廖艷

〔摘要〕民國時(shí)期自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，災(zāi)民權(quán)利面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。為了更好地保障災(zāi)民權(quán)利，學(xué)界以及政府中出現(xiàn)了國家救災(zāi)責(zé)任和災(zāi)民權(quán)利的思想，政府也構(gòu)建了災(zāi)害法律框架，并設(shè)置了救災(zāi)專項(xiàng)資金和專職的救災(zāi)機(jī)構(gòu)。盡管如此，民國時(shí)期災(zāi)民權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)與理想、實(shí)踐與制度間仍存在較大差距。

〔關(guān)鍵詞〕民國時(shí)期；災(zāi)民；權(quán)利保障

〔中圖分類號(hào)〕K258；K26〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2015）02-0182-04

中國作為一個(gè)自然災(zāi)害的高發(fā)國家，自然災(zāi)難的頻繁發(fā)生一方面給中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大損失，給中國人民的權(quán)利帶來了巨大危險(xiǎn)，另一方面也豐富了中國抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)民權(quán)利保障的思想、制度與實(shí)踐。本文將對(duì)民國時(shí)期災(zāi)民的權(quán)利保障進(jìn)行歷史考察和反思。

一、災(zāi)民權(quán)利保障思想與制度的形成與完備

民國時(shí)期社會(huì)救濟(jì)思想發(fā)生了明顯的變化，傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)理念開始向近代嬗變，慈善觀念演變?yōu)閲邑?zé)任觀念?！?〕陳凌云明確指出：“國家為人民聚集而成，政府乃由人民組織，而為人民謀福利之機(jī)關(guān)，人民有所困苦則應(yīng)加以救濟(jì)，人民有所需要，自當(dāng)俾與協(xié)助，此乃賢明政府所應(yīng)負(fù)之責(zé)任也。”〔2〕錢智修認(rèn)為，社會(huì)救濟(jì)是“因集體生存而當(dāng)為，不專為人類之悲憫而宜為”的事業(yè)，因此，“賑濟(jì)問題者，國家之職務(wù)也”?！?〕社會(huì)學(xué)學(xué)者言心哲除了認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)事業(yè)的興辦是基于社會(huì)國家的責(zé)任以外，更是明確指出，對(duì)于全社會(huì)不幸分子的救助及社會(huì)生活環(huán)境的改善是國家應(yīng)盡的責(zé)任或義務(wù)，并且，“受助者亦有要求救濟(jì)之權(quán)利”?！?〕

對(duì)社會(huì)救濟(jì)的進(jìn)步理解也體現(xiàn)在官員言論和官方文件中。國民政府社會(huì)部在送交行政院《社會(huì)救濟(jì)法草案》的呈文中就指出，該法“擯棄慈善觀念，而進(jìn)為責(zé)任觀念?！薄?〕國民政府社會(huì)部次長洪蘭友在《社會(huì)救濟(jì)法的立法精神》一文中也明確指出，“人民之于國家，休戚相關(guān)，患難與共，其于救濟(jì)事業(yè)，自當(dāng)視為政府對(duì)于人民應(yīng)盡之責(zé)任”。〔6〕社會(huì)部社會(huì)福利司司長謝徵孚更為直接地論證了國家的社會(huì)救濟(jì)責(zé)任，“今日的社會(huì)救濟(jì)，并不純是一種以悲天憫人為基礎(chǔ)的慈善施舍，而是在義務(wù)與權(quán)利對(duì)等的觀念中，以及社會(huì)的連帶責(zé)任中，政府與人民應(yīng)有之職責(zé)。”〔7〕

救濟(jì)權(quán)利以及國家責(zé)任觀念的明確提出標(biāo)志著社會(huì)救濟(jì)觀念已經(jīng)由傳統(tǒng)向近代嬗變，這一嬗變不僅為災(zāi)民權(quán)利保障事業(yè)的進(jìn)步提供了理論的支持，也推動(dòng)了災(zāi)民權(quán)利保障制度建設(shè)的發(fā)展。

