■ 曹 陽(yáng)

為了破解農(nóng)村居民貸款困擾，解決農(nóng)村資金供、需求矛盾，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資方式應(yīng)運(yùn)而生，其實(shí)質(zhì)就是利用土地經(jīng)營(yíng)作為長(zhǎng)期信用的擔(dān)保品，來(lái)獲取生產(chǎn)、生活所需資金的一種長(zhǎng)久性金融流通模式。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款解決了長(zhǎng)期以來(lái)缺乏有效抵押物、貸款渠道不暢問題，此項(xiàng)業(yè)務(wù)的順利開展必為深化農(nóng)村金融改革，完善農(nóng)村金融體系，滿足多層次、多元化的金融服務(wù)需求，盤活了農(nóng)民有效資產(chǎn)，帶動(dòng)了農(nóng)村土地資產(chǎn)的有效流動(dòng)。然而，隨著農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款業(yè)務(wù)在全國(guó)范圍的逐步展開，信用風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村土地處置風(fēng)險(xiǎn)等不利因素也日益凸顯出來(lái)，制約了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的進(jìn)一步推廣。因此，如何防范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款業(yè)務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)已成為我國(guó)農(nóng)村金融工作必須積極應(yīng)對(duì)、亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題之一。

一、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分析

農(nóng)民能否按期償還貸款是金融機(jī)構(gòu)面臨的核心風(fēng)險(xiǎn)，一旦有不能清償?shù)狡趥鶆?wù)行為發(fā)生，農(nóng)村土地抵押權(quán)人就會(huì)在規(guī)定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，農(nóng)民就會(huì)因此而失去擁有的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。由此可知，農(nóng)民不能到期清償?shù)盅嘿J款是阻礙農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押的最主要因素，然而，農(nóng)民不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的原因非常復(fù)雜，為了便于分析，本文給出農(nóng)民不能按期償還抵押貸款的簡(jiǎn)要分析模型 （如圖1所示），由圖1可知，造成農(nóng)民不能按期償還貸款的原因有系統(tǒng)內(nèi)部因素（農(nóng)民自身素質(zhì)）與系統(tǒng)外部因素（自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境）兩方面。系統(tǒng)外部因素由自然環(huán)境因素、社會(huì)環(huán)境因素兩部分組成，自然環(huán)境因素主要包括干旱、洪澇、病蟲害等自然災(zāi)害形成的不可抗力，社會(huì)環(huán)境因素主要包括政策缺陷、市場(chǎng)價(jià)格震蕩、供需信息不對(duì)稱等因素。農(nóng)民文化整體水平低、觀念保守落后、思想因循守舊、小富即安等落后思想，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平低、農(nóng)產(chǎn)品附加值不高等問題是造成農(nóng)民不能持續(xù)增產(chǎn)、增收的內(nèi)部原因。歸納起來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款主要面臨制度風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村土地處置風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)與民生風(fēng)險(xiǎn)等等。

圖1 農(nóng)民不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的簡(jiǎn)要因素模型

（一）制度風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)《擔(dān)保法》第三十七條第二款規(guī)定：“耕地等歸集體所有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押”。《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定，除法律規(guī)定可以抵押的除外，耕地、宅基地、自留地、自留山等使用權(quán)歸集體所有的土地不得抵押。由此可見，大多數(shù)農(nóng)民手中所擁有的農(nóng)村土地均屬于《擔(dān)保法》第一百八十四條所規(guī)定的不得抵押的情形。然而，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的開展均是通過地方性文件獲得批準(zhǔn)的，是通過政府部門的行政力量加以推動(dòng)的，一旦農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款糾紛訴至法院，抵押貸款人若提出抵押品違反法律相關(guān)規(guī)定，而主張合同無(wú)效時(shí)，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說，無(wú)疑是一件十分棘手的事情。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)直接抑制了金融機(jī)構(gòu)供給熱情，增加金融機(jī)構(gòu)的政策風(fēng)險(xiǎn)。

（二）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的對(duì)象為從事農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民個(gè)體、合作經(jīng)濟(jì)組織、涉農(nóng)中小型企業(yè)等等。目前，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)管理能力弱，對(duì)自然條件的依賴性強(qiáng)，抵御自然災(zāi)害的能力差，農(nóng)戶不得不面臨自然、市場(chǎng)、政策等多種不確定因素的直接沖擊，“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象仍普遍存在，也就是說無(wú)論是災(zāi)年還是豐收年，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益提升的空間十分有限。與此同時(shí)，每當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格有大于一定程度提升時(shí)，還會(huì)經(jīng)常受到政府物價(jià)部門平抑物價(jià)的直接壓制，直接減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益預(yù)期，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)體系還不十分完善，這就進(jìn)一步加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益的不確定性，農(nóng)民歸還抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)也會(huì)加大。

（三）處置風(fēng)險(xiǎn)

雖說農(nóng)戶家庭收入來(lái)源日趨多元化，然而，在農(nóng)民心中，土地仍占具十分重要位置，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)這種特殊抵押品正常變現(xiàn)難度心生畏懼，若農(nóng)戶不能如期償還所欠貸款，所抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由哪個(gè)部門來(lái)處置、如何執(zhí)行、如何再流轉(zhuǎn)等問題存在很大的操作難度，抵押權(quán)益難以保障，直接影響了金融機(jī)構(gòu)開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押改革的積極性。

