李景治

〔摘要〕依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵，也是依法治國的前提和根本保障。黨要依法治國，必須堅持依法執(zhí)政。堅持依法執(zhí)政，就要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，即使黨的路線方針政策轉(zhuǎn)化為國家發(fā)展的指導(dǎo)方針，并完善這種轉(zhuǎn)化的具體制度、工作機(jī)制和法定程序，積極促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動，保證國家機(jī)關(guān)中的黨組織和黨員干部堅決貫徹黨委決議。要善于使黨組織推薦的人選通過法定程序，即依法選舉產(chǎn)生和任命，成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，要正確處理干部正常選舉、任命與調(diào)動使用的相互關(guān)系。要善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)，包括政府和執(zhí)法司法部門，實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。

〔關(guān)鍵詞〕執(zhí)政黨；依法治國；依法執(zhí)政

〔中圖分類號〕D601〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）02-0013-07

黨的十八屆四中全會作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。這是黨中央加快建設(shè)法治國家、全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略部署。共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，要“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”〔1〕，全面領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的工作。共產(chǎn)黨只有依法執(zhí)政才能率先垂范，全面推進(jìn)依法治國。因此，“依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵”〔2〕，也是依法治國的前提和根本保障。

就狹義而言，依法執(zhí)政就是執(zhí)政黨依據(jù)憲法和法律領(lǐng)導(dǎo)政府，并通過政府管理國家和社會。西方傳統(tǒng)意義上的執(zhí)政黨，就是掌握國家行政權(quán)的政黨，而其“執(zhí)政”則僅限于行使行政權(quán)的活動。而中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，則是全面領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)國家的立法、行政、司法等項工作。如果說依法治國是對所有黨和國家機(jī)關(guān)的要求，那么依法執(zhí)政則是專門針對執(zhí)政黨的，也是執(zhí)政黨對自身的要求。

那么怎樣才能做到依法執(zhí)政呢？《決定》指出，堅持依法執(zhí)政就要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”。〔3〕

一、善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志

所謂國家意志，是國家主流意識形態(tài)、核心價值觀、內(nèi)政外交政策的總和。從國家和社會治理的角度看，它具體表現(xiàn)為憲法、法律和帶有法律效力的決議，以及政府工作的指導(dǎo)方針。國家意志就是人民意志。人民是國家的主人，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國最廣大人民的根本利益。中國共產(chǎn)黨代表人民領(lǐng)導(dǎo)國家、管理社會。黨的主張無疑代表國家意志，但其路線方針并不簡單等同于國家意志。黨要善于把自己的路線方針轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，即國家憲法、法律和具有法律效力的決議，以及政府工作的指導(dǎo)方針。共產(chǎn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，必須通過國家機(jī)關(guān)，即通過人民選舉產(chǎn)生的全國人民代表大會和各級人民代表大會，以及由其選舉產(chǎn)生、并對其負(fù)責(zé)的各級政府。而共產(chǎn)黨對人大、政府等國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，主要通過制定路線方針政策、推薦領(lǐng)導(dǎo)干部和國家機(jī)關(guān)中黨組織及黨員貫徹落實(shí)黨的決議來實(shí)施。因此，共產(chǎn)黨要依法執(zhí)政，必須善于使自己的主張成為國家意志。

第一，善于使黨的路線方針通過法定程序成為國家發(fā)展的指導(dǎo)方針。黨的路線方針是其領(lǐng)導(dǎo)國家和社會的指導(dǎo)方針。但黨要善于使自己的路線方針轉(zhuǎn)化為國家的法律和具有法律效力的決議，以指導(dǎo)政府工作和社會活動。因此，黨要根據(jù)實(shí)際需要及時提出立法建議。這里所說的立法是廣義的，其中包括領(lǐng)導(dǎo)修訂憲法、法律；通過立法肯定改革的成果和成功的經(jīng)驗(yàn)，將其制度化、法律化，用于指導(dǎo)今后的工作；提出治國理政的建議。