（一）災(zāi)害法律體系的構(gòu)建

民國時(shí)期，為了更順利地開展防災(zāi)救災(zāi)工作，保障災(zāi)民的基本生計(jì)，構(gòu)建了以根本法、綜合性立法以及專項(xiàng)立法為框架的較為完備的災(zāi)害法律網(wǎng)，災(zāi)害法律網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建使得這一時(shí)期的防災(zāi)救災(zāi)工作和災(zāi)民的權(quán)利保障有了法律依據(jù)。

1.根本法

在根本法層面，首次將預(yù)防災(zāi)荒和災(zāi)害賑濟(jì)納入國家的主要職責(zé)，并規(guī)定了災(zāi)民享有的權(quán)利。1928年，國民政府頒布了《訓(xùn)政時(shí)期國民政府施政綱領(lǐng)》。該綱領(lǐng)規(guī)定，訓(xùn)政時(shí)期的救濟(jì)事業(yè)具體包括：（1）普設(shè)救濟(jì)機(jī)關(guān)；（2）辦理災(zāi)賑；（3）實(shí)施工賑?！?〕1931年5月20日，國民會(huì)議通過了《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》。該法第四章“國民生計(jì)”第34條規(guī)定了國家在災(zāi)害管理上的職責(zé)，具體包括“墾殖荒地、開發(fā)農(nóng)田水利；實(shí)施倉儲(chǔ)制度，預(yù)防災(zāi)荒，充裕民倉”。1947年頒布的《中華民國憲法》第15條明確規(guī)定人民享有生存權(quán)，并在第108條規(guī)定賑濟(jì)撫恤乃中央立法并執(zhí)行之或交由省縣執(zhí)行之事項(xiàng)。

除了將災(zāi)害預(yù)防、救災(zāi)以及保障災(zāi)民權(quán)利規(guī)定為國家職責(zé)外，根本法對(duì)于災(zāi)害經(jīng)費(fèi)的保障也有專門的規(guī)定。1934年10月16日，國民政府立法院通過了《中華民國憲法草案》。該草案第158條規(guī)定，“預(yù)算規(guī)定之經(jīng)費(fèi)為支出最高額，非依法律為追加預(yù)算，不得變更或超過各級(jí)政府。因左列情形之一，得提出非常預(yù)算：（1）國防或保衛(wèi)之緊急設(shè)施；（2）重大災(zāi)變；（3）緊急重大工程?！薄?〕

2.綜合立法

與救災(zāi)相關(guān)的綜合性立法包括《傳染病預(yù)防條例》（1916年）、《公務(wù)員懲戒法》（1930年）、《公務(wù)員恤金條例》（1934年）、《農(nóng)倉法》（1935年）、《懲治貪污條例》（1943年）、《社會(huì)救濟(jì)法》（1943年）等等，其中最具代表性的是《社會(huì)救濟(jì)法》。該法是中國法制史上第一部專門關(guān)于社會(huì)救濟(jì)的法律，1941年由政府組織專家學(xué)者開始準(zhǔn)備。《社會(huì)救濟(jì)法》不僅規(guī)定了社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象，而且規(guī)定了社會(huì)救濟(jì)的具體辦法和救濟(jì)款項(xiàng)的來源。社會(huì)救濟(jì)對(duì)象包括六類人群：老年人、未成年人、孕婦、因身體或精神障礙未能正常從事勞動(dòng)者、災(zāi)民和其他依法令應(yīng)予救濟(jì)者。救濟(jì)辦法有十二種，具體包括提供臨時(shí)住所、提供錢款或衣食物資、免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)助產(chǎn)、廉價(jià)或免費(fèi)供給住宅、無息賑貸資金和糧食、減免田賦、道德教育或公民技能訓(xùn)練、提供就業(yè)信息以及其他依法所定之救濟(jì)方法。該法規(guī)定，救濟(jì)所需經(jīng)費(fèi)，由中央和地方政府承擔(dān)，應(yīng)列入中央及地方預(yù)算。該法頒布后，政府又頒布了一系列的法規(guī)予以落實(shí)，如《社會(huì)救濟(jì)法施行細(xì)則》（1944年）、《救濟(jì)院規(guī)程》（1944年）、《管理私立救濟(jì)設(shè)施規(guī)則》（1945年）、《賑災(zāi)查放辦法》（1947年）等等。此外，1930年的《土地法》第161條確認(rèn)了準(zhǔn)備房屋制度，該制度的重要意義在于，一旦發(fā)生“非常事故，不能維持房屋數(shù)額之常狀，致發(fā)生房屋缺乏時(shí)，即應(yīng)施以救濟(jì)?！薄?0〕也就是說，準(zhǔn)備房屋制度的確立承認(rèn)了政府保障因自然災(zāi)害等因素導(dǎo)致的住宅缺乏的責(zé)任。