（四）信用風(fēng)險(xiǎn)

信用風(fēng)險(xiǎn)，即“遞約風(fēng)險(xiǎn)”，是指抵押貸款農(nóng)戶不能按照合同相關(guān)規(guī)定及時(shí)償還貸款本金與利息，金融機(jī)構(gòu)因而遭受損失的可能性?，F(xiàn)階段，土地依然是一種具有較強(qiáng)的保障性資產(chǎn)，農(nóng)戶對(duì)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押品申請(qǐng)貸款行為態(tài)度相當(dāng)謹(jǐn)慎，擔(dān)心因還不起貸款而徹底失去所擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其實(shí)質(zhì)就是在農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善情況下，來(lái)自農(nóng)戶本能的一種自我保護(hù)行為。為此，農(nóng)戶會(huì)通過捏造事實(shí)，隱瞞真相等欺詐行為主動(dòng)違約，故意不歸還抵押貸款，必將不可避免地發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

（五）民生風(fēng)險(xiǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民視土地為自己命根子，土地仍然是農(nóng)民最基本的社會(huì)保障。土地仍具有生存保障、養(yǎng)老保障、就業(yè)保障等社會(huì)保障功能。在農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不太完善的情況下，大部分農(nóng)戶不得不以土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主，土地產(chǎn)出仍然是其唯一的生活資料。當(dāng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款相關(guān)業(yè)務(wù)全面展開之后，農(nóng)戶不能按期歸還抵押貸款，農(nóng)民將會(huì)因此而失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去了基本生活的最后保障，民生風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生在所難免。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防控思路

（一）政府參與風(fēng)險(xiǎn)防控

金融機(jī)構(gòu)作為相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，追求利益最大化的目標(biāo)會(huì)使其在營(yíng)利性、風(fēng)險(xiǎn)性之間尋求利益平衡，雖說農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高，投資收益期長(zhǎng)，然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有較強(qiáng)的外溢性，針對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償不足的實(shí)際情況，可由政府部門牽頭，構(gòu)建抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)處置長(zhǎng)效機(jī)制（參與方及其關(guān)系如圖2所示），當(dāng)農(nóng)戶無(wú)法及時(shí)償還抵押貸款時(shí)，可以由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金按一定比例補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)損失，保持金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的積極性。

圖2 貸款風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制

（二）市場(chǎng)準(zhǔn)入與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控相結(jié)合

在農(nóng)業(yè)資金積累有限的條件下，商業(yè)貸款依然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金主要來(lái)源，因此，不能因?yàn)檗r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在一定風(fēng)險(xiǎn)性而限制其進(jìn)入金融市場(chǎng)，政府應(yīng)從制度上給予通行，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。另外，在強(qiáng)力推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的同時(shí)，要建立貸款后經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)跟蹤監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)誠(chéng)信村鎮(zhèn)建設(shè)，保證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款健康地發(fā)展。

（三）土地處置應(yīng)以民生為本

對(duì)農(nóng)民來(lái)說，農(nóng)村土地一直充當(dāng)著很強(qiáng)的最低生活、家庭養(yǎng)老等保障性角色，也就是說，失去農(nóng)村土地就直接意味著失去了可靠、穩(wěn)定生活保障，不僅要當(dāng)代人承擔(dān)整個(gè)家庭失去基本生活保障的風(fēng)險(xiǎn)，還有可能給予下一代人生活帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。在處置農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)必須以民生為本，比如，拍賣清償程序應(yīng)具有限制性，法律可以規(guī)定，任何拍賣開始前，必須經(jīng)過由法院主持的 “債權(quán)人與債務(wù)人協(xié)商”的調(diào)解過程，讓債務(wù)人有充分時(shí)間找到某種還款途徑，對(duì)借款人提供了一定的保護(hù)，可以有效地避免某些因自然災(zāi)害或者偶然因素，而暫時(shí)無(wú)力還貸的拍賣清償程序過早發(fā)生。另外，在拍賣清償程序開始之前，也可給予貸款農(nóng)戶一定的寬限期（如6個(gè)月等），給貸款農(nóng)戶充分的時(shí)間想辦法去還清貸款。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式

借鑒美國(guó)、德國(guó)、日本農(nóng)村土地抵押成功的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建以“農(nóng)戶+村委會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”，“農(nóng)戶+土地協(xié)會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”，“農(nóng)戶+專業(yè)合作社+金融機(jī)構(gòu)”為典型的多元化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式。

1.“農(nóng)戶+村委會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”模式

“農(nóng)戶+村委會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”模式中，在申請(qǐng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款時(shí)，農(nóng)戶首先向村委會(huì)提交抵押貸款申請(qǐng)，村委會(huì)根據(jù)申請(qǐng)人信譽(yù)、家庭收入水平、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模等基本情況給予農(nóng)戶綜合評(píng)定，綜合評(píng)定等級(jí)較高農(nóng)戶可以獲得村委會(huì)的直接推薦，然后，由農(nóng)戶所在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的經(jīng)管站對(duì)抵押土地的大小進(jìn)行丈量、農(nóng)村土地價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。最后，由金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地抵押登記證書等相關(guān)資料進(jìn)行查驗(yàn)，審查通過之后，金融機(jī)構(gòu)則會(huì)直接向申請(qǐng)農(nóng)戶發(fā)放貸款。 具體操作流程如圖3所示