改革開放以來，黨中央先后提出了一系列重要修憲建議。根據(jù)這些建議，新的憲法規(guī)定：國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度；堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，法律規(guī)定范圍內(nèi)的個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分；公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯；國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。憲法還規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。

同時，黨適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會變革、改革深化的需要，提出國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、五年規(guī)劃和重大項目建議。這些都體現(xiàn)了黨的路線方針。執(zhí)政黨根據(jù)自己的路線方針和治國理政理念提出建議，人大根據(jù)執(zhí)政黨建議立法或通過具有法律效力決議。政府根據(jù)立法或人大決議管理國家和社會。這是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的基本模式，也是中國國家權(quán)力運(yùn)行的基本路線圖。

第二，完善使黨的主張成為國家意志的具體制度、工作機(jī)制和法定程序。使黨的主張成為國家意志，就是使黨的路線方針制度化、法制化。這個過程就是立法。黨要善于使自己的主張通過法定程序成為國家意志，“必須堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法”?！?〕憲法的重要修訂、新的立法出臺，是一個復(fù)雜的過程，需要長期艱苦努力。其中包括深入社會調(diào)研，廣泛征求人民群眾、民主黨派和有關(guān)實(shí)際工作部門的意見，并將這些意見加以綜合分析，提煉成有價值的立法建議。這些建議還要通過專家論證，人大常委會相關(guān)專門委員會的初步審議，最后才能提交人大常委會或人代會進(jìn)行審議。這樣一個復(fù)雜的立法過程，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)動各方面的積極性、協(xié)調(diào)各有關(guān)方面的工作，才能順利完成。

同時，要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”?！?〕在立法工作中，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在把握立法的政治方向、提出重要立法建議。而人大的主導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在全面、具體負(fù)責(zé)使黨的建議轉(zhuǎn)化為國家的法律和具有法律效力的決議。為此，就要“加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)”〔6〕，進(jìn)一步完善相關(guān)的具體制度、工作機(jī)制和法定程序。

首先，要健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制。在立法建議起草的過程中，黨和人大相關(guān)部門要加強(qiáng)聯(lián)系與溝通，保持協(xié)調(diào)一致，為順利立法奠定良好的基礎(chǔ)。要加強(qiáng)專家和專門委員會的論證，確保立法的科學(xué)性、可行性。由于工作特點(diǎn)不同，黨和人大的工作人員看問題的角度難免會有所差別。人大是專門的立法機(jī)構(gòu)，其工作人員可以從法律和專業(yè)的角度為立法建議提供有價值的意見。這可以減少在立法審議中遇到的問題和障礙。必要的話，可以建立黨和人大有關(guān)部門的聯(lián)合工作機(jī)制。

其次，健全向下級人大和人大代表征詢意見機(jī)制。更多發(fā)揮人大代表參與起草、修改法律作用。要開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與的途徑和方式。要拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和意見反饋機(jī)制。同時，要進(jìn)一步完善信息互通機(jī)制，將相關(guān)的情況及時反饋給黨的有關(guān)部門。信息暢通是使黨的主張變?yōu)閲乙庵尽㈨樌⒎ǖ闹匾ＷC。

第三，積極促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動。黨的政策和國家法律，在治國理政中是互聯(lián)互通的，但又各具特點(diǎn)、各有優(yōu)勢。法律具有穩(wěn)定性，而政策則相對具有較強(qiáng)的實(shí)效性和靈活性。黨依法執(zhí)政，不能把這二者割裂開來，而是要善于“發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動”?！?〕凡通過實(shí)踐的檢驗(yàn)需要轉(zhuǎn)變?yōu)榉傻恼撸紤?yīng)該通過法定的程序?qū)崿F(xiàn)這種轉(zhuǎn)變。