3.專項(xiàng)立法

民國時(shí)期頒布的災(zāi)害專項(xiàng)立法的數(shù)量較多，涉及到的內(nèi)容也較為寬泛。主要包括以下幾種：（1）有關(guān)災(zāi)害預(yù)防的專項(xiàng)立法，主要是指備災(zāi)儲(chǔ)糧立法。具體包括1928年7月國民政府頒布的《義倉管理規(guī)則》、1930年1月15日頒布的《各地方倉儲(chǔ)管理規(guī)則》以及1934年12月國民政府行政院發(fā)布的《各省市舉辦平糶暫行辦法大綱》等等。（2）有關(guān)救災(zāi)程序的專項(xiàng)立法，主要是指報(bào)災(zāi)和勘災(zāi)的程序性法律。1915年1月，北洋軍閥政府頒布了《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，1928年國民政府對(duì)該條例進(jìn)行了修訂。該條例規(guī)定的勘報(bào)災(zāi)歉的程序?yàn)椋核疄?zāi)、風(fēng)災(zāi)等急災(zāi)的勘查時(shí)間不得超過三天，當(dāng)?shù)卣畬⒖辈楹蟮慕Y(jié)果上報(bào)給省政府及民政廳，最終確定賑濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及不及時(shí)勘報(bào)災(zāi)情者的處罰標(biāo)準(zhǔn)。此外，該條例還規(guī)定了蠲免賦稅的標(biāo)準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)為：被災(zāi)10分者，蠲正賦70%；被災(zāi)9分者，蠲正賦60%；被災(zāi)8分者，蠲正賦40%；被災(zāi)7分者，蠲正賦20%；被災(zāi)5-6分者，蠲正賦10%。1928年修訂后的《勘報(bào)災(zāi)歉條例》對(duì)災(zāi)民的賦稅減免的力度有所加大。1936年8月10日，國民政府行政院公布了《勘報(bào)災(zāi)歉規(guī)程》。1947年5月8日行政院又公布了《災(zāi)振查放辦法》。①（3）災(zāi)害組織管理立法。主要包括《管理私立慈善機(jī)關(guān)規(guī)則》（1928年）、《整頓各項(xiàng)慈善事業(yè)并防止侵占款產(chǎn)令》（1928年）、《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》（1929年）、《振務(wù)委員會(huì)各組辦事規(guī)程》（1930年）、《振務(wù)委員會(huì)各組聯(lián)席會(huì)會(huì)議規(guī)則》（1930年）、《振務(wù)委員會(huì)收存振款暫行辦法》（1930年）、《振務(wù)委員會(huì)職員請(qǐng)假規(guī)則》（1930年）、《辦理振務(wù)人員獎(jiǎng)恤章程》（1930年）、《振務(wù)委員會(huì)職員獎(jiǎng)懲規(guī)則》（1930年）、《振務(wù)委員會(huì)放賑調(diào)查視察人員出差旅費(fèi)規(guī)則》（1931年）、《辦振人員懲罰條例》（1931年）、《辦理振務(wù)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)條例》（1931年）、《辦振團(tuán)體及在事人員獎(jiǎng)勵(lì)條例》（1931年）、《國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)章程》（1931年）、《黃河水災(zāi)救濟(jì)委員會(huì)章程》（1933年）、《振務(wù)委員會(huì)處務(wù)規(guī)程》（1933年）、《振務(wù)委員會(huì)職員考核等第辦法》（1933年）、《私立救濟(jì)設(shè)施減免賦稅考核辦法》（1944年）、《捐資興辦社會(huì)福利事業(yè)褒獎(jiǎng)條例》（1947年）。（4）救災(zāi)資金管理專項(xiàng)立法。主要包括《各省區(qū)籌賑辦法大綱》（1920年）、《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》（1930年）、《振災(zāi)公債條例》（1931年）、《實(shí)施救災(zāi)準(zhǔn)備金暫行辦法》（1935年）、《水災(zāi)工振公債條例》（1935年）、《救災(zāi)準(zhǔn)備金保管委員會(huì)組織條例》（1935年）等等。

