夏汀

7月末，中國(guó)9所高校和研究機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期從事《預(yù)算法》研究的13位學(xué)者上書(shū)國(guó)務(wù)院法制辦，對(duì)《預(yù)算法實(shí)施條例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)《實(shí)施條例》）提出修改意見(jiàn)。

7月23日，《實(shí)施條例》在國(guó)務(wù)院法制辦網(wǎng)站上征求意見(jiàn)結(jié)束。一年前，新《預(yù)算法》時(shí)隔20年完成首次大修，修改突出了預(yù)算的完整性，政府全部收支要納入預(yù)算管理，強(qiáng)調(diào)預(yù)算必須接受社會(huì)監(jiān)督，拓展預(yù)算審核重點(diǎn)、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革方向。

此次《實(shí)施條例》則進(jìn)一步明確并細(xì)化了新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算完整性、預(yù)算編制、預(yù)算公開(kāi)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等方面的規(guī)定，賦予財(cái)政部門(mén)更大的權(quán)力去約束各部門(mén)的預(yù)算管理，在某些方面推動(dòng)預(yù)算行為法治化，在轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)余額管理等方面也做了一些明確的規(guī)定。

然而，由于《實(shí)施條例》在許多地方突破了新《預(yù)算法》這一上位法的強(qiáng)制性規(guī)定，新《預(yù)算法》明確的一些事項(xiàng)《實(shí)施條例》中存在“部門(mén)利益法律化”傾向，遭到學(xué)者疑慮。

在國(guó)庫(kù)的問(wèn)題上，財(cái)政部門(mén)和央行的職責(zé)究竟如何分配，各方觀點(diǎn)有明顯分歧。今年恰逢央行經(jīng)營(yíng)國(guó)庫(kù)30年，而在央行等部門(mén)爭(zhēng)取下，新《預(yù)算法》也規(guī)定“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”。但《實(shí)施條例》中明確表示，央行經(jīng)理中央國(guó)庫(kù)，“需接受財(cái)政部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)中央財(cái)政負(fù)責(zé)；地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)辦理也需接受本級(jí)財(cái)政部門(mén)指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)地方財(cái)政負(fù)責(zé)?！?/p>

國(guó)庫(kù)管理如何分工

中國(guó)國(guó)庫(kù)庫(kù)底資金常年保持3萬(wàn)億左右的規(guī)模。

有學(xué)者提出：“新《預(yù)算法》明確了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的地位，而在《實(shí)施條例》中通過(guò)虛置條款等方式，多處有違新預(yù)算法的強(qiáng)制性規(guī)定?！?/p>

事實(shí)上，在新《預(yù)算法》修訂時(shí)，央行是“經(jīng)理”還是“代理”國(guó)庫(kù)，始終是一個(gè)重大分歧點(diǎn)，最終明確為“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”。

央行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)劉貴生曾表示，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)可以拒絕辦理一些違規(guī)的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，與財(cái)政部之間形成分工合作和制約的關(guān)系。當(dāng)然，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)也包含經(jīng)營(yíng)管理的涵義，經(jīng)營(yíng)管理主要體現(xiàn)在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理方面。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希曾撰文表示，條例中保留“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的規(guī)定，是在特定歷史條件下的規(guī)定，隨著時(shí)間推移，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的功能不斷弱化。央行之所以堅(jiān)持“經(jīng)理”，主要希望掌握國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的主導(dǎo)權(quán)。

新《預(yù)算法》規(guī)定“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”，但緊接著也表明“各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)”。

由誰(shuí)主導(dǎo)的問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)延續(xù)到實(shí)施條例的爭(zhēng)論當(dāng)中?！秾?shí)施條例》要求“國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政負(fù)責(zé)”，“中國(guó)人民銀行經(jīng)理中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)中央財(cái)政負(fù)責(zé)”，財(cái)政部門(mén)“指導(dǎo)監(jiān)督并定期檢查中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)、中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)和有關(guān)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的職責(zé)履行情況”。

有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，《實(shí)施條例》有弱化央行在國(guó)庫(kù)管理中的“經(jīng)理”角色之嫌，沒(méi)有明確依照現(xiàn)行法律法規(guī)充分賦予央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的具體職能。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，央行作為國(guó)庫(kù)的出納機(jī)關(guān)，行使對(duì)國(guó)庫(kù)的經(jīng)理權(quán)，跟財(cái)政部應(yīng)當(dāng)是平級(jí)地位，央行應(yīng)主要對(duì)人大負(fù)責(zé)，而不是接受財(cái)政部的監(jiān)督?！斑@種說(shuō)法實(shí)際上是加強(qiáng)了政府部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)管理的權(quán)限，使得財(cái)政部門(mén)的職能有所擴(kuò)張?！?/p>

財(cái)政部門(mén)職權(quán)擴(kuò)張

當(dāng)前《實(shí)施條例》由財(cái)政部起草。有意思的是，《實(shí)施條例》中，不僅僅在國(guó)庫(kù)管理方面，財(cái)政部門(mén)的職權(quán)都有較大擴(kuò)張。

例如在專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理方面，《實(shí)施條例》指出，“中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由中央有關(guān)主管部門(mén)、地方政府向財(cái)政部提出申請(qǐng)，由財(cái)政部按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定審核后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立”。