一些領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念淡薄，習(xí)慣于依靠方針政策推動各項工作，不習(xí)慣依法辦事。他們認(rèn)為政策靈活性大，便于操控，容易按其意志貫徹執(zhí)行，是開展工作的得力“工具”；而法律太死板，不僅不能為其所用，反而容易為其所限、為其所困。但是他們忘了，憲法法律是治國理政的基礎(chǔ)和根本依據(jù)。執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政，黨的干部必須依法辦事，否則國家將陷入混亂之中。

第四，保證國家機(jī)關(guān)中的黨組織和黨員干部堅決貫徹黨委決議。黨的主張必須要通過人大的審議，履行法定的立法程序才可能成為國家意志。執(zhí)政黨只能提出建議，而不能取代人大的工作。各級人大實(shí)行民主審議。人大代表和常務(wù)委員暢所欲言，發(fā)表各種意見，最后通過無記名投票作出正式?jīng)Q議。各級人大中的黨組織和黨員干部，可以在審議中發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。一是有責(zé)任說明、解釋黨的主張。二是有義務(wù)積極促進(jìn)相關(guān)建議的通過。正如《決定》所說，“人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的黨組織和黨員干部要堅決貫徹黨的理論和路線方針政策，貫徹黨委決策部署。”〔8〕

二、善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員

黨管干部，是共產(chǎn)黨執(zhí)政的具體體現(xiàn)和根本保證，也是中國特色社會主義政治制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)。我們應(yīng)該堅持黨管干部的原則，但也要不斷完善相關(guān)的具體制度，要嚴(yán)格依照黨章、黨規(guī)管好、用好干部。同時，黨管干部不僅局限于黨內(nèi)的干部，還涉及國家機(jī)關(guān)的干部。管理任用黨內(nèi)干部，要嚴(yán)格依照黨章黨規(guī)，而管理國家機(jī)關(guān)的非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，就不能簡單照搬黨章黨規(guī)，而是要依據(jù)憲法法律，同時參照黨的有關(guān)規(guī)定。任何人在干部的選拔、任用和管理工作中，都無權(quán)超越憲法法律的界限，不能以工作需要為由忽視乃至違背憲法法律。

所謂黨管干部，就是由各級黨委及其組織、紀(jì)檢等部門負(fù)責(zé)干部的培訓(xùn)、選拔、考核、測評、推薦、檢查、監(jiān)督。黨管干部的范圍，包括黨、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院中的各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。由于共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際上也是由各級黨委負(fù)責(zé)推薦和管理的。按照產(chǎn)生辦法，各級領(lǐng)導(dǎo)干部可以分為四類：黨組織直接任免的；由人大選舉或罷免的；由行政機(jī)關(guān)或行政首長任免的；公開招聘的。除了第一類干部，其余三類干部都由黨委負(fù)責(zé)推薦或組織招聘，而不是由黨委直接任免。這三類干部由提名到正式產(chǎn)生都要經(jīng)過法定的程序。堅持依法執(zhí)政就是要善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。

（一）要善于使黨組織推薦的人選由各級人大選舉產(chǎn)生

依照憲法，各級人大、政府、法院、檢察院的主要負(fù)責(zé)人都要由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生。按照黨管干部的原則，具體人選要由各級黨委推薦。這是執(zhí)政黨的合法權(quán)力，也是其義不容辭的責(zé)任。黨委推薦人選，已經(jīng)形成一套較為成熟的模式，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但根據(jù)四中全會《決定》的精神，也有值得改進(jìn)的地方。

