姜志勇

全面深化改革啟動以來，中央對基層改革落實問題非常關注，習近平總書記也多次在中央深改組會議上強調(diào)這一問題。相對于中央層面改革高潮不斷，基層改革就顯得平淡很多。

不少地方迄今為止只召開過一次深改組會議，各專項小組更是工作寥寥，基層改革辦的工作也主要是為了完成上級交辦的改革臺帳統(tǒng)計工作和應付有關檢查。對于基層改革的這種局面，許多基層干部也是見怪不怪甚至心安理得，認為基層改革工作本來就少。這種狀況背后隱藏的深層問題使得基層改革推動存在難題，改革共識達成也更為艱難，其主要核心在于三個方面：

基層改革向既得利益揮刀存難題

基層是一個利益交織體，以縣級政府為例，推動改革的利益阻力主要包括：

第一，縣級政府自身的利益?？h級政府本身就是一個利益主體，當改革不符合全縣的利益，或讓全縣的利益受損時，改革是很難獲得領導層共識的。比如，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，目前中央對縣里面的一部分轉(zhuǎn)移支付是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)目來撥付的，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，轉(zhuǎn)移支付必然會減少。有的縣若干年前率先進行過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，這些年轉(zhuǎn)移支付減少了，所以在新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革中，他們就顯得不太積極。

第二，上級政府，尤其是上級的各個部門的利益。在這一輪改革中，特別是合并科局機構(gòu)的改革，沒有上級部門的支持是不行的，如果部門在縣級的所屬機構(gòu)被撤并了，會認為縣級對這一工作不重視。即使強行推動，上級部門不滿，今后工作也會很難打交道，甚至會使絆子。

第三，縣里的既得利益群體。這個既得利益群體既包括在職的官員在機構(gòu)改革中的安置問題，也包括市場化改革中失去政府支持的企業(yè)利益問題，還包括政府官員的福利問題，比如公車改革將會影響所有配車官員的利益，如果上級沒有強硬措施，是很難自主開展的。

基層改革責任和權力、財力不匹配的難題

推動改革需要改革者具備相應的權力，改革者只能在自己的權屬范圍內(nèi)進行，尤其是在中央強調(diào)改革要在法治范圍內(nèi)進行的情況下，改革者更不可能冒著違法的風險去進行改革?；鶎釉谕苿痈母锓矫?，面臨以下困境：

第一，責任與權力的困境?；鶎邮且粋€責任大、權力小的政府，很多問題都由上級引發(fā)，卻由基層承擔。例如，水庫移民問題、轉(zhuǎn)業(yè)軍人待遇問題，很多都是國家政策，但由此引起上訪卻完全由基層政府來承擔。

第二，責任和財力的困境。按照現(xiàn)在的稅制，基層政府的財政來源很少，縣級的稅收基本只夠人員工資，在這種情況下，基層缺乏履行責任的足夠財力。

在缺乏足夠行政權力和財力的情況下，基層的改革推動很難。例如，行政審批制度改革，設立和廢除的權力不在基層，因此，基層的改革只能按照上級的動作來，或在優(yōu)化服務上想辦法；再如，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型改革，尤其是保護生態(tài)的轉(zhuǎn)型改革，在財力缺乏的情況下，地方政府很難放棄已有的“三高”企業(yè)，尤其對于那些偏遠山區(qū)及貧困縣來說，要排斥“三高”企業(yè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展方式顯得更為艱難。

基層改革的制度保障難題

面對利益、財力和權力的難題，對于那些想改革的干部來說，也還會有制度的困境，他們希望能有制度對以下問題進行明確，這也是對改革干部的制度保障：

第一，改革中能做什么、不能做什么？這些要有清晰的規(guī)定。尤其是在中央加強法治建設、加強反腐敗和繼續(xù)整頓四風的情況下，本職工作尚顯得畏首畏尾，一不小心就會碰高壓線，那些有魄力、敢于嘗試的干部無不是在打擦邊球，冒著很大風險。

第二，違法怎么辦？雖然中央強調(diào)改革要在法治范圍內(nèi)進行，但基層很多改革都是試點探索，摸著石頭過河，已有的法律不一定適合未來發(fā)展，在法律沒有修改的情況下，他們違法怎么辦？基層的一些探索其實都行走在法律的邊緣，屬于打擦邊球性質(zhì)，改革方案往往不敢對外公布，屬于內(nèi)部文件。

第三，吃虧怎么辦？比如，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，國家應該對轉(zhuǎn)移支付制度進行調(diào)整，讓那些積極改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不吃虧。再如，城鎮(zhèn)化建設撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)后，“鎮(zhèn)”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付肯定要比“鄉(xiāng)”的少，怎么保障他們不吃虧？

第四，怎么面對改革引起的糾紛，特別是改革引發(fā)的上訪問題？當利益受損者上訪、向上級打小報告時，怎么保障那些積極推動改革的干部不受影響？目前，基層的維穩(wěn)壓力大，而且是無限責任，保持穩(wěn)定是基層官員最重要的工作。

基層改革動力堪憂 存在五種典型消極心態(tài)

面對以上利益交織，在權力和財力不夠又缺乏制度保障的情況下，基層改革的動力不足，不少基層干部持有消極心態(tài)，消極對待改革。這主要表現(xiàn)為幾種心態(tài)：

第一是不想改、不愿改的心態(tài)。對一些基層官員來說，面對改革最大的期盼就是不想改、不愿改。

第二是怕吃虧心態(tài)。改革是和利益緊密相關的，當改革要向自身利益揮刀的時候，怕吃虧的心態(tài)是普遍狀況。

第三是希望上級包辦心態(tài)?；鶎痈母锶藛T在很多方面都希望上級把方案設計好，他們只按照上級方案執(zhí)行，這樣一來既可以不用承擔方案設計方面的責任，也可以不用得罪人，更不用擔心被利益受損者質(zhì)疑、舉報。

第四是怕陷入糾紛之中?；鶎庸賳T流動都比較快，一般是干一屆換一個地方，他們不希望在自己主政的時候出現(xiàn)重大糾紛、重大上訪事件，而有無此類重大事件也是其政績考核的重要指標。

第五是怕既得利益者搞破壞。改革中利益被觸犯群體可能會搞破壞，包括向上級反映問題，在利益交織的情況下，這對縣級改革者來說是很危險的。

綜上所述，相對中央來說，基層干部面臨的改革環(huán)境很復雜，不單是有決心就行的，而利益、權力、財力及制度保障問題是其中最為主要的難題。面對這些難題，國家在要求、鼓勵這些基層干部推動改革的時候，也應正視他們的難題。

目前的改革和30年前的改革環(huán)境有很大不同。30年前，基層的改革積極性、創(chuàng)新的積極性很高，突破法律、制度束縛的積極性也很高，今天的改革要鼓勵基層改革者的積極性，讓他們加快自主推動、自主創(chuàng)新，必須有足夠的制度保障，只有這樣才能充分調(diào)動基層干部的改革積極性，從而確?；鶎尤嫔罨母镯樌M行。

（作者單位：國家信息中心）

責任編輯：楊再梅