPC的方式，更好地推廣BOT/BT模式。

4. 2 積極探索PPP模式

PPP模式專指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)公路項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的項(xiàng)目投融資形式，即合作各方參與某公路項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)“公私合營(yíng)”的關(guān)系。這種嚴(yán)格意義上的公私合作PPP模式在國(guó)內(nèi)公路建設(shè)方面仍沒有相關(guān)實(shí)踐，但在國(guó)外很多公共項(xiàng)目的建設(shè)中，都采取了這一模式。由于這一模式內(nèi)在的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，需要設(shè)定詳盡的定價(jià)、調(diào)價(jià)和補(bǔ)貼機(jī)制，云南省在未來的公路建設(shè)投融資實(shí)踐中，可以優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，積極借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，探索PPP模式在公路建設(shè)中的應(yīng)用。

4. 3 加快推動(dòng)高速公路ABS融資

公路ABS融資是促使高速公路產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展的有效方式。目前，我國(guó)已基本具備開展高速公路資產(chǎn)證券化融資的環(huán)境和條件，作為國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)重要組成部分的高速公路，與其他行業(yè)相比，具有很大的成長(zhǎng)潛力，風(fēng)險(xiǎn)程度相對(duì)較低，現(xiàn)金流穩(wěn)定，對(duì)投融資者有更強(qiáng)的吸引力，開展ABS融資的優(yōu)勢(shì)明顯。云南省的公路建設(shè)中，應(yīng)該對(duì)具有較高未來收益的經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目開展ABS融資。ABS融資需要有完善的法律法規(guī)、有力的政策推動(dòng)，云南省在具體運(yùn)用資產(chǎn)證券化融資時(shí)，需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，加大政府的支持力度，特別是要重視專業(yè)人才的引進(jìn)與培養(yǎng)。

4. 4 優(yōu)化捆綁式融資

捆綁式融資是一種將兩個(gè)或兩個(gè)以上的公路項(xiàng)目進(jìn)行捆綁和組合，以一個(gè)項(xiàng)目吸引投資，帶動(dòng)其他項(xiàng)目的發(fā)展的融資方式。例如將流量大、效益好的高速公路與流量小、效益差的其他公路組合進(jìn)行融資，以效益好的高速公路吸引投資，同時(shí)帶動(dòng)效益差的其他公路的發(fā)展。

4. 5 創(chuàng)建公路集合信托資金

由于公路的社會(huì)需求量大，收益性高，并且發(fā)展能力強(qiáng)，利用資金信托項(xiàng)目，運(yùn)用“信托平臺(tái)”來完成公路建設(shè)的投融資，具有很大的可操作性。但是，運(yùn)用公路資金信托籌集資金時(shí)，還需要注意一些問題。首先，要解決好信托產(chǎn)品市場(chǎng)流通問題，現(xiàn)行規(guī)定公路集合信托產(chǎn)品不能夠在公眾媒體開展宣傳營(yíng)銷活動(dòng)，導(dǎo)致信托產(chǎn)品宣傳方式單一，公眾市場(chǎng)對(duì)其認(rèn)知程度較為狹窄。因此需要積極探索信證合作，例如利用證券業(yè)的營(yíng)銷場(chǎng)所與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，分期解決其流通問題。其次，需要建立起完善的信托風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，設(shè)立并完善信托計(jì)劃資金托管部門、管理部門、審計(jì)部門等，并保持這些部門的相對(duì)獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)投資者與信托機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)隔離，從而對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的控制。

4. 6 設(shè)立云南省公路發(fā)展基金

公路發(fā)展基金屬于產(chǎn)業(yè)投資基金，是一種進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的集合投資制度，實(shí)行利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。云南省公路發(fā)展基金應(yīng)以中央和地方公路建設(shè)資金和公路建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金作為資本金基數(shù)，省級(jí)人民政府作為發(fā)起人，授權(quán)省財(cái)政廳和省交通運(yùn)輸廳組建管理公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，承擔(dān)云南省公路建設(shè)項(xiàng)目資本金投入，引導(dǎo)社會(huì)資本參與公路建設(shè)的職能。

由于云南省受特殊的地理因素制約，末梢車流量較小，同時(shí)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，公路（尤其是高速公路）的盈利能力較為有限，因此，BOT、BT、TOT及其組合運(yùn)用、捆綁融資仍然是目前和今后一段時(shí)間云南省公路建設(shè)投融資模式的首選。隨著公路建設(shè)成本的不斷升高，公路建設(shè)資金需求量的持續(xù)增長(zhǎng)，車流量的持續(xù)增加，屆時(shí)，云南省公路（尤其是高速公路）投資的未來收益也將隨之增加，可以此為條件，積極探索PPP、ABS模式，爭(zhēng)取更多的民間資本參與公路建設(shè)。積極創(chuàng)造條件，力爭(zhēng)盡快設(shè)立云南省公路發(fā)展基金和公路集合信托資金等，拓展云南省公路建設(shè)投融資的空間，實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)投融資模式的多樣化。 參考文獻(xiàn)：

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