第一，進(jìn)一步完善正式候選人產(chǎn)生機(jī)制。黨委推薦的人員只有經(jīng)過法定的程序才能成為正式候選人，再提交代表大會投票表決。正式候選人的確立，在整個選舉過程中至關(guān)重要。因?yàn)檎胶蜻x人當(dāng)選的概率很高，一般都不會落選。所以，黨要善于做好正式候選人推薦工作。正式候選人的產(chǎn)生，有兩個亟待解決的問題。一是正式候選人產(chǎn)生程序的法定化。根據(jù)現(xiàn)行的做法，黨委推薦人選，一般先交由代表大會的主席團(tuán)審議。主席團(tuán)把相關(guān)的人選名單發(fā)給各代表團(tuán)分組預(yù)審。在各代表團(tuán)討論和預(yù)選的基礎(chǔ)上，大會主席團(tuán)通過投票表決產(chǎn)生正式的候選人。正式候選人才有資格進(jìn)入大會選舉的議程。這套做法體現(xiàn)了民主集中制的原則，是行之有效的，但其具體做法還需要制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)法定化。要避免各種隨意性的做法和個別領(lǐng)導(dǎo)人把自己的意志強(qiáng)加給大家等現(xiàn)象。二是法定化的程序應(yīng)當(dāng)公開。正式候選人的形成盡管堅持了民主集中制原則，其程序和做法也值得稱道。但廣大人民群眾卻對此知之甚少，甚至由此產(chǎn)生一些疑問。因此有必要將正式候選人的產(chǎn)生程序公開化，并廣為宣傳，使廣大人民群眾對此有所了解，進(jìn)行必要的監(jiān)督。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)人民代表大會及常委會對候選人的審議功能。由于我們實(shí)行黨管干部的原則，人大常委會和人代會的審議，往往存在著“走過場”的現(xiàn)象。要改變這種狀況，就要進(jìn)一步加強(qiáng)人大常委會和人代會的審議功能。這一方面需要相關(guān)黨組織提供推薦人選的詳細(xì)資料，使審議者對人選有更加全面和深入的了解。黨組織的有關(guān)人員也應(yīng)出席相關(guān)的會議，對人選進(jìn)行詳細(xì)的介紹，并直接回答委員和代表的詢問。另一方面，要請被推薦的人選到會直接向委員和代表進(jìn)行陳述，其中包括本人的優(yōu)勢特點(diǎn)，從事相關(guān)職務(wù)的理念和想法，并回答代表和委員的質(zhì)詢。而這些做法不應(yīng)是可有可無的，而是必須的。要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，逐漸實(shí)現(xiàn)其程序化、法定化，要使審議變成任何被推薦人選都必須認(rèn)真對待的“關(guān)檻”。我們深信，黨組織對其推薦人選都經(jīng)過了嚴(yán)格的審查，但無論如何，多一道“關(guān)檻”，使代表、委員更加了解人選的具體情況，是有益而無害的。黨組織在整個審議過程中，都應(yīng)當(dāng)重視和認(rèn)真聽取代表和委員的意見。

第三，進(jìn)一步發(fā)揮各級人大中黨組織和黨員代表、委員的保障作用。人大中的黨組織、黨員，有義務(wù)和責(zé)任帶動和促使相關(guān)人選順利當(dāng)選。作為人大代表和常委會委員，有權(quán)利對黨組織的推薦人選投贊成票、反對票或棄權(quán)票。但作為黨員就要堅決貫徹落實(shí)黨委的有關(guān)決議，只能投贊成票。這是黨的組織紀(jì)律所要求的。當(dāng)然，這并不意味著要求人大中的黨員盲目服從。任何黨員都有權(quán)利直接向黨組織提出自己的不同意見。凡推薦人選存在貪污腐敗或其他嚴(yán)重問題，他們都可以直接向黨委、紀(jì)委監(jiān)察部門進(jìn)行舉報。這也是人大中黨員，特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部義不容辭的責(zé)任。

（二）要善于使黨組織推薦的人選通過法定程序被任命為國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員

我國人大、政府、法院、檢察院主要負(fù)責(zé)人都由人民代表大會選舉產(chǎn)生，而其余的領(lǐng)導(dǎo)人員包括職能部門的負(fù)責(zé)人、企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人，都是由有關(guān)部門任命的。任命通過兩個渠道：一個渠道是國家權(quán)力機(jī)關(guān)任命。全國人大常委會經(jīng)國務(wù)院總理提名，任命部長、委員會主任，經(jīng)最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長提名，任命其副院長和副檢察長。地方人大常委會依據(jù)同一模式任命同級行政和司法部門的領(lǐng)導(dǎo)干部。但被提名的人選，都是由同級黨組織推薦的。