中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文表示，現(xiàn)行專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理是分割的，交由不同的政府部門(mén)分別行使，容易帶來(lái)專(zhuān)項(xiàng)資金的透明度、效率、公平性等問(wèn)題，這次回歸由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，是合理的?！柏?cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)財(cái)政收支的部門(mén)，由財(cái)政部對(duì)此進(jìn)行把關(guān)，是財(cái)政部正當(dāng)?shù)穆氊?zé)范圍?！?/p>

此外，《實(shí)施條例》規(guī)定涉及預(yù)算安排事項(xiàng)的，應(yīng)征得財(cái)政部門(mén)同意，“國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定的規(guī)章和規(guī)范性文件，凡涉及減免應(yīng)繳預(yù)算收入，設(shè)立和改變收入項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，罰沒(méi)財(cái)物處理，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)和范圍，國(guó)有資產(chǎn)處置、收益分配以及會(huì)計(jì)核算的，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)定，不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定；涉及預(yù)算安排事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)征得財(cái)政部同意”。對(duì)于地方政府而言，“涉及預(yù)算安排事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)征求本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)的意見(jiàn)”。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇表示，涉及政府部門(mén)的收入支出、資產(chǎn)負(fù)債管理等，都是財(cái)政的職能，財(cái)政部門(mén)和專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)分工應(yīng)明確。原來(lái)各個(gè)部門(mén)能隨意制定與預(yù)算相關(guān)的政策，是對(duì)財(cái)政功能的肢解，現(xiàn)在是財(cái)政部門(mén)職能的回歸。

各部門(mén)出臺(tái)跟預(yù)算相關(guān)的政策，一大表現(xiàn)在于重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)支與GDP或財(cái)政收支掛鉤。如教育法、科技法、農(nóng)業(yè)法等部門(mén)法規(guī)中，為保障上述領(lǐng)域的開(kāi)支，往往對(duì)財(cái)政支出有硬性指標(biāo)要求，容易造成財(cái)政支出被割裂、難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，也容易造成財(cái)政資金使用的低效率。新《預(yù)算法》明確指出，以后不得有此類(lèi)掛鉤行為。

有學(xué)者提出，在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)被明令清理整頓的背景下，《實(shí)施條例》仍然試圖放寬新《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)開(kāi)設(shè)的嚴(yán)格限制，降低財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的開(kāi)設(shè)門(mén)檻，改為“財(cái)政部負(fù)責(zé)核準(zhǔn)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”，而不見(jiàn)了“報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”的明確規(guī)定，實(shí)際上為各級(jí)財(cái)政部門(mén)保留和新設(shè)“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”開(kāi)了口子。

一位財(cái)稅系統(tǒng)人士坦言，此次預(yù)算法實(shí)施條例的公開(kāi)征求意見(jiàn)主要由財(cái)政部起草，但也是經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，代表國(guó)家意志，大部分內(nèi)容還是遵循《預(yù)算法》的主體原則，對(duì)于財(cái)政部門(mén)職能擴(kuò)大的說(shuō)法，征求意見(jiàn)稿雖有涉及，但部門(mén)法規(guī)的局限性也正在此。

對(duì)于財(cái)政部門(mén)權(quán)限的加大，有地方財(cái)政官員向媒體表示：“財(cái)政部門(mén)只是政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，審批權(quán)能提反對(duì)意見(jiàn)，但反對(duì)意見(jiàn)有些時(shí)候起不到多大作用，這跟政府部門(mén)的決策機(jī)制有關(guān)。財(cái)政是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和行政管理的表象，矛盾問(wèn)題體現(xiàn)在財(cái)政上，但根子不在財(cái)政部門(mén)，有些改革只靠財(cái)政部門(mén)也推不動(dòng)。”

人大的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)

財(cái)政在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中起到至關(guān)重要的作用，不過(guò)在實(shí)際工作中，財(cái)政部門(mén)權(quán)力的擴(kuò)張似乎并不能解決所有難題。市場(chǎng)普遍預(yù)期，財(cái)政部門(mén)職責(zé)提升固然是好事，但要真正發(fā)揮作用，在現(xiàn)實(shí)中仍會(huì)經(jīng)受考驗(yàn)，只有通過(guò)立法形式，以法來(lái)約束，才能最終提高改革成效。

如何實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督，《實(shí)施條例》并沒(méi)有太多規(guī)定。劉劍文指出，《實(shí)施條例》是國(guó)務(wù)院制定的，主要用來(lái)規(guī)范政府行為，不能規(guī)定人大怎么做。新《預(yù)算法》明確指出，人大對(duì)預(yù)算有監(jiān)督職責(zé)，《實(shí)施條例》需要承接相關(guān)規(guī)定，如明確各級(jí)政府應(yīng)接受本級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督，政府怎么配合人大來(lái)做監(jiān)督的工作等。

有學(xué)者建議明確預(yù)算公開(kāi)和預(yù)算監(jiān)督的方式與內(nèi)容，如何花納稅人的錢(qián)，一分一厘都應(yīng)該讓納稅人及人大代表知曉。修改《實(shí)施條例》的第一條，說(shuō)明立法宗旨、立法精神，落實(shí)新《預(yù)算法》的立法精神。

學(xué)者提出全面修訂《預(yù)算法實(shí)施條例》。重新組建實(shí)施條例草案起草組，由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署、審計(jì)署、國(guó)家發(fā)展改革委等行政部門(mén)和作為政府預(yù)算實(shí)施的相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)參與起草過(guò)程，聽(tīng)取并合理吸收相關(guān)部門(mén)、各單位的意見(jiàn)，并征求全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工作委、地方人大以及資深專(zhuān)家的意見(jiàn)。