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        國內(nèi)外生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度研究綜述

        2015-05-12 07:24:54李軍
        科技創(chuàng)新導(dǎo)報(bào) 2015年34期
        關(guān)鍵詞:生態(tài)公益林研究綜述

        李軍

        摘 要:實(shí)行生態(tài)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度是生產(chǎn)實(shí)踐的迫切需求,是彌補(bǔ)補(bǔ)償資金嚴(yán)重不足的重要渠道,也是實(shí)施公益林體系建設(shè)的核心所在。文章借鑒發(fā)達(dá)國家生態(tài)公益林效益補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)和我國部分省份生態(tài)公益林效益補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)行論述,以期為其他國家和地區(qū)的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度的建設(shè)和完善提供理論和實(shí)踐支持。

        關(guān)鍵詞:生態(tài)公益林 效益補(bǔ)償 研究綜述

        中圖分類號:F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1674-098X(2015)12(a)-0151-02

        目前,生態(tài)公益林效益補(bǔ)償既是世界林業(yè)發(fā)展和改革面臨的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題,又是生態(tài)林補(bǔ)償體系研究的重點(diǎn),雖然國內(nèi)外對生態(tài)公益林效益進(jìn)行了各種補(bǔ)償機(jī)制的研究,但至今仍未形成一個(gè)較為公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。文章綜合國內(nèi)外公益林的研究進(jìn)展情況,以期為其他國家和地區(qū)的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度建設(shè)和完善提供理論和實(shí)踐支持。

        1 發(fā)達(dá)國家生態(tài)公益林效益補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

        1.1 政府投入對林業(yè)的扶持

        發(fā)達(dá)國家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,常把公益林看作是公共資產(chǎn)。因此,部分國家實(shí)行由政府財(cái)政全額撥款、林業(yè)補(bǔ)貼、減免公益林相關(guān)稅收等優(yōu)惠扶持政策。如美國由“政府購買生態(tài)效益、提供補(bǔ)償資金”進(jìn)而提高生態(tài)效益。英國、法國國有林收入不上繳國庫,而是統(tǒng)一作為培育林木的基金,資金不足部分由政府予以撥款或優(yōu)惠貸款。

        1.2 對非國有林,政府通過對林業(yè)的補(bǔ)貼進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償

        林業(yè)發(fā)達(dá)國家都重視對森林生態(tài)環(huán)境的投入,政府對林業(yè)的補(bǔ)貼進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償。愛爾蘭從2007年起實(shí)行了造林補(bǔ)貼和獎勵方案,農(nóng)民和非農(nóng)民都是造林補(bǔ)貼對象,75%的補(bǔ)貼于造林后支付,其余的則在造林4年后支付。法國設(shè)有國家森林基金,通過團(tuán)體直接投資、建立特別用途稅及發(fā)行專門債券等方式拓寬了林業(yè)資金來源渠道。芬蘭對營林、森林道路建設(shè)及低產(chǎn)林改造提供低息貸款,由財(cái)政貼息。日本的“綠色羽毛基金”也為私有林建設(shè)提供資金支持。

        1.3 減少森林的相關(guān)稅收

        發(fā)達(dá)國家還在積極探索通過減、免、退等相關(guān)稅收政策,補(bǔ)償森林生態(tài)效益,增加林業(yè)投入,激勵林農(nóng)保護(hù)公益林。瑞典是最早征收生態(tài)稅的國家之一,規(guī)定對煤炭、天然氣、汽油、航空業(yè)等征收碳稅,對其他破壞生態(tài)的行為也實(shí)行征稅制度。哥斯達(dá)黎加則規(guī)定從化石燃料中上繳的全部稅收必須匯入生態(tài)效益補(bǔ)償資金。巴西通過生態(tài)增值稅實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償,截至2012年,共有7個(gè)州貫徹了生態(tài)增值稅制度。

        1.4 對森林生態(tài)效益直接受益的部門征收補(bǔ)償費(fèi)

