劉艷+鄭愛翔

[摘 要] 以人為本的城鎮(zhèn)化道路不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)化居民面臨很多的問題。而職業(yè)教育是提升農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)的根本途徑。近年來，國家出臺了一系列的政策和法律解決農(nóng)民工職業(yè)教育問題，并給予專項(xiàng)培訓(xùn)資金，建立職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。我國當(dāng)前農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)教育保障制度法律系統(tǒng)依舊不完善，缺少教育經(jīng)費(fèi)及高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)。應(yīng)健全完善法律保障制度，建立政府主導(dǎo)、社會積極參與的投入保障制度并完善職業(yè)院校服務(wù)保障制度。

[關(guān)鍵詞] 新型城鎮(zhèn)化;農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力;職業(yè)教育;保障制度探析

[中圖分類號] F27.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] B

新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化作為核心，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化。政府除了要建立完善的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、戶籍等制度外，還要通過教育來提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的適應(yīng)力與競爭力。職業(yè)教育在我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中發(fā)揮著重要的作用，是提升農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)的根本途徑。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）中指出：“加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)?！甭殬I(yè)教育是整個(gè)教育系統(tǒng)中與農(nóng)民工職業(yè)技能和受教育程度契合度最高的教育類型，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，建立有效的保障制度。

一、現(xiàn)有農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)教育保障制度分析

近些年來，我國政府高度關(guān)注農(nóng)民工這一群體，把解決農(nóng)民工問題看作是“建設(shè)中國特色社會主義的戰(zhàn)略任務(wù)”，要求大力加強(qiáng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力教育，不斷提高其能力與素質(zhì)。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出：“加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)。整合職業(yè)教育和培訓(xùn)資源，全面提供政府補(bǔ)貼職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)。強(qiáng)化企業(yè)開展農(nóng)民工崗位技能培訓(xùn)責(zé)任，足額提取并合理使用職工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。鼓勵(lì)高等學(xué)校、各類職業(yè)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)積極開展職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，推進(jìn)職業(yè)技能實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)。鼓勵(lì)農(nóng)民工取得職業(yè)資格證書和專項(xiàng)職業(yè)能力證書，并按規(guī)定給予職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼。加大農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策扶持力度，健全農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)就業(yè)信息全國聯(lián)網(wǎng)，為農(nóng)民工提供免費(fèi)的就業(yè)信息和政策咨詢?！苯陙?，政府先后出臺的一系列有關(guān)農(nóng)民工教育的政策，充分表明政府解決農(nóng)民工職業(yè)教育問題的積極態(tài)度與意愿。

（一）政策、法律保障

改革開放后，由于職業(yè)教育對于農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)的提升和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性愈發(fā)凸顯，國家出臺了一系列的政策和法律為農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育的發(fā)展提供了一定的制度保障。1996年國家頒布《職業(yè)教育法》，明確規(guī)定了職業(yè)教育在整個(gè)國民教育體系以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位。國務(wù)院2002年發(fā)布《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)[2002]16號）強(qiáng)調(diào)，各級政府部門要采取切實(shí)措施，加快農(nóng)村和西部地區(qū)職業(yè)教育的發(fā)展。國務(wù)院2003年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，指出要把農(nóng)村職業(yè)教育的快速、健康發(fā)展作為國家整個(gè)教育工作的重點(diǎn)。2005年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2005]35號），進(jìn)一步確立了農(nóng)村職業(yè)教育改革的目標(biāo)、辦學(xué)格局、管理體制、各級政府職責(zé)、經(jīng)費(fèi)來源機(jī)制等。這些政策法規(guī)顯示出國家對農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育發(fā)展的重視。