（二）專項(xiàng)救災(zāi)資金的設(shè)置

災(zāi)害管理法律體系的初步構(gòu)建表明民國政府已經(jīng)將救災(zāi)視為政府的重要職責(zé)之一。救災(zāi)準(zhǔn)備金制度是民國救災(zāi)制度中最重要的成果之一，在中國救災(zāi)史和災(zāi)民權(quán)利保障史上都具有重要的意義。

1930年公布的《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》乃是專項(xiàng)救災(zāi)資金設(shè)置的法律依據(jù)。該法共11條，規(guī)定了救災(zāi)準(zhǔn)備金的財(cái)政來源，中央與省級(jí)政府的籌措比例，救災(zāi)準(zhǔn)備金的使用、保管以及資金監(jiān)督。根據(jù)該法第1條和第2條的規(guī)定，救災(zāi)準(zhǔn)備金由中央和省級(jí)政府共同籌措，其中中央救災(zāi)準(zhǔn)備金為每年中央政府經(jīng)常預(yù)算收入總額的1%，直至積存滿五千萬元停止；省救災(zāi)準(zhǔn)備金為每年省級(jí)政府經(jīng)常預(yù)算收入總額的2%，每百萬人口積存滿二十萬停止。第3、7、8、10條規(guī)定了救災(zāi)準(zhǔn)備金的保管和監(jiān)督，專門成立保管委員會(huì)用以保管和監(jiān)督救災(zāi)準(zhǔn)備金。第4、6、9條是有關(guān)救災(zāi)準(zhǔn)備金使用的條款，根據(jù)這些條款的規(guī)定，救災(zāi)準(zhǔn)備金不得用于保管委員會(huì)之支出，只能用于救恤、工賑或救災(zāi)之移民，并規(guī)定了經(jīng)費(fèi)使用的基本原則：“遇有非常災(zāi)害，為市縣所不能救恤時(shí)，以省救災(zāi)準(zhǔn)備金補(bǔ)助之，不足再以中央救災(zāi)準(zhǔn)備金補(bǔ)助之”，但“依被災(zāi)情況，本年度救災(zāi)準(zhǔn)備金所生之孳息，不敷支付時(shí)，動(dòng)用救災(zāi)準(zhǔn)備金不得超過現(xiàn)存額的二分之一”?！?1〕