        為了實(shí)現(xiàn)資源的合理配置,實(shí)現(xiàn)森林的可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境改善,需要對森林生態(tài)效益的部門征收補(bǔ)償費(fèi),實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益作為公共產(chǎn)品本身的價(jià)值。國外研究動態(tài)對森林生態(tài)效益的部門征收補(bǔ)償費(fèi),是改善日益惡化生態(tài)狀況的明智做法。在加拿大,森林公園、植物園、狩獵場、自然保護(hù)區(qū)等以森林為主體的旅游部門,必須在其門票收入中提取一定比例補(bǔ)償費(fèi)給育林部門,來實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益補(bǔ)償。

        1.5 實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益補(bǔ)償制度化、法律化

        森林效益補(bǔ)償理論及制度起源于歐洲,隨后在世界范圍得到廣泛應(yīng)用,許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家同時(shí)也是林業(yè)發(fā)達(dá)的國家,它們通過長期立法實(shí)踐形成了相對較為成熟、完善的森林效益補(bǔ)償體制。日本在實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償方面在亞洲國家中是最早的。德國1975年頒布了《聯(lián)邦保護(hù)和發(fā)展森林法》,確立了森林多效益永續(xù)利用的原則。在歐盟成員國中,政府與農(nóng)場主簽訂補(bǔ)償合同,通常為30(含)年以上。這樣,就把補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式等以法律的形式確定了下來,增強(qiáng)了政策的穩(wěn)定性和可操作性,進(jìn)而影響農(nóng)場主是種樹還是種莊稼的選擇。

        1.6 引入市場機(jī)制對生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償

        國外積極引入市場機(jī)制,對生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償。如美國將市場機(jī)制和競爭機(jī)制引入了退耕還林項(xiàng)目中,政府以購買生態(tài)效益的方式,向那些參加退耕還林工程的農(nóng)民提供資金,以補(bǔ)償他們因放棄農(nóng)耕而所承擔(dān)的機(jī)會,成本約占農(nóng)民所需成本的50%~75%,合同期10~15年。芬蘭于2002年開始實(shí)行了旨在多生物性價(jià)值給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆桨?。哥斯達(dá)黎加是森林生態(tài)效益市場補(bǔ)償較為成功的國家之一,除補(bǔ)償資金主要來自化石燃料稅收外,還通過與私有企業(yè)簽訂協(xié)議、碳補(bǔ)貿(mào)易、發(fā)行債券和票據(jù)等獲得補(bǔ)償資金。實(shí)踐證明,上述補(bǔ)償措施為生態(tài)公益林的建設(shè)提供了資金來源,促進(jìn)了生態(tài)公益林的發(fā)展,對于生態(tài)環(huán)境的改善起到重要作用。

        2 國內(nèi)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償現(xiàn)狀

        2.1 國內(nèi)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度發(fā)展歷程

        第八次全國森林資源清查結(jié)果顯示:全國森林面積2.08億公頃,森林覆蓋率21.63%,森林蓄積151.37億m3。其中,公益林面積1.16億公頃,占56%。森林資源總量繼續(xù)位居世界前列,森林面積位居世界第5位,森林蓄積位居世界第6位。2014年2月26日,習(xí)近平總書記在國家林業(yè)局報(bào)送的《關(guān)于第八次全國森林資源清查結(jié)果的報(bào)告》上做出重要批示。這也預(yù)示著,我國持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)將是長期任務(wù),擁有強(qiáng)大的內(nèi)外動力。要全面深化林業(yè)改革,提升森林質(zhì)量,增強(qiáng)森林生態(tài)功能,需要加快國家、地方生態(tài)補(bǔ)償條例的制定與實(shí)施,整合生態(tài)補(bǔ)償制度與措施,提升生態(tài)補(bǔ)償對生態(tài)安全格局構(gòu)建、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

        2.2 不同省份的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度情況

        江西省是我國南方重點(diǎn)林業(yè)省之一,2001年被列為森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點(diǎn)省份,截止到2013年4月,全省納入國家、省級補(bǔ)償范圍的生態(tài)公益林面積達(dá)340萬公頃,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為17.5元/畝/年,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央國有林、集體林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前,江西省森林覆蓋率為60.01%,森林面積1 002萬公頃,公益林占43.26%,面積為433.4萬公頃。