（二）財(cái)政保障

為提升農(nóng)村勞動(dòng)力的整體素質(zhì)和勞動(dòng)技能，國家“十一五”期間，中央財(cái)政支持開展農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力培訓(xùn)“陽光工程”的專項(xiàng)資金達(dá)48億元。2010年，中央財(cái)政還安排專項(xiàng)資金1130萬元，會同國務(wù)院扶貧辦在9省開展“雨露計(jì)劃”實(shí)施方式改革試點(diǎn)，支持農(nóng)村貧困家庭初高中畢業(yè)生未就業(yè)的新生勞動(dòng)力接受中高等職業(yè)教育和長期的技能培訓(xùn)。全國各地方也加強(qiáng)了財(cái)政投入，其中天津?yàn)?.4億元，江西省為2.96億元。為了確保農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力教育培訓(xùn)資金使用的有效性，中央強(qiáng)調(diào)要建立規(guī)范的培訓(xùn)資金管理制度，提出以省級統(tǒng)籌為重點(diǎn)，集中使用培訓(xùn)資金，制定農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)要對培訓(xùn)資金實(shí)行全過程監(jiān)管，要嚴(yán)肅查處違規(guī)違紀(jì)行為，并要求各地方政府要按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定向社會公開培訓(xùn)資金使用管理情況，接受監(jiān)察、審計(jì)部門和社會的監(jiān)督。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006-2013年，中央財(cái)政職業(yè)教育投入從18.5億元增加到233.3億元，年均增長43.6%。在中央財(cái)政的帶動(dòng)下，2006-2013年全國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)總投入由1141億元增加到3450億元，年均增長17.1%，其中：財(cái)政性職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)從525億元增加到2543億元，年均增長25.3%，占職業(yè)教育總投入的比例從46%提高到74%。政府投入已成為職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的主渠道。

（三）執(zhí)行保障

近年來，政府主導(dǎo)和出資的各種農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育培訓(xùn)項(xiàng)目持續(xù)不斷地開展，成為農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育培訓(xùn)的重要形式。2003年我國在50個(gè)縣開展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)試點(diǎn)，2004年農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部和科技部等6部委聯(lián)合組織實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)“陽光工程”。在中央政府的帶動(dòng)下，許多地方政府積極執(zhí)行上級政府的農(nóng)民培訓(xùn)政策，組織實(shí)施相關(guān)培訓(xùn)行動(dòng)，如浙江省從2001年開始實(shí)施“百萬農(nóng)民培訓(xùn)工程”、“百萬職工雙證教育培訓(xùn)工程”、“失地農(nóng)民培訓(xùn)工程”、“十萬技能人才培訓(xùn)工程”及“外來農(nóng)民工教育培訓(xùn)工程”五大培訓(xùn)工程等?！笆晃濉逼陂g，各種形式的農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育培訓(xùn)進(jìn)一步發(fā)展，每年培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)者近億人次。這些項(xiàng)目的實(shí)施，充分顯示了我國政府對農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育培訓(xùn)工作的重視，對提升農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)素質(zhì)和能力具有重要作用。隨著國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)的職業(yè)教育培訓(xùn)需求迅速增長，農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不斷增多和發(fā)展。

二、我國當(dāng)前農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)教育保障制度的缺失

（一）缺少系統(tǒng)的、專門的法律法規(guī)

首先，我國專門涉及到農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)職業(yè)教育的法律法規(guī)并不多，并且內(nèi)容籠統(tǒng)、分散。例如，《中華人民共和國職業(yè)教育法》中規(guī)定，國家發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，但只是在第7條、第17條和第18條中作了一些原則性規(guī)定。2012年，全國人大常委會《關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)法〉》的決定中指出，要促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，并要求地方各級人民政府依法保護(hù)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力的合法權(quán)益，不得設(shè)置不合理限制。endprint