二、災(zāi)民權(quán)利保障的組織機(jī)構(gòu)及其成效

民國時(shí)期，政府為了更好地組織抗災(zāi)和災(zāi)害救助事宜，在中央層面設(shè)立了專職的救災(zāi)機(jī)構(gòu)。1912年1月1日，中華民國臨時(shí)政府成立，內(nèi)務(wù)部主管全國的賑濟(jì)、撫恤、慈善等事宜。1914年7月，頒布了《內(nèi)務(wù)部廳司分科章程》，規(guī)定民治司的第四科專管包括災(zāi)害救助在內(nèi)的救濟(jì)及慈善事務(wù)。1919年，內(nèi)務(wù)部下設(shè)中央防疫處，負(fù)責(zé)疫病的預(yù)防事宜。1920年9月14日，《籌議賑災(zāi)臨時(shí)委員會(huì)章程》頒布，規(guī)定籌議賑災(zāi)臨時(shí)委員會(huì)由內(nèi)務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部和交通部組成，專門籌備和掌管救災(zāi)事宜。1921年5月13日，內(nèi)務(wù)部頒布了《全國防災(zāi)委員會(huì)章程》，規(guī)定了成立全國防災(zāi)委員會(huì)的目的、職責(zé)、組成以及具體工作流程。1921年10月29日，北洋軍閥政府以教令形式頒發(fā)了《賑務(wù)處暫行條例》。賑務(wù)處附屬于內(nèi)務(wù)部，屬臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，災(zāi)荒善后完畢即撤銷。1928年3月30日，國民政府頒布了《內(nèi)政部組織法》（該法分別于1928年5月20日及1931年4月4日進(jìn)行了修訂）。該法規(guī)定，賑災(zāi)救貧及其他慈善事項(xiàng)由內(nèi)政部下設(shè)之民政司第四科專管，其他相關(guān)部門協(xié)助管理。比如，土地司應(yīng)履行“水災(zāi)防御”的職責(zé)，具體由第三科負(fù)責(zé)水旱災(zāi)害的預(yù)防工作?！?2〕除了內(nèi)政部下設(shè)的民政司第四科專管賑濟(jì)和慈善事宜外，同年7月，國民政府恢復(fù)了專職的救災(zāi)機(jī)構(gòu)——賑務(wù)處，同時(shí)還成立了專門籌措、管理和分配賑災(zāi)款的賑款委員會(huì)。從官員的任命來看，內(nèi)政部長兼任賑務(wù)處長和賑款委員會(huì)主席，使得災(zāi)害賑濟(jì)的實(shí)施更為高效?！?3〕1928-1929年，由于全國多地遭災(zāi)，國民政府于1929 年將賑務(wù)處與地方臨時(shí)救災(zāi)機(jī)構(gòu)重組，專設(shè)了賑務(wù)委員會(huì)，并發(fā)文規(guī)定了賑務(wù)委員會(huì)的人員組成、工作職責(zé)以及流程。1931年6月27日，國民政府修訂了《內(nèi)務(wù)部各司分科規(guī)則》，將民政司第四科的職責(zé)規(guī)定得更為詳細(xì)，具體包括勘報(bào)災(zāi)歉、蠲緩田賦、防災(zāi)備荒、地方糧食管理等等?！?4〕同年江淮水災(zāi)，國民政府專門成立了全國性的臨時(shí)救災(zāi)機(jī)構(gòu)——救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)，具體辦理災(zāi)區(qū)救濟(jì)事宜。1938年，國民政府設(shè)置了一個(gè)與其他中央部門平級(jí)的社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)——社會(huì)部，負(fù)責(zé)管理社會(huì)事務(wù)。社會(huì)部下設(shè)社會(huì)福利司，由社會(huì)福利司第五科主管救濟(jì)事宜。

常設(shè)或非常設(shè)專職防災(zāi)救災(zāi)機(jī)構(gòu)是中國防災(zāi)救災(zāi)體制建設(shè)的重要突破，這使得民國時(shí)期防災(zāi)救災(zāi)工作更為規(guī)范，決策更加集中、統(tǒng)一以及有針對(duì)性，社會(huì)動(dòng)員以及資源調(diào)配更為高效，系統(tǒng)性和可持續(xù)性也得以加強(qiáng)，災(zāi)民權(quán)利有了更為可靠的組織保障。

但是從實(shí)效來看，災(zāi)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度仍然較低。根據(jù)學(xué)者們的統(tǒng)計(jì)，民國九年至民國二十五年間死于災(zāi)荒的人口數(shù)達(dá)1800余萬?！?5〕整個(gè)民國期間死亡人數(shù)在萬人以上的巨災(zāi)75次，10萬人以上的18次，50萬人以上的7次，100萬人以上的4次，1000萬人以上的1次?！?6〕此外，根據(jù)學(xué)者們的分析，民國時(shí)期幾乎每次重大自然災(zāi)害都會(huì)引發(fā)大規(guī)模的流民潮。許多災(zāi)民因?yàn)楸蛔匀粸?zāi)害剝奪了基本的生活條件，政府沒有及時(shí)采取有效救災(zāi)措施，只能背井離鄉(xiāng)，加入到流民大軍當(dāng)中。

