郭冊

[摘 要] 新型城鎮(zhèn)化建設需要大量的資金投入，僅依靠財政資金在短期內(nèi)難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展中如此巨大的資金需求。針對目前我國城鎮(zhèn)化建設中融資渠道以及在土地融資、銀行貸款、發(fā)行債券、融資平臺方面存在的問題，突破我國新型城鎮(zhèn)化建設融資困境，其對策是應以金融體制創(chuàng)新推動新型城鎮(zhèn)化建設，鼓勵民間資本進入新型城鎮(zhèn)化建設，運用資產(chǎn)證券化實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加快推行市政債券，穩(wěn)定地方稅源。

[關鍵詞] 新型城鎮(zhèn)化;融資困境;對策研究;融資模式

[中圖分類號] F275.15 [文獻標識碼] A

Difficulties in Financing New Type Urbanization and the Countermeasures

GUO Ce

Abstract： As urbanization needs huge amount of money， fiscal investment only cannot meet such demand. Considering the problems existing in financing channels， land financing， bank loans， bond issuance and financing platform， following countermeasures should be put in place to overcome difficulties in financing urbanization. The government should focus on innovating financial system， encouraging involvement of the private sector， implement land transfer in rural areas by using ?asset-bonds， step up issuing municipal bonds and stabilizing local tax generation.

Key words： urbanization of new type， difficulties of financing， financing pattern

一、引言

通過與以往的城鎮(zhèn)化相對比，可以看出以人為本是新型城鎮(zhèn)化的精神本質(zhì)，強調(diào)把生態(tài)文明的理念融入其中。吳江等（2009）結(jié)合了科學發(fā)展觀的內(nèi)涵，指出新型城鎮(zhèn)化的“新”表現(xiàn)在：發(fā)展理念上，人的發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化關注的重點，強調(diào)以人為本;發(fā)展模式上，新型城鎮(zhèn)化將以新型工業(yè)化以及信息化為基礎成為經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，以區(qū)域統(tǒng)籌為主線，全面協(xié)調(diào)人口、經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等五位一體的城鎮(zhèn)化發(fā)展的新道路;發(fā)展目標上，堅持可持續(xù)發(fā)展，確保城市發(fā)展的后續(xù)動力;統(tǒng)籌原則上，因時因地制宜，針對地方區(qū)域特點和經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，地方政府選擇適合的城鎮(zhèn)化道路。

新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”的重要組成部分?！靶滤幕桨l(fā)展”作為黨的十八大重大戰(zhàn)略部署。2014年3月，國務院發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，我國新型城鎮(zhèn)化建設有了宏觀性、戰(zhàn)略性的指導規(guī)劃。2015年2月，國家發(fā)改委經(jīng)過論證篩選，確定了兩個省和62個市鎮(zhèn)作為綜合試點，標志著新型城鎮(zhèn)化建設工程開始了改革的探索。這些政策無疑將城鎮(zhèn)化建設提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。因此，探尋長期高效的融資方式，為新型城鎮(zhèn)化建設提供充足的資金保障成為當今金融行業(yè)亟待完成的任務。

二、文獻綜述

國內(nèi)外學者對金融與城鎮(zhèn)化建設問題做了較為廣泛地研究，外國學者對此著手研究較早，與我國不同，他們大多使用“城市化”，但這二個詞所指內(nèi)容基本一致。國外學者Richard（1995）運用實證分析的方法建立回歸模型，通過分析英美兩國主要城市的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，得出了一個重要結(jié)論，資本投入是對城市化最重要的影響因素。Teranishi（1997）認為滿足城市化進程中存在大量的城市基礎設施、城市住房融資需求可有效支持城市規(guī)模的增長。

我國學者對金融支持城鎮(zhèn)化也做了大量研究，胡斌（2002）認為政策性金融是支持城市基礎設施建設的有效手段，并且需要對以往的融資體制進行大力改革，以便更好地發(fā)揮政策性金融對城鎮(zhèn)化建設的支持作用。沈和（2011）剖析了我國現(xiàn)行制度下投融資機制的缺陷和不足：城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要制約因素表現(xiàn)在資金需求與供給的矛盾上。城鎮(zhèn)化建設以基礎設施建設為典型，多為政府為主導，金融機構(gòu)以銀行為代表一般采用信貸方式參與城市建設，加之政府財力有限，融資渠道較窄，缺乏現(xiàn)代化的投融資手段，面對投資大、建設周期長，信用制度不健全，容易形成政府建設投融資的惡性循環(huán)。賈康，孫潔（2011）城鎮(zhèn)化在基礎設施、公共產(chǎn)品與服務等方面將形成巨大的資金缺口，推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展就必須創(chuàng)新融資機制，形成資金的有效供給途徑，保證建設資金初始投入。