另一個渠道是行政體系內(nèi)部的任命。其中包括上級機(jī)關(guān)對國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的任命，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位對內(nèi)部職能部門負(fù)責(zé)人的任命。無論哪種任命，其有關(guān)人選都是由相關(guān)黨組織推薦的。任命干部，不必經(jīng)過法定審議、投票表決程序，而是由黨組織推薦、有關(guān)機(jī)構(gòu)或主管領(lǐng)導(dǎo)干部直接決定，需要更加謹(jǐn)慎。有些方面的工作需要進(jìn)一步改善。

首先，要強(qiáng)化對黨組織推薦人選的復(fù)審機(jī)制。干部任命體制決定，推薦人選一旦提交有關(guān)部門和主管領(lǐng)導(dǎo)，幾乎沒有任何復(fù)審程序就直接宣布任命。這種任命實(shí)際上只是履行必經(jīng)的程序而已。用人，不管是選舉還是任命，都是大事，需要慎之又慎。作為任命主體的有關(guān)部門、主管領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)對所任命的人選負(fù)責(zé)，必須對相關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)肅認(rèn)真的復(fù)審。其中包括征求群眾意見、人選擬任崗位的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的意見。他們可能更了解人選的政治表現(xiàn)、思想品德、業(yè)務(wù)水平、工作能力和綜合素質(zhì)。

其次，要堅持相關(guān)人選推薦的法定化和公開化。相關(guān)的推薦程序要法定化，其中包括群眾推薦、干部推薦、問卷調(diào)查、個別談話等較為成熟的做法，都應(yīng)當(dāng)作為法定程序固定下來，不能因人而異，隨意性太大。所有的推薦程序以及被推薦人的具體情況，都應(yīng)該在相關(guān)范圍內(nèi)進(jìn)行公開，請大家監(jiān)督。

①黨章第十二條規(guī)定“黨的中央和地方各級委員會在必要時召集代表會議，討論和決定需要及時解決的重大問題”，見《中國共產(chǎn)黨章程》，北京：人民出版社，2012年，16頁。

（三）要善于正確處理干部正常選舉任命和調(diào)動使用的相互關(guān)系

黨有黨規(guī)，國有憲法。我國所有的黨政干部都是依據(jù)黨規(guī)或憲法選舉產(chǎn)生或任命的。選舉、任命都有法定的程序和任職年限的規(guī)定。但因工作需要，領(lǐng)導(dǎo)干部也會調(diào)動。近年來中央加大反腐力度，一大批高官落馬，使我們的干部隊伍出現(xiàn)了較大的變化，干部調(diào)動相對比較頻繁。從中央和上級機(jī)關(guān)，以及從本部門、本單位之外“空降”干部的現(xiàn)象有所增加。“空降干部”一般是針對三種情況：一是相關(guān)地區(qū)部門出現(xiàn)一把手貪腐的大案、要案乃至窩案，該領(lǐng)導(dǎo)班子需要大換班，中央下決心選調(diào)得力干將“空降”到該地區(qū)部門任職；二是一些地區(qū)和部門干部年齡老化，主要負(fù)責(zé)人面臨離退，后繼乏人，沒有合適的人選接班，中央只好外選合適人選到該地區(qū)部門任職；三是一些地區(qū)和部門的干部工作思路趨同，缺乏創(chuàng)新，中央力求通過調(diào)入新的領(lǐng)導(dǎo)，帶來新的發(fā)展思路和新的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)，使相關(guān)地區(qū)部門的工作有所突破創(chuàng)新。從上述三種情況來看，“空降”干部是十分必要的。新任領(lǐng)導(dǎo)干部要正確掌握政策，開創(chuàng)工作的新局面。