之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，首要原因是救災(zāi)法律缺乏成熟的政治基礎(chǔ)。民國時(shí)期盡管有諸多有利于災(zāi)民權(quán)利保障的法律制度，但是由于缺乏民主的政治制度，執(zhí)政黨嚴(yán)重的專制和獨(dú)裁使官吏腐敗現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這些腐敗也迅速蔓延到救災(zāi)領(lǐng)域。無論是災(zāi)民生活保障經(jīng)費(fèi)的撥付，還是災(zāi)害預(yù)防費(fèi)用都面臨貪官污吏的層層盤剝。正是在此情況下，救災(zāi)過程中違法現(xiàn)象頻繁發(fā)生，災(zāi)民的生命權(quán)以及適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)等基本權(quán)利無法得到實(shí)現(xiàn)。

除了政治原因之外，另一重要原因是法律執(zhí)行不力。好的制度需要有力的執(zhí)行，否則制度只會(huì)成為擺設(shè)。民國時(shí)期盡管有較為完善的救災(zāi)法，但是由于種種原因，很多制度沒有付諸實(shí)施。以1930年公布的《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》為例，盡管該法第11條規(guī)定生效時(shí)間為公布之日，但是該法真正實(shí)施的時(shí)間卻是1935年。之前數(shù)年，國民政府一直以財(cái)政窘困為由未予實(shí)施。從救災(zāi)準(zhǔn)備金的實(shí)際支出比例來看，與法律規(guī)定也相差甚遠(yuǎn)。比如：1935年中央級(jí)政府共支出救災(zāi)準(zhǔn)備金1，999，625元，該年的預(yù)算收入或支出按照國民政府主計(jì)處的數(shù)字均為1，106，521，907元，救災(zāi)準(zhǔn)備金約占該年歲入總額的018%?！?7〕地方救災(zāi)準(zhǔn)備金的實(shí)施狀況也不理想，從有記載的1935-1942年各省救災(zāi)準(zhǔn)備金的比例來看，有一半以上達(dá)不到《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》的規(guī)定。關(guān)于1935-1942年各省救災(zāi)準(zhǔn)備金的詳細(xì)數(shù)據(jù)可參見王識(shí)開《南京國民政府社會(huì)救濟(jì)制度研究》，吉林大學(xué)博士論文，2012年，71-75頁。民國時(shí)期災(zāi)民權(quán)利保障的制度與實(shí)踐、理想與現(xiàn)實(shí)之間的確存在較大的差距。

余論

民國時(shí)期災(zāi)民權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)與理想、實(shí)踐與制度之間的鴻溝昭示我們，自然災(zāi)害下災(zāi)民權(quán)利的保障水平取決于諸多因素，具體包括民眾和政府的權(quán)利意識(shí)、權(quán)利保障的法律制度、國家權(quán)利保障的政治意愿和國家權(quán)利保障的能力。在這些因素中，民眾和政府的權(quán)利意識(shí)乃是災(zāi)民權(quán)利保障的思想基礎(chǔ)，災(zāi)民權(quán)利保障的法律制度乃是制度基礎(chǔ)。沒有民眾的權(quán)利意識(shí)和權(quán)利訴求，沒有政府的權(quán)利意識(shí)，政府很難形成權(quán)利保障的政治意愿和制定相應(yīng)的法律制度。沒有災(zāi)民權(quán)利保障的法律，災(zāi)民權(quán)利保障的實(shí)施也就無法無據(jù)，國家怠于履行救災(zāi)義務(wù)時(shí)也沒有相應(yīng)的法律責(zé)任。

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