我國學者運用實證模型結(jié)合我國的數(shù)據(jù)分析了在城鎮(zhèn)化建設中金融支持的作用。黃勇，謝朝華（2008）采用VAR模型進行實證檢驗，實證結(jié)果顯示金融支持城鎮(zhèn)化的直接影響是，銀行貸款和城鎮(zhèn)化發(fā)展之間存在著顯著的因果關系。吳超，鐘輝（2013）提出城鎮(zhèn)化建設增長源假設，使用省級面板數(shù)據(jù)進行檢驗，明確回答了金融支持城鎮(zhèn)化建設的重點在哪里。

在已有的文獻中大多是研究在城鎮(zhèn)化建設中金融能否起到促進作用、城鎮(zhèn)化建設中金融支持的重要性以及城鎮(zhèn)化建設中金融如何支持等方面進行了研究，但缺乏對城鎮(zhèn)化建設的融資模式以及存在問題的研究，即沒有解決錢從哪里來的問題。

三、新型城鎮(zhèn)化建設中的資金需求

隨著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，居民生活水平的提高必然催生城鎮(zhèn)化的發(fā)生與發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本驅(qū)動力是農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高。城鎮(zhèn)化的推進必然伴隨著有能力吸收農(nóng)村剩余勞動力的城鎮(zhèn)經(jīng)濟和相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化的過程是農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為市民的過程。資料顯示，2011年我國的人口城鎮(zhèn)化率達到了51.6%，但戶籍城鎮(zhèn)化率僅為35%左右，也就是說，近2億的農(nóng)民工仍沒獲得城市戶籍。農(nóng)民工市民化過程中的資金需求，包括農(nóng)民工的子女義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會保障等方面。因此，新型城鎮(zhèn)化建設對資金的需求除城市基礎設施建設資金以外，還包括農(nóng)民工市民化的資金需求。endprint

目前，學術界對新型城鎮(zhèn)化建設的資金需求量沒能達成共識，通過研究得到的主要結(jié)論有：（1）遲福林（2013）估計，在今后的10年里，如果中國城鎮(zhèn)化率以1.2%的速度提高，到那時存量城鎮(zhèn)人口加上新增人口將達4億左右。如果人的城鎮(zhèn)化成本以100，000元/人計算，那么將產(chǎn)生近40萬億元的資金需求。（2）張占斌等（2013）測算得出：現(xiàn)有存量農(nóng)民工的15863萬人，以2011年價格計算，為實現(xiàn)這些農(nóng)民工市民化的資金總需求為1.8萬億元。（3）中國發(fā)展研究基金會在《中國發(fā)展報告2010》中的估算得出：到2020年，至少要有16萬億元用于城市基礎設施建設投資。（4）國務院發(fā)展研究中心認為，農(nóng)民工市民化成本主要應包括農(nóng)民工子女義務教育、居民醫(yī)療、養(yǎng)老保險、民政其他社會保障費用、城市管理費用、住房保障等，綜合評估得出，農(nóng)民工市民化的成本為8萬元/人。

無論如何測算，新型城鎮(zhèn)化建設都需要大量數(shù)額的資金投入，所以僅依靠財政資金在短期內(nèi)難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展中如此巨大的資金需求。因此，為高質(zhì)量地完成新型城鎮(zhèn)化建設首要解決的是錢從哪里來的問題。如果城鎮(zhèn)化中資金來源的問題不能得到有效地解決，不僅會出現(xiàn)城市貧富嚴重分化，產(chǎn)生城市病，并導致城市病蔓延，破壞小城市的發(fā)展，使整體生活質(zhì)量下降，失去新型城鎮(zhèn)化原本的內(nèi)涵。

四、新型城鎮(zhèn)化建設的融資模式及存在的問題

就我國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化建設融資模式來看，根據(jù)資金的提供主體不同，資金來源主要包括：政府、銀行、非銀行金融機構(gòu)以及私人部門所提供的資金（資本）。與之對應的，資金融通的工具有地方財政收入、銀行貸款、發(fā)行有價證券，以及建立投融資平臺等為主。下面從四個方面論述我國城鎮(zhèn)化建設的融資渠道以及存在的問題。

（一）土地融資

我國城鎮(zhèn)化建設中的政府提供的資金，主要來源是稅收和專項費用，主要由營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、資源稅、城市維護建設稅和教育費附加，以及水資源費、市政公用設施有償使用費、土地出讓金等財政性資金組成。以土地有償使用制度為依托地方政府大力發(fā)展“土地財政”融資模式，即通過土地開發(fā)、轉(zhuǎn)讓或拍賣而獲取資金以推進城市建設發(fā)展。這一融資模式被迅速且廣泛地應用，成為當下城鎮(zhèn)化建設最主要的融資渠道。而且，地方財政收入中“土地財政”資金占比較重（如下表）。

2008-2013年土地財政變化情況表

單位：億元，%

數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站，經(jīng)作者自己整理。

土地融資在實行的過程中也暴露出來了一些問題：一是征地過程中暴力沖突、腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。城市發(fā)展必然伴隨著拆遷與土地征用，在巨大的利益驅(qū)使下，征地過程中滋生了官員的腐敗行為，因此人民群眾的利益遭受到了一定的損害，甚至引發(fā)流血沖突;二是“土地財政”模式不可持續(xù)。我國土地資源是有限的，地方政府掌握并且可買賣的土地越來越少了;此外，受到18億畝的“耕地紅線”——耕地保護政策的制約，將使傳統(tǒng)的“土地財政”融資模式難以為繼。

（二）銀行貸款

銀行貸款作為最傳統(tǒng)的融資方式，是我國城鎮(zhèn)化建設的資金最重要來源之一，主要包括政策性銀行貸款和商業(yè)銀行貸款。最為典型的是在基礎設施建設領域，融資主體一般將項目的資產(chǎn)進行抵押或項目的經(jīng)營權(quán)、股權(quán)、債權(quán)等進行質(zhì)押以獲取資金支持，而且正是因為基礎設施項目的社會性，一般獲得銀行貸款的支持比較容易。

城鎮(zhèn)化建設使用大量銀行貸款也存在一定的風險。我國金融體系一直是由銀行來唱主角，資金的分配離不開金融中介，但這并不適合以城鎮(zhèn)化為主導的經(jīng)濟發(fā)展方式，原因是以短期存款為主要資金來源的銀行，支持長期投資項目容易引發(fā)期限錯配風險。同時，如果項目建設企業(yè)過多使用銀行貸款必然會提高企業(yè)的負責率，增加資金風險。

（三）發(fā)行債券

2011年我國在四省（市）開始對地方政府自行發(fā)債進行試點，它們分別是上海市、浙江省、廣東省、深圳市。隨著試點工作的深入，2014年，經(jīng)國務院批準上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏和青島試點地方政府債券自發(fā)自還。中央將發(fā)債權(quán)下放到地方政府，通過發(fā)行地方政府債券進行融資，并給以相應的政策支持，此舉將有利于緩解“土地財政”模式的收入沖動，有緩釋財政風險的作用，有助于提高財政透明度。

但該融資方式經(jīng)過了四年的探索，如今還在試點階段。其原因是有兩點：一是我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相差較大，大部分地方政府還不滿足發(fā)債條件;二是如今地方政府債券發(fā)行采取自發(fā)自還的模式，如果發(fā)行規(guī)模控制不當，到期時地方政府無力償還債務，容易引發(fā)財政危機。因此，要實現(xiàn)地方政府自主發(fā)債的全面覆蓋仍需時日。

（四）融資平臺

盡管我國大多數(shù)地方政府不能發(fā)行債券，但地方政府通常都會設立各種投融資平臺，以城市建設投資類公司、基礎設施建設類公司、軌道交通建設類公司等形式向社會發(fā)行與項目相關的企業(yè)債券，以募集資金。周小川（2011）說，中國城市化實際發(fā)展只有二三十年，所以，達到發(fā)達經(jīng)濟體那樣完全以收定收是不可能的，因此完全可以考慮借今后的錢來加速當下的發(fā)展。在國際金融危機爆發(fā)后，中央政府以允許地方搭建投融資平臺作為應對危機的重要手段之一。地方政府融資平臺在政府支持的條件下進行市場化運作，籌集了大量城市建設資金。

但是，從微宏觀經(jīng)濟管理角度都會看出地方融資平臺存在諸多問題：一是由于負債率高、資本金不足，所以融資平臺風險高發(fā)展不可持續(xù);二是因為資金運用不透明、責任主體不明確，所以融資平臺一旦破產(chǎn)，這筆爛賬就會算在地方政府乃至中央政府頭上;三是地方政府大包大攬?zhí)娲髽I(yè)做決策，往往對項目經(jīng)濟效益產(chǎn)生不利影響。

五、突破我國新型城鎮(zhèn)化建設融資困境的對策

（一）以金融體制創(chuàng)新推動新型城鎮(zhèn)化建設

政府應盡快對金融體系進行全面的調(diào)整和改革，使資本市場多層次化，即在資本市場中融合債券、銀行、民營資本、信托、財政等多種融資方式，創(chuàng)造新型金融體制，共同助力新型城鎮(zhèn)化建設。具體措施的實施上，可以具體做到以下幾點：（1）發(fā)展多層次資本市場。通過融合多種融資渠道，建立新型融資模式;（2）提高股權(quán)性資本比重。減少新增資本的投入，使用資產(chǎn)證券化等手段盤活存量資產(chǎn);（3）引進外資，加快形成資本。在充分利用本土資源的同時，引進外資，將融資模式國際化;（4）集聚各種性質(zhì)的投資如PE、VC等。endprint

（二）鼓勵民間資本進入新型城鎮(zhèn)化建設

城鎮(zhèn)化根據(jù)其社會化的本質(zhì)，在改善民生、轉(zhuǎn)移剩余勞動力、拉動投資、提升內(nèi)需和促進經(jīng)濟增長等方面都有著重要的社會意義，城鎮(zhèn)化建設帶有非營利性的目的。而金融資本的投入都是要得到回報的，追求的是盈利性而非公益。正是這種本質(zhì)上的矛盾，使我國民間資本沒有足夠的積極性參與到城鎮(zhèn)化建設中。

為改善民間資本投入不足的情況，可以通過部分讓渡受益權(quán)的方式進行，如在經(jīng)營性的基礎設施領域，引進民間資本，通過公私合營完成項目建設后，由該民間組織進行后續(xù)有償服務，政府可以進行監(jiān)督，保障新型城鎮(zhèn)化建設的有序開展，也可以將部分公共事業(yè)私有化，使其資本流入的同時，更具有市場性，如可以開放醫(yī)院、保健、高等教育、體育等領域，對公共事業(yè)領域城市供水、供氣、垃圾處理、污水處理等可以部分私有化，使用民間資本運營，從而建立起新的城鎮(zhèn)建設管理模式。

（三）運用資產(chǎn)證券化實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村勞動力在進入城鎮(zhèn)后享受不到與城鎮(zhèn)人口相同的社會保障待遇，同時，在現(xiàn)行制度下，他們的土地所有權(quán)屬于國家，只能獲得使用權(quán)，無法將土地轉(zhuǎn)讓獲得轉(zhuǎn)讓收益。這也就使他們在城鎮(zhèn)化過程中遇到無法在城鎮(zhèn)工作的機會時，選擇回到農(nóng)村，這也就拖延了城鎮(zhèn)化的進程。因此，在農(nóng)民只享有土地使用權(quán)的情況下，通過專業(yè)機構(gòu)將分散的土地使用權(quán)進行集合打包，在金融市場上作為證券化商品出售，使農(nóng)民獲得現(xiàn)金收益，強化土地的保障作用，對城鎮(zhèn)化建設中人力資本的保障有著推動作用，對農(nóng)民來講，也可以完善其在城鎮(zhèn)化過程中的經(jīng)濟基礎，彌補社會保障中的不足。

（四）加快推行市政債券

通過研究發(fā)達國家經(jīng)驗，為城鎮(zhèn)建設融資，發(fā)行市政債券是市場化融資的重要手段。從長期來看，隨著發(fā)展我國資本市場發(fā)展，市政債券必然隨之推出，也是支持城鎮(zhèn)化發(fā)展必須的金融手段之一。根據(jù)央行公開資料，所謂市政債券是指由地方政府或其授權(quán)的機構(gòu)為滿足市政運轉(zhuǎn)或經(jīng)營建設需要而發(fā)行的債務性融資工具（周小川，2011）。發(fā)行市政債的優(yōu)勢在于債券可以在資本市場上交易，金融市場可以給債券定價，評價風險，根據(jù)債券的認可度不同使城市債券有不同的價格，這就形成不同的評級，有利于防范風險并形成激勵機制。2011年我國開始對地方政府自主發(fā)債試點工作，現(xiàn)如今試點省市已經(jīng)達到了十個。在2014年新修訂的《預算法》中允許地方政府在確定的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券。關于發(fā)行債券，地方政府已經(jīng)得到了法律上的支持，下一步可通過對相關法律法規(guī)的完善，讓市政債券按照市場經(jīng)濟規(guī)則運行，為市政債券全國范圍內(nèi)推廣與運行提供法律依據(jù)。

（五）穩(wěn)定地方稅源

在我國稅收制度體制中，增值稅和營業(yè)稅是我國稅收額最大的兩個稅種，每年總稅收中約1/4是由增值稅貢獻的，每年總稅收約1/7是由營業(yè)稅貢獻的。目前，增值稅屬于中央與地方共享稅種，中央占3/4，地方占1/4，營業(yè)稅則絕大部分為地方享有，營業(yè)稅的取消將減少地方稅源。推進營改增要解決好中央和地方財政稅收的分配問題，需要推進全方位的稅收體制改革。加快營改增改革步伐，中央將本應屬于中央財政的增值稅收入留在地方，穩(wěn)定地方稅源。

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[責任編輯：王鳳娟]endprint