但如何把“空降”干部同堅持黨依法執(zhí)政，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員有機(jī)結(jié)合起來，是值得研究的。

首先，如何使黨組織推薦與法定選舉程序有機(jī)結(jié)合?！翱战怠备刹?，往往屬于“特殊”情況，是本著特事特辦的原則進(jìn)行的。一般來說，“空降干部”都是中央直接任命，他們到任即開始工作，來不及履行正常選舉、任命的法定程序。黨章規(guī)定，黨委成員、常委會委員、書記、副書記都由黨代會或其全委會選舉產(chǎn)生。憲法規(guī)定，行政部門和司法部門的正職均由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生?！包h內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”?！?〕而憲法是國家的根本法，也是黨政機(jī)關(guān)的行動準(zhǔn)則?！翱战怠备刹考葢?yīng)遵守黨章，也應(yīng)信守憲法，有必要進(jìn)行制度規(guī)范。要盡快建立相應(yīng)的工作機(jī)制，使“空降”干部同依照黨規(guī)憲法選舉干部有機(jī)結(jié)合、密切銜接。凡是涉及黨內(nèi)選舉的，應(yīng)盡快召開黨代會、全委會選舉相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部。凡涉及政府和司法部門主要負(fù)責(zé)人的選舉或任命，應(yīng)盡快召開人代會、常委會。這不僅是一個堅持民主原則的問題，而且直接關(guān)系到干部任職的合法性。

人民代表大會一年召開一次，新的政府領(lǐng)導(dǎo)人正式選舉、任命，一年內(nèi)就可以實(shí)現(xiàn)。黨代會五年召開一次，那么如何及時選舉產(chǎn)生新的書記、副書記，使“空降干部”“合法化”呢？這是值得及時研究解決的大問題。依據(jù)黨章召開代表會議來解決此類問題①，是一個值得一試的選項。召開黨的代表會議符合黨章，有章可循。由其追認(rèn)、選舉“空降”來的主要干部，合法又合理。同時，黨章也可以作出必要的調(diào)整、修訂以適應(yīng)新的情況。例如，可以賦予黨的全委會權(quán)力，使其在代表大會閉幕期間可以選舉正職領(lǐng)導(dǎo)干部臨時任職。也就是說，使黨組織推薦的人選通過黨委全委會，成為黨委代理負(fù)責(zé)人（代理書記、副書記）。

其次，如何防止“空降干部”推薦中的跑官要官、買官賣官現(xiàn)象。用人上的不正之風(fēng)，跑官要官、買官賣官的腐敗行為，之所以屢禁不止，無非有兩方面的原因。一是利益驅(qū)動，鋌而走險。有些人為謀取升官不惜送禮行賄、跑官要官。有些人為發(fā)財或?yàn)樾匈V積累資金，而利用手中的權(quán)力索賄賣官。買官賣官都是因利益驅(qū)動。二是用人權(quán)力過分集中。在不少地區(qū)和部門，干部任用大權(quán)實(shí)際掌握在少數(shù)干部特別是一把手手里。這些人往往成為跑官要官和行賄的對象。因此根治用人上的不正之風(fēng)，既要嚴(yán)懲行賄受賄的腐敗行為，也要進(jìn)一步完善黨內(nèi)民主制度和干部用人制度，制約監(jiān)督干部的任用大權(quán)。

“空降”干部，是工作需要，屬于“超常規(guī)”任用干部。其任用權(quán)相對集中，而工作程序又有待規(guī)范、公開，容易產(chǎn)生新的不正之風(fēng)，甚至出現(xiàn)新的跑官要官、買官賣官的現(xiàn)象。為了防止和反對“空降”干部中的腐敗行為，要堅持三項原則。一是要對相關(guān)權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督。二是要使相關(guān)的程序法定化、公開化，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。三是把“非常規(guī)”任用干部和“常規(guī)”考察任用干部有機(jī)結(jié)合起來，把“空降”干部規(guī)范到黨章黨規(guī)的軌道上來。

三、善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)