圖3 “農(nóng)戶+村委會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”模式主要流程

2.“農(nóng)戶 +專業(yè)合作社 +金融機(jī)構(gòu)”模式

在“農(nóng)戶+專業(yè)合作社+金融機(jī)構(gòu)”中，農(nóng)民在當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會(huì)的組織下，以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股方式加入農(nóng)村專業(yè)合作社，農(nóng)村專業(yè)合作社則以入股土地作為抵押物直接向農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。在“農(nóng)戶+專業(yè)合作社+金融機(jī)構(gòu)”模式之中，農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)不直接向農(nóng)戶發(fā)放貸款，而是放款于農(nóng)村專業(yè)合作社，這就大大地降低了貸款風(fēng)險(xiǎn)，降低了操作過程發(fā)生的相關(guān)交易成本（費(fèi)用）。具體流程如圖4所示。

圖4 “農(nóng)戶+專業(yè)合作社+金融機(jī)構(gòu)”主要流程

3.“農(nóng)戶 +土地協(xié)會(huì) +金融機(jī)構(gòu)”模式

在申請(qǐng)抵押貸款時(shí)，農(nóng)戶不是將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押給基層農(nóng)村信用社，而是將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給當(dāng)?shù)赝恋貐f(xié)會(huì)，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地協(xié)會(huì)為農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保，農(nóng)戶與農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)之間并不直接發(fā)生業(yè)務(wù)往來(lái)，因此，“農(nóng)戶+土地協(xié)會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”模式對(duì)降低農(nóng)戶抵押貸款違約率起到了一定約束作用。具體流程如圖5所示：

圖5 “農(nóng)戶+土地協(xié)會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”主要流程

三、農(nóng)村土地承包權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策

（一）加強(qiáng)農(nóng)村土地抵押市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)

一是全面開展農(nóng)村土地核實(shí)與確權(quán)頒證工作。可由各縣級(jí)土地管理部門直接牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門對(duì)農(nóng)民承包土地進(jìn)行具體核實(shí)，為農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)、登記工作。

二是加強(qiáng)中介組織和信息化建設(shè)進(jìn)程。鼓勵(lì)農(nóng)村土地抵押貸款中介服務(wù)組織，如土地銀行、土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)等等向農(nóng)戶提供農(nóng)村土地價(jià)評(píng)估、土地測(cè)量等服務(wù)，避免對(duì)農(nóng)村土地的過低估價(jià)現(xiàn)象的發(fā)生，充分發(fā)揮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押作為農(nóng)村大額貸款工具的作用。

（二）加強(qiáng)抵押農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的貸后管理

一是嚴(yán)格履行對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)的貸后管理責(zé)任，對(duì)抵押農(nóng)村土地定期進(jìn)行監(jiān)測(cè)，做好農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押信息的跟蹤記錄工作，還要加大對(duì)抵押貸款人在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押期間繼續(xù)管理的督促力度，維護(hù)好抵押土地安全。

二是在發(fā)現(xiàn)抵押貸款人可能會(huì)發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)合同約定及時(shí)停止或收回抵押貸款，同時(shí)，在抵押農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值明顯下降時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也要及時(shí)采取相應(yīng)補(bǔ)救及控制措施。

三是培育農(nóng)村土地市場(chǎng)服務(wù)體系，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。當(dāng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款相關(guān)業(yè)務(wù)全面開展之后，必定會(huì)有一部分農(nóng)民因不能按期歸還抵押貸款而失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，然而，金融機(jī)構(gòu)直接開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不符合其經(jīng)濟(jì)理性，必然會(huì)通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式來(lái)獲取農(nóng)村土地價(jià)值，為此，可以考慮成立專門的農(nóng)村資產(chǎn)管理公司，將不良資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一處置、變現(xiàn)，增加農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款抵押物的交易流動(dòng)性，徹底解決金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂，以達(dá)到促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)健康、長(zhǎng)足發(fā)展的目的。

（三）完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制

一是逐漸完善農(nóng)村社會(huì)保障體系?？梢钥紤]農(nóng)民生活基本生活保障納入到國(guó)家公共財(cái)政體系之中，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的農(nóng)民失地保險(xiǎn)機(jī)制，徹底解決失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)地農(nóng)民的基本生活保障問題。

二是加強(qiáng)貸款征信體系建設(shè)。在強(qiáng)力推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的同時(shí)，加強(qiáng)誠(chéng)信村鎮(zhèn)建設(shè)，完善農(nóng)戶的誠(chéng)信記錄，為進(jìn)一步降低農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款成本、貸款風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件，以增強(qiáng)農(nóng)戶外部借款能力，保證土地承包權(quán)抵押貸款健康地發(fā)展。

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