林海

2014年年底，德國柏林一位女教師因為收受學生禮物超標，被該學生父親告上法庭。柏林行政法庭日前宣布對被告罰款4000歐元。這一重罰師出有名，柏林內(nèi)政部規(guī)定，該市管轄范圍的公務員收禮價值極限最高不得超過10歐元，該規(guī)定同樣適用于享受公務員待遇的教師、消防隊員及警察。從這個案子可以看到德國反腐的思路：不以惡小而縱容，防微杜漸，從細節(jié)抓起。

作為世界上最早建立公務員制度的國家之一，德國現(xiàn)在大約有192萬的職業(yè)公務員。對于防范腐敗，德國有著相當完備的法律規(guī)定和監(jiān)管機制。和其他國家不同，德國并沒有采取高薪養(yǎng)廉的模式，公務員的工資由《聯(lián)邦公務員工資法》統(tǒng)一規(guī)定，允許各州根據(jù)實際情況適度調整。真正發(fā)揮作用的防腐機制，是以監(jiān)督管理為核心的。公務員在服務期間，每年都要與所在單位簽訂一份“廉政合約”，承諾廉潔奉公。此外，還實行輪崗制度，政府官員（包括反貪工作人員）五年必須輪崗交流，對容易滋生腐敗的建設、規(guī)劃、醫(yī)藥等部門則將輪崗間隔縮短為三年，此舉有效地降低了貪污腐敗的可能性。

超標收禮構成犯罪

由于公務員的反貪防腐機制較為完備，一些為公眾服務的人員也被納入這一個制度體系進行“參公管理”。教師就是其中之一。通常情況下，德國學生或家長沒有向教師私人送禮的習慣。只有在班主任換屆、中學畢業(yè)典禮等特殊時候，學生們才會集體捐款為老師購買紀念品。但是，由于教師在收受禮物時，比照公務員的嚴格標準，很容易造成禮品價值超標。例如一個15人的班級，即使每位學生僅送一歐元，結果也會超標。前面講到的案件，即為一個畢業(yè)班的學生為班主任送禮超標造成。柏林市檢方在公布此消息時，沒有說明禮物是什么，僅稱其價值200歐元。該女教師繳納了20倍的罰款之后，法庭停止了對此案的繼續(xù)調查。

德國對公務員以及教師等公共雇員收禮有嚴格而明確的規(guī)定。例如公務員允許接受的禮品只能是“禮貌性及象征意義上的”，即使掛歷或圓珠筆的價值也不得超過10歐元。在非展示性活動中，教師不得接受任何場合的贈送門票。只有在帶領學生外出活動時，教師們才可接受主辦方提供的免費車票、贈券或者機票等。教師收受禮物超標時，也將被視為公務員受賄而受到調查。不過，由于德國有著較為完備的行政和解機制，在進行行政懲處時，只要當事人愿意繳納罰金，行政機關可以作出“結案”的決定。教師收受禮物超標的，也可以通過這種方式“破財消刑”。

德國各地區(qū)允許公務員接收禮物的標準有所不同。北威州的標準為每年25歐元，慕尼黑則為15歐元。最嚴格的則為首都柏林，收禮界限為10歐元。這一標準是2012年確立的。根據(jù)新規(guī)，一般情況下，在政府、法院、警察局等公職機構工作的公務員，不能接受與工作有關的禮物或酬勞。如果服務對象確實想送公務員小禮物，法律也是允許的。如果屬于公司“廣告宣傳品”，公務員可接受價值5歐元以下的物品，如圓珠筆等等。如果是作為個人，表示感謝，小禮物的價值則不能超10歐元。此外，如果禮物是鮮花，“大花束”則構成違規(guī)，“小花束”才算是合法。

各州關于賄賂標準的規(guī)定，是有聯(lián)邦議會的法律作為依據(jù)的?！兜聡谭ǖ洹酚嘘P賄賂罪的條款，也規(guī)定了構成受賄的標準：構成受賄的金額為5歐元，連續(xù)三次受賄5歐元的就要開除公職。對于受賄行為的制裁有兩種，分別是有期徒刑和罰金。有期徒刑最短3個月，最長則可以達到10年?！豆珓諉T法》也規(guī)定，任何公務員接受禮品包括公務禮品都必須申報上交，征得上級同意才能留給個人。如果不是禮品而是金錢，50歐元至80歐元之內(nèi)，則應當上繳機關內(nèi)部處理，超過這一限額的繳上級機關組織和人事部門處理。

近年來，德國反腐新規(guī)迭出，對于收受禮物的標準也進行了細化。1997年8月13日，德國聯(lián)邦議會通過了《反腐敗法》，提高了賄賂罪的量刑幅度，加重了公職賄賂罪的懲處力度。1998年德國聯(lián)邦政府頒布了《聯(lián)邦政府關于聯(lián)邦管理部門反腐敗的行政條例》，對聯(lián)邦公務部門制定反腐敗措施進行了指導性的規(guī)定。2004年聯(lián)邦內(nèi)政部頒布了新的《聯(lián)邦政府關于在聯(lián)邦行政機構防范腐敗行為的條例》，對于公職人員收禮的標準進行了進一步的細化，要求必須將15歐元以上的禮品上報，還規(guī)定公務員參加圣誕節(jié)等大型活動必須經(jīng)過政府批準，而且只能收取印有主辦單位名稱作為廣告的小禮品，否則將會受到查處。