        福建省是全國最早提出生態(tài)省建設(shè)的省份之一,也是全國森林覆蓋率最高的省份,森林覆蓋率為65.95%,森林面積801萬公頃,公益林占29.93%,面積為239.73萬公頃。從2013年起,福建省級以上生態(tài)公益林補(bǔ)償金達(dá)7.3億元,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至每年每畝17元。2014年,福州市森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在國家下達(dá)每畝每年17元標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上再增加2元,達(dá)到每畝每年19元。

        2013年,國家下達(dá)貴州省中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金2.4億元,專門用于補(bǔ)償今年集體和個(gè)人所有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高后的部分。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后,權(quán)屬為集體和個(gè)人的國家級公益林的中央財(cái)政森林生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝15元,比原來提高5元;權(quán)屬為國有的國家級公益林仍為每年每畝5元。2014年,貴州省森林覆蓋率為37.09%,森林面積653萬公頃,公益林占68.34%,面積達(dá)446.26萬公頃。

        廣東省林業(yè)廳于2014年6月4日發(fā)布的《2013年廣東省林業(yè)生態(tài)狀況公報(bào)》顯示,以生態(tài)景觀林帶、森林碳匯、森林進(jìn)城圍城、鄉(xiāng)村綠化美化四大重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程為重點(diǎn)的新一輪綠化廣東大行動全面推進(jìn),截至2013年底,全省森林面積達(dá)984.90萬公頃,比上年增長11.15萬公頃;森林蓄積量達(dá)52 424.67萬m3,比上年增長3 220.59萬m3;森林覆蓋率達(dá)58.2%,比上年增長0.5%。林業(yè)總產(chǎn)值達(dá)5 595億元,位居全國第一;生態(tài)效益總值為12 062.8億元;森林生態(tài)指數(shù)為0.768,全省森林狀況綜合指數(shù)為0.738 5,處于“中等偏上”水平。并于2014年6月5日首次提出構(gòu)建“一屏、一帶、兩廊、多核”的區(qū)域生態(tài)安全格局,率先建設(shè)珠三角森林城市群。

        廣東省高度重視生態(tài)建設(shè)和林業(yè)工作,積極探索林業(yè)分類經(jīng)營改革之路,于1999年在全國率先實(shí)施了公益林效益補(bǔ)償制度。截至2014年6月17日,全省基本建立起了規(guī)范完善的生態(tài)公益林補(bǔ)償和建設(shè)體系,共界定國家級和省級公益林414.33萬公頃,占全省國土面積的23.08%,林業(yè)用地面積的37.8%,其中國家級公益林150萬公頃。計(jì)劃于2015年前全省新增生態(tài)公益林66.67萬公頃,達(dá)到481萬公頃,2017年前達(dá)到533.33萬公頃,屆時(shí)將達(dá)到占林地面積的50%左右。

        廣州市一直高度重視生態(tài)公益林分類補(bǔ)償工作,制定了《關(guān)于印發(fā)2012—2016年期間提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和完善管理機(jī)制工作方案的通知》,在全省率先實(shí)施了分類補(bǔ)償制度,并完善了縣區(qū)的配套資金,如白云區(qū)對國家級森林公園、省級自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)公益林(重點(diǎn)區(qū)位(Ⅰ級)),損失性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為80元∕畝/年,明顯高于全國水平。

        3 結(jié)語

        綜合國內(nèi)外情況,政府給予財(cái)政撥款和林業(yè)補(bǔ)貼是實(shí)施補(bǔ)償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ);減免公益林相關(guān)稅收等優(yōu)惠扶持政策是實(shí)施補(bǔ)償?shù)挠辛χС郑幌蛏稚鷳B(tài)效益直接受益的部門征收補(bǔ)償費(fèi)是實(shí)施補(bǔ)償?shù)闹刂兄?;建立健全生態(tài)效益補(bǔ)償法律體系是實(shí)施補(bǔ)償?shù)闹贫惹疤幔灰肓耸袌鰴C(jī)制是生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)挠辛ρa(bǔ)充。以上措施可以拓寬生態(tài)公益林資金的來源渠道,保證公益林體系建設(shè),但因我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高,國家財(cái)政對林業(yè)的投入有限,所以對資金補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)生態(tài)區(qū)位有所側(cè)重。同時(shí),在國家財(cái)政允許的前提下提高對林業(yè)投資和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),有利于公益林的可持續(xù)經(jīng)營。

        參考文獻(xiàn)

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