劉林強(qiáng)　張建智

摘要 行政權(quán)力制約既是對行政權(quán)力正常運(yùn)行的肯定和保護(hù)，又是對行政權(quán)力偏離軌道的防范和矯正。針對“實(shí)然”與“應(yīng)然”之間的巨大差距，要使行政權(quán)力制約真正落到實(shí)處、收到實(shí)效，必須在遵循正確原則的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)結(jié)合”，完成“四個(gè)轉(zhuǎn)變”。

關(guān)鍵詞 行政權(quán)力 制約 問題 途

一、我國行政權(quán)力制約中存在的主要問題

目前，從總的情況來看，我國己初步建立了多主體、多層次、全方位的行政權(quán)力制約體系，對促進(jìn)各級政府依法行政和防止權(quán)力腐敗發(fā)揮了積極的作用。但是，由于種種原因，現(xiàn)行的行政權(quán)力制約機(jī)制還存在著一些明顯的問題，在一定程度上影響著其威力和效能的充分發(fā)揮。

問題之一：監(jiān)督制約主體受制于監(jiān)督制約客體，缺乏必要的獨(dú)立性與應(yīng)有的權(quán)威性。監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)必須保持相對的獨(dú)立，其地位應(yīng)當(dāng)高于監(jiān)督制約客體或者至少與監(jiān)督制約客體平等，這是實(shí)施有效制約的最基本的前提條件。然而，現(xiàn)階段，我國的行政監(jiān)察、審計(jì)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)均存在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。首先，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，這些機(jī)構(gòu)一般都受上級業(yè)務(wù)部門和同級政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，并以“塊塊”領(lǐng)導(dǎo)為主。其次，在干部配備上，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，不是由同級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員兼任，就是由同級黨委或行政機(jī)關(guān)任命。再次，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員編制、經(jīng)費(fèi)開支等，也都掌握在同級行政機(jī)關(guān)的手里。此外，各級人民法院也在經(jīng)費(fèi)等方面程度不同地存在著對行政機(jī)關(guān)的依賴。在這種情況下，監(jiān)督制約主體因缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，難以正常發(fā)揮其自己的職能，顯得軟弱無力。

問題之二：不同的監(jiān)督制約系統(tǒng)之間職能交叉重復(fù)，職責(zé)權(quán)限不清。我國現(xiàn)行的行政權(quán)力制約體系，包括政黨監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督等。主體廣泛，本來是件好事，可是，由于職責(zé)權(quán)限不清，缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，不僅沒有形成“合力”，而且還出現(xiàn)了一些不該出現(xiàn)的問題。例如，有的問題多方插手，幾路兵馬一齊“興師問罪”，長期糾纏不清，弄得發(fā)案單位應(yīng)接不暇，無所適從；而有的問題卻又無人過問，出現(xiàn)“監(jiān)督空白”，或者幾個(gè)監(jiān)督部門相互“踢皮球”，最后不了了之。上述問題的存在，不僅嚴(yán)重影響了監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)的威信，也大大弱化了我國行政權(quán)力制約機(jī)制的整體效能。

問題之三：權(quán)力監(jiān)督與制約方面的法規(guī)不完備，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。科學(xué)、有效的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是硬性監(jiān)督，即有明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、合理的監(jiān)督方式、嚴(yán)密的監(jiān)督程序，以法律法規(guī)為依據(jù)，并處處受法律法規(guī)的保障和約束?？墒?，目前我國制約行政權(quán)力所需要的法律規(guī)范還很不完備，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是缺乏明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，難以準(zhǔn)確判斷和及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行政行為；二是缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，在監(jiān)督制約實(shí)踐中難以操作。

二、強(qiáng)化行政權(quán)力制約機(jī)制的有效途徑

（一）系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督與系統(tǒng)問的交互監(jiān)督相結(jié)合

系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督來自政府內(nèi)部，其最大特點(diǎn)是監(jiān)督的主體和客體都存在于同一個(gè)系統(tǒng)之中，有利于提高行政效率，缺點(diǎn)是監(jiān)督主體與監(jiān)督客體存在著或多或少的聯(lián)系，有時(shí)候甚至監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，因而缺乏公正性和權(quán)威性。系統(tǒng)間的交互監(jiān)督來自政府系統(tǒng)之外，監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間沒有任何隸屬關(guān)系，地位比較超脫，因而能夠有效地控制行政權(quán)力，缺點(diǎn)是不能像內(nèi)部監(jiān)督那樣及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和解決問題，具有時(shí)間上的滯后性。從上面的比較可以看出，這兩種監(jiān)督系統(tǒng)各有其優(yōu)點(diǎn)，亦有其不足，必須相互配合，相互補(bǔ)充。

（二）國家監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合

如果以監(jiān)督主體為標(biāo)準(zhǔn)，可以將整個(gè)行政權(quán)力制約體系劃分為國家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。國家監(jiān)督又稱“直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督”，是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)依法對行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)的行為實(shí)施的監(jiān)督；社會(huì)監(jiān)督又稱“間接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督”，是指人民群眾通過社會(huì)團(tuán)體、群眾組織、新聞傳媒和來信來訪等多種途徑，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督。它主要包括政協(xié)和民主黨派的監(jiān)督，工會(huì)、共青團(tuán)、工會(huì)等群眾組織的監(jiān)督，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等基層自治組織以及報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)站的監(jiān)督等。

（三）自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督相結(jié)合

民主的監(jiān)督是雙向的，既有自上而下的下行監(jiān)督，又有自下而上的上行監(jiān)督。以政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督為例，上、下級行政機(jī)關(guān)之間是一種相互監(jiān)督的制約關(guān)系，不僅上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)可以監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員，而且下級行政機(jī)關(guān)也可以反過來監(jiān)督上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。從目前我國行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督來看，自上而下的下行監(jiān)督比較容易實(shí)現(xiàn)，也較為有力，而自下而上的上行監(jiān)督則相對比較薄弱。在這種情況下，對下基本上做到了“無所不糾”，對上則普遍存在著“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“失監(jiān)”甚至“禁監(jiān)”的現(xiàn)象，致使一些該糾正的問題得不到及時(shí)糾正。只有逐步將自上而下的單向監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙潞妥韵露舷嘟Y(jié)合的雙向監(jiān)督模式，才能有效地避免或減少?zèng)Q策失誤和權(quán)力濫用，保證行政權(quán)力運(yùn)行的合法性、合理性。