黨是國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)核心。“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。”〔10〕黨要依法執(zhí)政，就要善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)集中體現(xiàn)在兩個方面：

（一）善于通過政府實(shí)施對國家和社會領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制

政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)，直接承擔(dān)著管理國家和社會的責(zé)任。執(zhí)政黨也要通過政府貫徹落實(shí)自己的大政方針，實(shí)踐自己的各項主張，以實(shí)施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。執(zhí)政黨要確定政府工作的總方針，提出深化改革開放和促進(jìn)國家發(fā)展的整體戰(zhàn)略以及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃，提交人大審議，交由政府實(shí)施。此外，黨還要根據(jù)國內(nèi)外形勢發(fā)展和實(shí)際需要，及時調(diào)整政府工作的整體部署，以推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和民生改善?？傊?，執(zhí)政黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)是宏觀的路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)。

黨要善于通過政府實(shí)施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，就要把黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府分工負(fù)責(zé)有機(jī)結(jié)合起來。各級黨委要支持政府依法行政，自主行使行政權(quán)，全權(quán)處理職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。黨委領(lǐng)導(dǎo)和支持政府的工作，要避免直接進(jìn)行干預(yù)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，避免直接介入、干預(yù)政府的具體工作。黨的責(zé)任是加強(qiáng)對政府的宏觀指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，而不是直接介入、干預(yù)乃至代替政府部門的具體工作。黨委直接介入政府部門的具體工作，必然產(chǎn)生消極后果。一是容易使黨委陷入具體的事務(wù)性工作，削弱其宏觀指導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)的功能，以及從全局和整體利益出發(fā)，分析處理問題的能力。二是容易使黨委直接處于一些社會矛盾乃至沖突的“風(fēng)口浪尖”上，成為矛盾的焦點(diǎn)，處于被動局面，喪失高瞻遠(yuǎn)矚、相對超脫的有利地位。三是容易使黨委主要領(lǐng)導(dǎo)陷入貪腐的泥潭。黨委書記、副書記，本來就“位高權(quán)重”，直接介入政府的具體工作，難免使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)結(jié)為一體，形成大權(quán)獨(dú)攬的局面。這很容易產(chǎn)生腐敗。一些黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的貪腐，除了買官賣官，相對集中在土地開發(fā)和大型工程中，搞“權(quán)錢交易”、“權(quán)色交易”。為了防止這種現(xiàn)象的滋生蔓延，一些地區(qū)和部門都相應(yīng)出臺了不少新舉措。例如，明確規(guī)定黨政一把手不直接決定大型工程的立項和重要人事任用；禁止黨政一把手直接主管市政建設(shè)、土地開發(fā)、招商引資以及大型資源、交通、基建項目。

第二，加強(qiáng)對政府工作的制約監(jiān)督。從權(quán)力分解的角度來說，黨委的主要職責(zé)是掌握決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而非直接行使執(zhí)行權(quán)。政府行使執(zhí)行權(quán)，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨委決策。黨委要實(shí)行科學(xué)決策、民主決策、依法決策，確保決策的正確性，避免決策失誤。同時，要“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”〔11〕，黨委要對政府貫徹落實(shí)決策的情況進(jìn)行監(jiān)督。重點(diǎn)是加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約。要管好政府中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，防止和反對腐敗行為，確保政府依法行政、廉潔行政。只有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)，才能保證黨組織通過政府實(shí)施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。

第三，加強(qiáng)對政府工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。執(zhí)政黨有責(zé)任對政府的工作進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，但指導(dǎo)的具體方式方法還有待于進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)新。為了實(shí)現(xiàn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，黨中央設(shè)立若干領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)某些方面的工作，例如，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等等。實(shí)踐證明，中央領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立是完全必要的。中國這么大，政府工作涉及的面這么寬，有些工作既涉及到政府，又涉及到黨的組織和立法、執(zhí)法、社會管理等方方面面，單靠政府出面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是不夠的。政府的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置也難以承擔(dān)這方面的職責(zé)。只有黨中央才具備這樣的權(quán)威和能力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全盤工作。換句話說，這些領(lǐng)導(dǎo)小組是中央宏觀領(lǐng)導(dǎo)全國工作的重要平臺，也是執(zhí)政黨通過政府實(shí)施對國家和社會領(lǐng)導(dǎo)的重要形式?，F(xiàn)在的問題是，如何盡快貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)小組的重大決策，使其對政府工作有效發(fā)揮指導(dǎo)作用，其關(guān)鍵是要建立相應(yīng)的工作機(jī)制和督促檢查制度。中央領(lǐng)導(dǎo)小組決策的貫徹落實(shí)要有人抓、有人管，并有具體的機(jī)構(gòu)、制度、工作機(jī)制和法定的程序予以保障。

（二）善于通過執(zhí)法司法部門實(shí)施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)

公正執(zhí)法司法是依法治國的重要方面。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，也領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法司法工作，這樣才能實(shí)現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政。法院、檢察院具體行使執(zhí)法司法權(quán)。此外，公安、交通、城管等部門也從不同角度進(jìn)行行政執(zhí)法。這些部門構(gòu)成了我國執(zhí)法司法的完整體系。執(zhí)政黨正是通過這個體系實(shí)施對執(zhí)法司法的領(lǐng)導(dǎo)。從國家層面來看，執(zhí)政黨就是要通過執(zhí)法司法部門對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員進(jìn)行法律監(jiān)督，并依法懲治其中的違法行為。從社會層面來看，執(zhí)政黨通過執(zhí)法司法部門，尤其是行政執(zhí)法部門，加強(qiáng)社會治理。黨要依法執(zhí)政，就必須全面加強(qiáng)對執(zhí)法司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。要從制度建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和監(jiān)督檢查、懲治腐敗幾個方面，認(rèn)真解決執(zhí)法司法中存在的問題。

第一，要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)部門的執(zhí)法司法功能。堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。為此需要進(jìn)一步推進(jìn)司法執(zhí)法體制改革。一是加強(qiáng)執(zhí)法司法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。合理劃分各部門執(zhí)法司法邊界，既避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，又避免執(zhí)法司法空白和制度漏洞。要搞好法律執(zhí)法與行政執(zhí)法的相互銜接、分工合作。二是要加強(qiáng)對執(zhí)法司法部門的監(jiān)督檢查。要完善必要的法律法規(guī)和制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查程序的法定化。要從根本上克服權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象。三是要加大司法隊伍建設(shè)和打擊執(zhí)法司法腐敗現(xiàn)象的力度。要保持執(zhí)法隊伍的純潔性，提高執(zhí)法人員的責(zé)任感、職業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法能力。

第二，要排除權(quán)力對執(zhí)法司法工作的干擾。執(zhí)政黨要堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，堅決打擊一些黨員干部的執(zhí)法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的行為。要及時防止和糾正對執(zhí)法司法工作的干預(yù)。這些行為嚴(yán)重阻礙了公正執(zhí)法，也影響了黨依法執(zhí)政，敗壞了黨和國家的聲譽(yù)。要解決這個問題，必須大力增強(qiáng)國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念。要深入進(jìn)行崇法、守法教育，使國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，牢固樹立正確的權(quán)力觀和法治觀，真正認(rèn)識到任何權(quán)力都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)行使，都不能超越法律的紅線、底線，否則就會受到法律的制裁。干部的管理工作，要增加有關(guān)干部是否遵法守法的考核內(nèi)容，并將其作為提拔任用干部的重要參照?！鞍涯懿荒茏袷胤?、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素質(zhì)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部?！薄?2〕凡是法治觀念淡薄的干部，能力再強(qiáng)，都不能提拔重用。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔12〕中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〔M〕.北京：人民出版社，2014：5，33，5-6，5，10，10，34，10，35，5，18，36.

（責(zé)任編輯：周中舉）