文/婁 宇

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化要找準(zhǔn)法律定位

文/婁 宇

婁 宇對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院副教授，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心博士后研究人員

經(jīng)辦服務(wù)能力脆弱是社保體系建設(shè)中的突出問(wèn)題，我國(guó)當(dāng)前經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的規(guī)模和服務(wù)水平是基于20年前社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面很窄、基金余額很小的狀況確定的。近十年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面和基金規(guī)模的加速擴(kuò)張，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)越來(lái)越不堪重負(fù)，經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量亦難以令人滿意。筆者認(rèn)為，要提高社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)能力首先要解決一個(gè)法律定位的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為公法法人的前提下積極探索其作為民事主體的角色并演繹之，而后者恰恰是現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)中存在的“軟肋”。

目前，中央經(jīng)辦機(jī)構(gòu)——社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心的職能大多是制定社保經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)和總體方案，并未涉及任何具體的經(jīng)辦事務(wù)，因此將其定位為“承擔(dān)行政職能”的事業(yè)單位是沒(méi)有疑問(wèn)的，難點(diǎn)在于基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的定位問(wèn)題：法律定位不明確導(dǎo)致基層機(jī)構(gòu)在服務(wù)能力建設(shè)上存在著制度性障礙，從表面上看，我國(guó)社保經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量不佳表現(xiàn)為“經(jīng)辦人員配給不足”和“經(jīng)費(fèi)投入體制不順”，而實(shí)質(zhì)上，法律定位不明確才是問(wèn)題所在的“罪魁禍?zhǔn)住薄?/p>

以往的研究大多探討經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為公法法人的特征和行政法上的救濟(jì)方式，但是從社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的本質(zhì)來(lái)看，繳費(fèi)與待遇給付和經(jīng)辦服務(wù)之間的對(duì)等關(guān)聯(lián)性更加具備民法債權(quán)關(guān)系的性質(zhì)。社會(huì)保險(xiǎn)制度的私法屬性要求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不僅要作為公法法人承擔(dān)行政責(zé)任，還要作為社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中的“類(lèi)債權(quán)人”，按照私法的基本原則自己決定、自己承擔(dān)責(zé)任，為作為“債務(wù)人”一方的參保人提供對(duì)價(jià)給付。

因此，應(yīng)當(dāng)將社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)視為獨(dú)立履行私法任務(wù)和承擔(dān)民事責(zé)任的公法法人，按照“政事分開(kāi)”的原則，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定位為具有獨(dú)立法人地位的特殊類(lèi)公益事業(yè)單位。未來(lái)的法律改革可以從以下兩個(gè)方面入手：

1.擺脫地方行政部門(mén)的干預(yù)，推廣垂直管理模式?？梢試L試在中央層面設(shè)立獨(dú)立的社保經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)，依托地方各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，實(shí)行全行業(yè)垂直管理；在地方層面，按照相應(yīng)行政區(qū)劃，設(shè)立省級(jí)和市級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)級(jí)別設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。

2.建立法人治理結(jié)構(gòu)。在內(nèi)部嘗試建立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)等形式的決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)人由民主程序推舉，不再由政府指定或委派；在外部建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)接受政府職能部門(mén)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。