其次，國家對農(nóng)村職業(yè)教育進(jìn)行相關(guān)規(guī)定時(shí)，普遍存在用政策性文件代替法律的現(xiàn)象。我國有關(guān)農(nóng)村職業(yè)教育的相關(guān)文件雖然較多，但專門性的法律還沒有。筆者從查閱的有關(guān)農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育培訓(xùn)的政策來看，主要是以辦法、決定、意見或者通知的形式公布的。政策性文件絕不等同于法律，要保證政策的穩(wěn)定性和可操作性，就應(yīng)當(dāng)把政策上升為法律，這樣才具有法律所體現(xiàn)的國家意志性、規(guī)范性和強(qiáng)制性。而從美國、日本等發(fā)達(dá)國家的情況看，對職業(yè)教育的規(guī)范主要方式還是大量的立法，政策只是作為一種補(bǔ)充。

（二）缺少職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)

雖然近年來我國的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)逐年增加，但在教育投入上，還存在著較嚴(yán)重的欠缺。例如，2012年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例為4%，遠(yuǎn)低于發(fā)展中國家5.6的發(fā)展水平。我國長期教育總資源在普通教育和職業(yè)教育之間的不合理，導(dǎo)致職業(yè)教育整體辦學(xué)情況與現(xiàn)實(shí)需求有一定差距，農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)教育在整個(gè)教育結(jié)構(gòu)中處于弱勢地位。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的職業(yè)教育更需要經(jīng)費(fèi)投入上的有效保障。與普通教育相比，職業(yè)教育由于專業(yè)建設(shè)、實(shí)訓(xùn)設(shè)施建設(shè)等需要更多的資金投入和教育教學(xué)條件，因此對國家政策的依賴性特別強(qiáng)。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的教育，需要政府提高扶持力度，采取特殊措施，實(shí)行強(qiáng)有力的保護(hù)政策。

（三）缺少職業(yè)教育尤其是高等職業(yè)教育的參與

雖然近些年來，我國各級政府高度重視農(nóng)民工的教育培訓(xùn)問題，并積極開展了多項(xiàng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程，例如陽光工程、春風(fēng)行動(dòng)等。但這些教育培訓(xùn)的層次較低，其焦點(diǎn)都放在文化程度較低的農(nóng)民工身上，教育和培訓(xùn)通常為基礎(chǔ)性的技能培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容單一，目的通常讓他們掌握一技之長。但在現(xiàn)實(shí)生活中，許多接受過初等或中等教育的農(nóng)民工，對更高教育需求的渴望正日趨強(qiáng)烈。但是，現(xiàn)行的政策沒有關(guān)注到這部分人的教育需求，也沒有相關(guān)的政策規(guī)定。同時(shí)，這些培訓(xùn)大多存在農(nóng)業(yè)、科技、勞動(dòng)保障等部門機(jī)構(gòu)重疊問題，職業(yè)院校參與較少。即使從目前職業(yè)院校參與農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育來看，絕大部分都是被動(dòng)的，是在教育主管部門的促進(jìn)下開展的。作為新型城鎮(zhèn)化背景下的職業(yè)教育體系保障來說，職業(yè)院校的積極主動(dòng)介入肯定是必要的。沒有職業(yè)院校的參與，許多地方農(nóng)民工職業(yè)教育就沒有開展的載體和具體的實(shí)施機(jī)構(gòu)。職業(yè)院校在農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的教育方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，如有“雙師型”教師隊(duì)伍、專業(yè)門類齊全、健全的實(shí)訓(xùn)條件和長期積累的教育培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)等，這些優(yōu)勢使得職業(yè)院校比其他機(jī)構(gòu)和企業(yè)的培訓(xùn)更規(guī)范。