嚴密的監(jiān)督機制

作為聯(lián)邦制國家，德國沒有統(tǒng)一的反腐敗機構，16個聯(lián)邦自治州在反腐敗上有充分的自主權。有的州設置反貪中心，如柏林市（州），屬市議會領導；有的設監(jiān)察專員，如北威州，屬內(nèi)政部國務秘書（副部長）領導。還有些聯(lián)邦州成立腐敗案件清理中心，作為州檢察院的一個部門，隸屬州司法部。同時，各級政府部門設有內(nèi)部監(jiān)督機構，并設立防腐聯(lián)系人，如果發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，就向上級報告，封存計算機以及工作檔案，然后轉交檢察院。

此外，審計機構是德國反腐敗的一個重要力量。德國審計機構分三級，聯(lián)邦、州和市均設有審計局。審計工作完全按照法律的規(guī)定進行，獨立于立法、行政、司法之外，不服從任何上級指令，不受任何訴訟程序的限制，可以隨時進行審計。

除了一整套正式監(jiān)督機制，德國還有強大的輿論監(jiān)督力量和民間反腐組織。輿論監(jiān)督力量被稱為“第四種權力”。這種權力是得到《反腐敗法》等法律支持的。根據(jù)《反腐敗法》規(guī)定，檢察院如果發(fā)現(xiàn)有腐敗方面的報道，有義務進行調查。德國擁有100多家電臺、25家電視臺、27家通訊社、380多種報紙和9000多種期刊。輿論媒體大都是獨資或合資的股份制企業(yè)，以盈利為目的，依法享有高度的自由。為了增加銷量，它們一般都雇有耳目，專門收集政府要員和公務員的政治丑聞和緋聞。法律允許報刊、電臺、電視臺報道政府、政黨內(nèi)部的情況，只要內(nèi)容屬實，不泄露國家機密，消息來源就受法律保護，任何人不能對消息來源進行調查。因此，政府官員和公務員的腐敗丑聞或緋聞一旦曝光，往往只能引咎辭職。

民間反腐團體中，最為著名的是德國透明國際組織。這一非政府公益組織（NGO）于1995年成立，有300多位成員，在柏林和慕尼黑各設一個小組，主要任務是防止德國對外經(jīng)貿(mào)活動中腐敗問題的出現(xiàn)。透明國際提出了反腐敗的“機能整合系統(tǒng)”，認為僅靠立法和懲罰不能從根本上解決貪腐問題，而應當建立一種有效遏制腐敗發(fā)生的社會機制，在立法和行政總體權能指引下，通過媒體的力量，借助于審計署的監(jiān)督職責、司法部的反腐敗職能，并動員個人和社會組織的力量編織一張反腐敗的大網(wǎng)。作為這張大網(wǎng)中的必要組成部分，透明國際近年來不斷推動知情權和檔案查看權保護，以與聯(lián)邦、州和地方的保密權對抗，以支持和保護檢舉者揭發(fā)腐敗行為，加強政治透明度，從而從根本上營造不能腐敗的社會環(huán)境。

在關于財產(chǎn)的其他制度方面，德國也建立了較為透明的規(guī)則體系。其中一度引起國人關注的，是德國的不動產(chǎn)登記制度。在德國，這項制度歷史非常悠久，其法律依據(jù)可以追溯到1897年生效的《土地登記條例》。不動產(chǎn)登記制度的完善、公開與透明，極好地防止了權力尋租等問題。2008年時任下薩克森州州長的伍爾夫想購買一處房產(chǎn)，由于手上錢不夠，于是從企業(yè)家朋友的妻子處以優(yōu)惠的私人貸款利率得到了一筆50萬歐元的貸款。貸款合同與購房協(xié)議均在不動產(chǎn)登記部門存檔。盡管伍爾夫2010年成為德國總統(tǒng)，此事卻始終是他的政治軟肋。后來，相關登記文書被德國媒體曝光，最終成為導致其辭職的原因之一。

仍然是這位德國歷史上任期最短的總統(tǒng)伍爾夫，2013年8月他曾經(jīng)開創(chuàng)過另一個先例——成為德國有史以來第一位“被告總統(tǒng)”。他因涉嫌受賄753.9歐元，而被下薩克森州檢方訴上了法庭。而這753.9歐元并不是真實的支付，而是在2008年的一次啤酒節(jié)上，由電影制片人為自己和家人在五星級酒店所住的兩個晚上所買的賬單。其中也包括兩次晚餐、啤酒節(jié)喝酒的費用等，共753.9歐元。伍爾夫則表示，自己根本不知道對方為他多付了酒店錢，他已經(jīng)把過夜費400歐元現(xiàn)金交給了對方。盡管法庭最終以證據(jù)不足而宣告伍爾夫無罪，但這起審判卻足以給所有德國公務員敲響警鐘，讓他們明白只要是一點細節(jié)不夠注意，也會葬送自己的政治前途。

換個角度來看，在德國正是由于制度的嚴密和監(jiān)督的嚴格，公務員一般不會辜負公眾的信任。如果仍然貪污腐敗的話，將會立即觸犯眾怒，身敗名裂，一無所有。

編輯：薛華 icexue0321@163.comendprint