三、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)教育保障制度的完善

（一）將農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)教育納入法制化軌道，健全完善法律保障制度。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育培訓(xùn)工作的經(jīng)驗(yàn)，法制化的管理是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)教育走向規(guī)范化的基礎(chǔ)。我國政府雖然已經(jīng)把職業(yè)教育的發(fā)展擺到了關(guān)系國家和民族振興、提高綜合國力、參與國際競爭的重要地位，但如果不能從法律上予以根本保障，這種地位也只能是暫時(shí)的和不牢固的。不少國家通過法律手段，鼓勵(lì)、支持和保障農(nóng)民提高自身科技文化素質(zhì)。西方發(fā)達(dá)國家普遍重視農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的職前職后教育培訓(xùn)，形成了完整的職業(yè)教育培訓(xùn)體系。例如美國、日本、英國，均對農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育培訓(xùn)進(jìn)行了專門立法，通過立法營造良好的職業(yè)教育法制環(huán)境，明確農(nóng)民職業(yè)教育的發(fā)展目標(biāo)、重要地位以及方針政策和實(shí)施措施等，它們的農(nóng)村勞動(dòng)力大部分已接受了高等職業(yè)教育。

國家要加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)教育的立法，完善法律體系，加強(qiáng)制度保障。需要借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，加速立法工作，出臺針對性法律法規(guī)，為農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育培訓(xùn)工作營造一個(gè)良好有序的發(fā)展環(huán)境。要依據(jù)新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的需求，建立更能反映地方特征和更具可行性的地方性法規(guī)。

（二）建立政府主導(dǎo)、社會積極參與的投入保障制度。

進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力大多數(shù)是在農(nóng)村物質(zhì)資本相對匱乏的人群，他們當(dāng)中即使有參與職業(yè)培訓(xùn)的意愿，也難以獨(dú)自承擔(dān)較高的教育費(fèi)用。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起大部分的教育經(jīng)費(fèi)，加大教育資源的投入力度，特別是加大對貧困地區(qū)的投入。一方面以政府財(cái)政為主、加大經(jīng)費(fèi)投入;另一方面鼓勵(lì)和支持企業(yè)、個(gè)人、社會等各方面力量加大對農(nóng)村人才工作的投入，形成多渠道教育資源投入機(jī)制，為農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育培訓(xùn)工作的經(jīng)費(fèi)來源、師資建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及服務(wù)體系建設(shè)等提供必要保障。企業(yè)作為農(nóng)民工勞動(dòng)技能增強(qiáng)和綜合素質(zhì)提高的直接受益者，應(yīng)當(dāng)積極配合政府參與到農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)中，增加對農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)的投入。此外，突出農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育公益性特點(diǎn)，鼓勵(lì)社會的慈善組織團(tuán)體為農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)籌集善款。

（三）完善職業(yè)院校服務(wù)保障。

開展農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)教育培訓(xùn)工作，要以完善機(jī)構(gòu)建設(shè)為保障。服務(wù)社會是職業(yè)院校辦學(xué)的應(yīng)有功能，要充分發(fā)揮它們的功能。《國家高等職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃》（2011-2015）中特別指出：“職業(yè)院校要成為當(dāng)?shù)貜臉I(yè)人員繼續(xù)教育、社區(qū)教育、技能培訓(xùn)、新技術(shù)推廣和先進(jìn)文化傳播的重要基地?！痹撘?guī)劃還提出，要建設(shè)四十個(gè)左右的繼續(xù)教育示范基地，面向新生代農(nóng)民工、復(fù)轉(zhuǎn)軍人以及企業(yè)職工開展繼續(xù)教育，并率先實(shí)現(xiàn)年培訓(xùn)人次達(dá)到本科全日制在校生人數(shù)的2倍。從長遠(yuǎn)來看，職業(yè)教育面向農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，也是職業(yè)院校自身生存和發(fā)展的需要。積極主動(dòng)承擔(dān)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的教育培訓(xùn)，為職業(yè)院校的發(fā)展尋到了新的支撐點(diǎn)和增長點(diǎn)。

四、結(jié)語

人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心。職業(yè)教育要想更好地服務(wù)于社會發(fā)展，必須樹立以人為本的教育理念，在發(fā)展方向上及時(shí)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，職業(yè)院校必須深化教育教學(xué)改革，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)定位、辦學(xué)理念、辦學(xué)模式等一系列的創(chuàng)新，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力更高層次的教育發(fā)展建立一個(gè)螺旋式上升的通道。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint