劉超

〔摘要〕頁(yè)巖氣是我國(guó)近兩年來(lái)能源發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)。頁(yè)巖氣的成功開發(fā)利用除了要從關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)進(jìn)行突破，也需要探究頁(yè)巖氣開發(fā)的法律制度需求。波蘭是繼美國(guó)之后力促頁(yè)巖氣商業(yè)性開發(fā)并進(jìn)行了系統(tǒng)制度建設(shè)的國(guó)家，其在完善頁(yè)巖氣資源權(quán)屬制度、細(xì)化礦業(yè)權(quán)特許取得制度以及構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度等幾個(gè)方面有其特色，我們可以歸納其制度經(jīng)驗(yàn)并予以借鑒，完善我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)管理的制度架構(gòu)，包括完善頁(yè)巖氣資源國(guó)家所有權(quán)制度和頁(yè)巖氣資源特許權(quán)制度，并從機(jī)構(gòu)設(shè)置上改進(jìn)當(dāng)前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理制度。

〔關(guān)鍵詞〕頁(yè)巖氣；波蘭；礦業(yè)權(quán)特許；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

〔中圖分類號(hào)〕DF462〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2015）02-0085-07

頁(yè)巖氣是一種非常規(guī)天然氣資源，它以吸附或游離狀態(tài)存在于泥巖、高碳泥巖、頁(yè)巖及粉砂質(zhì)巖類夾層中?！?〕加快頁(yè)巖氣開發(fā)，對(duì)于保障國(guó)家能源安全、改善能源結(jié)構(gòu)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境等都具有十分重要的意義。〔2〕我國(guó)是世界上頁(yè)巖氣儲(chǔ)量最為豐富的國(guó)家①，與此同時(shí)，我國(guó)發(fā)展過(guò)程中面臨傳統(tǒng)能源供需結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，能源危機(jī)凸顯。因此，如何更好地開發(fā)利用頁(yè)巖氣資源是改進(jìn)我國(guó)當(dāng)前能源結(jié)構(gòu)、應(yīng)對(duì)能源短缺危機(jī)的迫切需要。我國(guó)既有的研究多注重于頁(yè)巖氣自身的自然屬性及開發(fā)利用技術(shù)。僅此不夠，我們還必須探究頁(yè)巖氣開發(fā)管理的法律制度需求，設(shè)計(jì)完善的制度架構(gòu)以保障頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)健康迅速發(fā)展。波蘭的頁(yè)巖氣儲(chǔ)量豐富且在歐洲率先進(jìn)行了大規(guī)模商業(yè)開發(fā)。在此過(guò)程中，為了保障和規(guī)范頁(yè)巖氣的開發(fā)利用，波蘭構(gòu)建了一系列法律制度，可以為我國(guó)提供一些有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

一、頁(yè)巖氣開發(fā)管理的法律制度需求

本世紀(jì)以來(lái)，由美國(guó)“頁(yè)巖氣革命”所掀起的頁(yè)巖氣勘探開發(fā)的熱潮席卷全球，世界上48個(gè)已發(fā)現(xiàn)頁(yè)巖氣巖層的國(guó)家，很多已經(jīng)開始正式開發(fā)利用頁(yè)巖氣資源。我國(guó)國(guó)家決策層面已經(jīng)逐步重視頁(yè)巖氣的勘探開發(fā)工作。國(guó)土資源部于2011年發(fā)布公告將頁(yè)巖氣列為新發(fā)現(xiàn)礦種，將對(duì)其按單獨(dú)礦種進(jìn)行投資管理。國(guó)家能源局隨后密集發(fā)布《頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》、《關(guān)于出臺(tái)頁(yè)巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》和《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)頁(yè)巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》等政策文件以推動(dòng)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在實(shí)踐層面，國(guó)土資源部于2011年和2012年實(shí)施兩輪頁(yè)巖氣招標(biāo)出讓，分別出讓4個(gè)和19個(gè)頁(yè)巖氣區(qū)塊的探礦權(quán)。在我國(guó)的頁(yè)巖氣開發(fā)規(guī)劃中，我國(guó)將逐步推行頁(yè)巖氣大規(guī)模開發(fā)利用。

但是，頁(yè)巖氣豐富儲(chǔ)量?jī)H為我國(guó)勾畫了一個(gè)緩解能源危機(jī)的美好前景，到大規(guī)模開發(fā)利用還有漫漫長(zhǎng)路。頁(yè)巖氣資源的成功開發(fā)利用，首先受制于頁(yè)巖氣開發(fā)的水力壓裂技術(shù)和水平鉆井技術(shù)等核心技術(shù)的成熟，而且，確定頁(yè)巖氣儲(chǔ)層地質(zhì)構(gòu)造、成藏條件并準(zhǔn)確評(píng)估儲(chǔ)量和可采資源量以及開發(fā)并推廣核心技術(shù)，有賴于政府出巨資完成基礎(chǔ)工作以形成龐大數(shù)據(jù)庫(kù)并向公眾完全開放。〔3〕同時(shí)，還必須應(yīng)對(duì)與解決國(guó)際能源署（IEA）提出的一系列可能會(huì)影響全球非常規(guī)天然氣資源的開發(fā)問題，包括有：世界各地的非常規(guī)天然氣潛力研究有限，環(huán)境問題，財(cái)政狀況，土地所有者的承認(rèn)，地方當(dāng)局的干擾，管道和基礎(chǔ)設(shè)施方面的問題，技術(shù)、設(shè)備的可用性和熟練勞動(dòng)力，燃?xì)夤ぷ髡叩慕?jīng)驗(yàn)，等等?！?〕頁(yè)巖氣能否被成功開發(fā)利用，就不僅僅取決于關(guān)鍵技術(shù)問題的解決與突破，還取決于在制度設(shè)計(jì)上能否為頁(yè)巖氣開發(fā)利用確立有效的權(quán)利規(guī)范、利益配置與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系，而進(jìn)行這一項(xiàng)工作之前，必須深入探析頁(yè)巖氣開發(fā)中的法律制度需求。

（一）頁(yè)巖氣資源權(quán)屬制度

頁(yè)巖氣是地下礦產(chǎn)資源，世界各國(guó)在對(duì)資源進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之前，隱含的前提是必須明晰資源權(quán)屬。就世界各國(guó)的資源權(quán)屬法律體系所提供的資源權(quán)屬制度經(jīng)驗(yàn)而言，無(wú)非有兩種：第一，私有化，將自由獲取的資源轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂袡?quán)；第二，管制，包括外部管制（政府管制）和內(nèi)部管制（使用者的自我管制），這在法律上經(jīng)常體現(xiàn)為在該資源上確立公共財(cái)產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)實(shí)中各國(guó)的頁(yè)巖氣資源權(quán)屬制度的規(guī)定整體上是鑲嵌在其自身的所有權(quán)制度框架中，是其所有權(quán)理念與制度的邏輯延伸，但也并非完全如此，有些國(guó)家會(huì)基于礦產(chǎn)資源以及頁(yè)巖氣等新型能源的特殊自然屬性，以及這些資源在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要社會(huì)意義而制定一些特殊性的所有權(quán)或勘探開采權(quán)獲取的特殊規(guī)則。比如，頁(yè)巖氣是從地下頁(yè)巖層中開采的，針對(duì)礦權(quán)與土地所有權(quán)、使用權(quán)的主體很難統(tǒng)一的問題，美國(guó)在土地私有制制度語(yǔ)境下適用“天空法則”處理這二者關(guān)系，土地所有權(quán)人對(duì)其土地下的石油和天然氣資源享有所有權(quán)，并享有開采權(quán)，但隨著石油天然氣開采技術(shù)的發(fā)展成熟以及頁(yè)巖氣大規(guī)模商業(yè)性開發(fā)，美國(guó)以獲取法則（the rule of capture）取代天空法則，油井經(jīng)營(yíng)者可以開采另一土地所有者的土地下的原油卻不承擔(dān)責(zé)任，以運(yùn)行和鼓勵(lì)以最大的開采能力開采原油和天然氣。參見胡德勝編著《美國(guó)能源法律與政策》，鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2010年，100頁(yè)。可見，頁(yè)巖氣資源的權(quán)屬制度的規(guī)定，首先是政治與政策選擇，其次才是立法技術(shù)的選擇。

（二）頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)取得制度

不管世界各國(guó)對(duì)于自然資源權(quán)屬進(jìn)行了何種制度設(shè)計(jì)，都會(huì)面臨一個(gè)的問題是，如何設(shè)計(jì)制度以賦予特定主體獲取頁(yè)巖氣資源的探礦權(quán)與采礦權(quán)。頁(yè)巖氣資源開發(fā)是一項(xiàng)專業(yè)要求非常高的工作，無(wú)論是自然資源公共所有或者私人所有，有成熟技術(shù)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的有資質(zhì)主體基本不會(huì)與頁(yè)巖氣資源所有權(quán)人完全重合。因此，每個(gè)國(guó)家均需規(guī)定完善的頁(yè)巖氣探礦權(quán)與采礦權(quán)制度，以賦予有資質(zhì)主體開發(fā)利用頁(yè)巖氣資源的權(quán)利。比如在我國(guó)，一切自然資源屬于國(guó)家所有，國(guó)土資源部先后兩次以招標(biāo)方式出讓頁(yè)巖氣探礦權(quán)，吸引三大國(guó)有油企以及民營(yíng)企業(yè)、地方國(guó)企和非油氣央企等近百家單位參與角逐以獲取探礦權(quán)?！?〕在實(shí)行自然資源私人所有的制度體系中，也會(huì)存在如何將頁(yè)巖氣的探礦權(quán)和采礦權(quán)向所有權(quán)人之外的其他主體讓渡的問題。

（三）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理制度

國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）在2011年12月發(fā)布的《世界能源展望：非常規(guī)天然氣特別報(bào)告》中宣稱，天然氣的“黃金時(shí)代”的來(lái)臨仰仗頁(yè)巖氣的成功開發(fā)，但其對(duì)比于傳統(tǒng)能源優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)的前提是頁(yè)巖氣資源開發(fā)所帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效規(guī)制管理。〔6〕雖然從理論上而言頁(yè)巖氣是清潔能源，世界上已經(jīng)探明頁(yè)巖氣儲(chǔ)量豐富的國(guó)家均認(rèn)可頁(yè)巖氣開發(fā)利用在解決能源危機(jī)、推進(jìn)清潔生產(chǎn)中的功能。但一直未能平息的是頁(yè)巖氣資源開發(fā)可能引致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的爭(zhēng)議，且頁(yè)巖氣本身是否為清潔能源也受到質(zhì)疑?！?〕由此，如何應(yīng)對(duì)頁(yè)巖氣資源開發(fā)的自然規(guī)律設(shè)計(jì)出有效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理制度，是能否成功開發(fā)頁(yè)巖氣資源的重要的制度保障。

二、波蘭頁(yè)巖氣開發(fā)管理中的制度安排

根據(jù)美國(guó)能源信息署（EIA）的數(shù)據(jù)，波蘭頁(yè)巖氣儲(chǔ)量達(dá)到53萬(wàn)億立方米，位列歐洲第一。與此同時(shí)，波蘭傳統(tǒng)的石油和天然氣資源極度匱乏，波蘭在每年消耗的140億立方米天然氣中，本國(guó)僅能滿足30%的能源需求，70%的天然氣依賴于從鄰國(guó)俄羅斯進(jìn)口。

因此，為滿足國(guó)內(nèi)能源需求、改變能源結(jié)構(gòu)單一現(xiàn)狀、追求能源獨(dú)立、擺脫對(duì)俄羅斯天然氣的依賴性以及削減二氧化碳排放量等多重訴求，波蘭致力于推進(jìn)頁(yè)巖氣開發(fā)，并為頁(yè)巖氣的大規(guī)模開發(fā)利用而突破技術(shù)瓶頸的同時(shí)，積極出臺(tái)政策或創(chuàng)新制度以力促頁(yè)巖氣開發(fā)。概括而言，波蘭為促進(jìn)頁(yè)巖氣開發(fā)利用中的制度安排，擇其要者可以歸納為以下幾個(gè)方面。

（一）波蘭對(duì)頁(yè)巖氣資源國(guó)家所有的一般和特殊制度

波蘭系統(tǒng)規(guī)范礦產(chǎn)資源權(quán)屬與礦業(yè)行為的法律規(guī)范是1994年頒布的《地質(zhì)與采礦法》。該法律第7條第1款規(guī)定，礦產(chǎn)資源并不屬于土地房產(chǎn)的一部分，而是屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)。在符合法律規(guī)定的情況下，國(guó)家可以通過(guò)授予采礦使用權(quán)來(lái)利用、處置該權(quán)利。根據(jù)《地質(zhì)與采礦法》第9條，在采礦使用權(quán)協(xié)議及其他法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，采礦使用權(quán)能排除他方勘探指定的礦物。不過(guò)，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)由國(guó)家保留?！?〕質(zhì)言之，在波蘭已經(jīng)確立的礦產(chǎn)資源法律制度體系中，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬于國(guó)家所有。

與此同時(shí)，兼之上述新能源的勘探、開發(fā)和利用對(duì)波蘭追求能源獨(dú)立的特殊價(jià)值，波蘭針對(duì)頁(yè)巖氣這一新能源的權(quán)屬制度制定專門規(guī)則，以重申和突出國(guó)家的能源利益。要言之：第一，通過(guò)具體規(guī)定，國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)戰(zhàn)略資源的唯一控制權(quán)；第二，通過(guò)現(xiàn)有的監(jiān)管，勘探、發(fā)掘、利用資源的控制權(quán)在波蘭也由國(guó)家保留；第三，國(guó)家對(duì)勘探者在他們的活動(dòng)中獲得的珍貴地質(zhì)信息也保留控制權(quán)以保護(hù)國(guó)家的能源利益；第四，在波蘭能源依賴受到行為實(shí)體持有優(yōu)惠的探索、前景，或利用資源損害的情況下，國(guó)家可以通過(guò)條款捍衛(wèi)自己的利益?！?〕

（二）波蘭對(duì)頁(yè)巖氣勘探開采特許權(quán)的體系化規(guī)定

波蘭的礦產(chǎn)資源所有權(quán)由國(guó)家保留，且為頁(yè)巖氣國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)制定了專門規(guī)則。同時(shí)，美國(guó)頁(yè)巖氣成功商業(yè)性開發(fā)昭示的經(jīng)驗(yàn)是，要通過(guò)礦業(yè)權(quán)制度設(shè)計(jì)以開放市場(chǎng)吸引大量企業(yè)參與勘探開發(fā)。美國(guó)“頁(yè)巖氣革命”中頁(yè)巖氣市場(chǎng)高度開放，有7900家油氣公司、油田服務(wù)公司和設(shè)備供應(yīng)商進(jìn)入頁(yè)巖氣行業(yè)。具體內(nèi)容參見趙川《頁(yè)巖氣美國(guó)模式：7900家中小企業(yè)分羹盛宴》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2012年12月28日第22版。所以，當(dāng)波蘭預(yù)期推進(jìn)頁(yè)巖氣開發(fā)時(shí)，必須設(shè)計(jì)出體系完整的頁(yè)巖氣勘探特許權(quán)制度，以同時(shí)兼顧實(shí)現(xiàn)上述兩種制度目標(biāo)。具體而言，在波蘭《地質(zhì)與采礦法》框架下，其頁(yè)巖氣勘探與開采特許權(quán)制度可以歸納為以下幾個(gè)方面：

1.設(shè)定專門的特許機(jī)構(gòu)。波蘭《地質(zhì)與采礦法》第16條規(guī)定：“除第二項(xiàng)以外，特許權(quán)均由環(huán)境保護(hù)、自然資源和森林部授予?！币布床ㄌm立法賦權(quán)其環(huán)境保護(hù)、自然資源和森林部作為礦產(chǎn)資源勘探與開采特許權(quán)的特許機(jī)構(gòu)，根據(jù)該法第103條規(guī)定，該部人員的資格由部長(zhǎng)會(huì)議批準(zhǔn)。

2.取得特許權(quán)的資質(zhì)要求。企業(yè)預(yù)期在波蘭進(jìn)行頁(yè)巖氣的勘探與開發(fā)，必須從波蘭環(huán)境保護(hù)、自然資源和森林部部長(zhǎng)取得特許權(quán)。該機(jī)構(gòu)作為國(guó)家授權(quán)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)許可證的頒發(fā)。為了取得這一許可，企業(yè)必須符合特定的法律要求，特別是《地質(zhì)與采礦法》和《經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由法案》的資質(zhì)要求。

3.特許權(quán)的程序要求。該程序性要求可以概括為：（1）招標(biāo)，依據(jù)《地質(zhì)與采礦法》第11條規(guī)定，在預(yù)期開放設(shè)定探礦權(quán)與采礦權(quán)的礦區(qū)應(yīng)先進(jìn)行招標(biāo)程序。（2）申請(qǐng)，社會(huì)主體特許申請(qǐng)的內(nèi)容規(guī)定于《地質(zhì)與采礦法》第18條，包括：申請(qǐng)人的名稱；對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的類型和指定范圍；申請(qǐng)人已申請(qǐng)?jiān)谠搮^(qū)域?qū)⒁M(jìn)行活動(dòng)的內(nèi)容；特許權(quán)授予的期限，企業(yè)只能在該期限內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)；申請(qǐng)?jiān)谥付ǚ秶鷥?nèi)的開采資源的名稱。（3）簽訂采礦使用權(quán)協(xié)議，即特許機(jī)構(gòu)在審查的基礎(chǔ)上與特定主體簽訂采礦權(quán)適用協(xié)議，根據(jù)《地質(zhì)與采礦法》第9條規(guī)定，在采礦使用權(quán)協(xié)議及其他法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，采礦使用權(quán)能排除他方勘探指定的礦物。在波蘭，采礦使用權(quán)協(xié)議是以書面形式設(shè)立并由國(guó)家財(cái)政部審議，該協(xié)議規(guī)定各方當(dāng)事人對(duì)地下資源開發(fā)活動(dòng)時(shí)的權(quán)利和義務(wù)。 〔10〕

（三）波蘭對(duì)頁(yè)巖氣勘探開采中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理的制度規(guī)范

波蘭重視礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的同時(shí)，也非常注重在此過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理：（1）從立法規(guī)定上看，波蘭《地質(zhì)與采礦法》第17條規(guī)定：“特別是與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的問題，則要授予特許權(quán)必須對(duì)因進(jìn)行特許權(quán)所包括的活動(dòng)所造成的后果簽訂擔(dān)保書，提交保證金?！保?）從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，波蘭設(shè)置環(huán)境保護(hù)、自然資源和森林部作為職能部門代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)與管理權(quán)。（3）從特許條件上看，作為特許機(jī)構(gòu)，波蘭的環(huán)境保護(hù)、自然資源和森林部在審查采礦使用權(quán)申請(qǐng)主體的勘探開采特許權(quán)申請(qǐng)時(shí)，如果該主體申請(qǐng)?jiān)诘V區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行的活動(dòng)可能影響到環(huán)境時(shí)，作為授權(quán)機(jī)關(guān)可以拒絕特許權(quán)申請(qǐng)，禁止資源開發(fā)。（4）對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的全過(guò)程監(jiān)控，波蘭基于對(duì)礦產(chǎn)資源的所有，即使授予了企業(yè)勘探采礦特許權(quán)，但也能作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人對(duì)礦產(chǎn)資源勘探開采的全過(guò)程監(jiān)管以保持國(guó)家對(duì)頁(yè)巖氣對(duì)勘探、開發(fā)、利用波蘭資源的人的控制。

三、完善我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)管理的制度架構(gòu)——波蘭經(jīng)驗(yàn)的啟示

頁(yè)巖氣資源開發(fā)利用是近幾年才進(jìn)入世界各國(guó)的視野，在資源開發(fā)技術(shù)和制度保障上都面臨全新的挑戰(zhàn)。波蘭為促進(jìn)頁(yè)巖氣資源商業(yè)化開發(fā)的制度保障體系可以為我國(guó)正在積極推進(jìn)的頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施提供一些有助益的啟示。

（一）頁(yè)巖氣資源國(guó)家所有權(quán)制度的完善

我國(guó)國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)將頁(yè)巖氣列為新發(fā)現(xiàn)的獨(dú)立礦種。根據(jù)我國(guó)《憲法》第9條第1款和《物權(quán)法》第46條的規(guī)定，礦藏專屬國(guó)家所有。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》第3條也規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。質(zhì)言之，在我國(guó)立法理路中，國(guó)家對(duì)于一切關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的自然資源概括地享有所有權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)當(dāng)前自然資源開發(fā)利用的新進(jìn)展，將自然資源的范圍界定為土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、生物資源、氣候資源、海洋資源等?！?1〕在此立法思路和制度邏輯下，尚未進(jìn)入立法視野的頁(yè)巖氣等新型能源也當(dāng)然屬于國(guó)家所有權(quán)的客體。

但問題的關(guān)鍵是現(xiàn)行的僅止步于所有權(quán)宣示性的規(guī)定，能否承載與實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣國(guó)家所有的制度目標(biāo)與社會(huì)功能？作為自然資源的頁(yè)巖氣國(guó)家所有應(yīng)當(dāng)承載的社會(huì)價(jià)值有：生態(tài)價(jià)值保障功能、能源公益屬性的實(shí)現(xiàn)功能、任何個(gè)體獨(dú)占的排除功能以及控制所有權(quán)與收入所有權(quán)的兼顧功能?！?2〕但是，現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度運(yùn)行的實(shí)踐卻經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)制度實(shí)施邏輯錯(cuò)位、制度功能異化和制度運(yùn)行目標(biāo)落空等問題?，F(xiàn)實(shí)中礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)制度的實(shí)踐困境主要有：（1）礦產(chǎn)資源國(guó)家所有基本上是屬于宣示性的規(guī)定，并沒有系統(tǒng)的法律制度與經(jīng)濟(jì)制度來(lái)予以落實(shí)。（2）根據(jù)我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》第5條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，開采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。美國(guó)的資源補(bǔ)償費(fèi)率是125%，澳大利亞、馬來(lái)西亞是10%，而我國(guó)石油、天然氣的補(bǔ)償費(fèi)率僅為1%〔13〕，資源補(bǔ)償費(fèi)率的低下使得國(guó)家基于礦產(chǎn)資源所有權(quán)所享有的經(jīng)濟(jì)利益受損，同時(shí)也滋生了權(quán)力尋租的空間。（3）現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)主要通過(guò)收取資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源使用權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)，基于執(zhí)法監(jiān)管力量等的限制，沒有有效地實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督，現(xiàn)實(shí)中采富棄貧、采大棄小、采易棄難等造成礦產(chǎn)資源貧化和浪費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。（4）我國(guó)自然資源實(shí)行分級(jí)分條塊管理，國(guó)土資源部門、各級(jí)地方政府及國(guó)有企業(yè)代表國(guó)家分別行使不同形式與類型的自然資源所有權(quán)，但是，現(xiàn)實(shí)中地方政府和國(guó)有企業(yè)在開發(fā)利用礦產(chǎn)資源時(shí)，更多注重的是經(jīng)濟(jì)利益而忽視生態(tài)利益與能源公益屬性。

借鑒波蘭對(duì)于頁(yè)巖氣國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定，我們可以采取的制度完善路徑有：（1）在立法思路上，矯正當(dāng)前法律體系僅在《憲法》、《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》中宣示性規(guī)定礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的立法思路，進(jìn)一步歸納與設(shè)計(jì)出系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的法律制度與政策工具。（2）借鑒波蘭在《地質(zhì)與采礦法》中區(qū)分基礎(chǔ)礦產(chǎn)與普遍礦產(chǎn)的分別立法思路①，實(shí)現(xiàn)國(guó)家（通過(guò)國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門）對(duì)基礎(chǔ)礦產(chǎn)和戰(zhàn)略資源的唯一控制權(quán)，且不能通過(guò)授權(quán)地方政府的方式實(shí)現(xiàn)。（3）應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法保障國(guó)家基于對(duì)礦產(chǎn)資源享有所有權(quán)而實(shí)現(xiàn)其多重價(jià)值，不僅是經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且包括生態(tài)價(jià)值與勘探中獲取的珍貴地質(zhì)信息。（4）國(guó)家對(duì)于礦產(chǎn)資源享有的所有權(quán)的權(quán)能與效力還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在全過(guò)程控制中，即使通過(guò)特許協(xié)議轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的勘探開采權(quán)，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全過(guò)程控制以避免上述可能會(huì)導(dǎo)致礦產(chǎn)資源貧化、效率低下和浪費(fèi)現(xiàn)象的出現(xiàn)。（5）對(duì)于頁(yè)巖氣等新型能源除了適用既有的礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的一般規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)借鑒波蘭的做法，針對(duì)頁(yè)巖氣資源自身的自然規(guī)律、勘探需求而制定專門的規(guī)則體系。

①波蘭《地質(zhì)與采礦法》第5條中規(guī)定了普通礦產(chǎn)是基礎(chǔ)礦產(chǎn)之外的礦產(chǎn)，該法第16條第2項(xiàng)規(guī)定：普通礦產(chǎn)之普查、勘探及開采的特許權(quán)由市鎮(zhèn)長(zhǎng)授予，其余的均由國(guó)家授予。波蘭的這種公共權(quán)力的國(guó)家整體性在層級(jí)上的明確，當(dāng)不再夾雜著中央和地方的財(cái)產(chǎn)利益時(shí)，更容易形成權(quán)力的向心力。參見康紀(jì)田《波蘭礦業(yè)法給我國(guó)礦業(yè)立法的啟示》，《中國(guó)礦業(yè)》2006年第7期。

（二）頁(yè)巖氣資源特許權(quán)制度的完善

在我國(guó)《物權(quán)法》的框架中，探礦權(quán)和采礦權(quán)屬于用益物權(quán)。探礦權(quán)和采礦權(quán)被合稱為礦業(yè)權(quán)，與取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)等一起被稱為特別法上的物權(quán)，也基于其需要通過(guò)行政許可的方式取得，而稱之為特許物權(quán)?！?4〕質(zhì)言之，《物權(quán)法》上的礦業(yè)權(quán)是特許物權(quán)，由行政許可取得，其具體法律依據(jù)還來(lái)源于我國(guó)《行政許可法》第12條第2款的規(guī)定。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)條文對(duì)于礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的行政許可進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，設(shè)定具體的礦產(chǎn)資源特許制度。

在筆者檢索的文獻(xiàn)中，鮮見對(duì)我國(guó)當(dāng)前礦業(yè)特許權(quán)的專門研究。總體上而言，我國(guó)環(huán)境法學(xué)界對(duì)當(dāng)前礦業(yè)特許權(quán)的批評(píng)，在于我國(guó)《物權(quán)法》將礦業(yè)權(quán)等有性質(zhì)爭(zhēng)議的權(quán)利界定為用益物權(quán)，使之民法物權(quán)化?！?5〕行政法學(xué)者對(duì)于自然資源特許權(quán)的批評(píng)，集中于反思當(dāng)前的制度忽視自然資源特許權(quán)的私權(quán)屬性，特許權(quán)取得以審批方式為主，從而導(dǎo)致利害關(guān)系人的利益保護(hù)不周和對(duì)特許權(quán)人救濟(jì)不充分?！?6〕其實(shí)，我國(guó)《行政許可法》第53條已經(jīng)規(guī)定了行政許可權(quán)的取得可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，并非只有行政審批的方式。事實(shí)上，我國(guó)國(guó)土資源部在已完成的兩輪頁(yè)巖氣探礦權(quán)招標(biāo)出讓中均采用的是市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式?；谡撌瞿康暮椭黝}，筆者在本文中不預(yù)期系統(tǒng)討論當(dāng)前自然資源特許權(quán)制度的得失，僅從波蘭在頁(yè)巖氣勘探開采特許權(quán)的規(guī)定及對(duì)于勘探特許權(quán)與開采特許權(quán)之間的關(guān)系的角度，探究我國(guó)頁(yè)巖氣特許權(quán)的體系化完善。

1.明確規(guī)定并普遍實(shí)施頁(yè)巖氣等礦產(chǎn)資源特許權(quán)取得的招標(biāo)制度。我國(guó)雖然在《行政許可法》第53條規(guī)定對(duì)于行政許可要“通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定”，但《礦產(chǎn)資源法》中第二章規(guī)定的礦業(yè)權(quán)特許權(quán)的取得只規(guī)定了行政審批的方式。而波蘭《地質(zhì)與采礦法》第11條明確規(guī)定了開放設(shè)定探礦權(quán)與采礦權(quán)的礦區(qū)應(yīng)先進(jìn)行招標(biāo)程序，并在第18條對(duì)于該程序?qū)嵤┮?guī)定了具體規(guī)則。雖然我國(guó)在《頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》中規(guī)定“要制定準(zhǔn)入門檻和資質(zhì)，推動(dòng)礦權(quán)招投標(biāo)制度、區(qū)塊退出機(jī)制及合同管理”，但該規(guī)劃僅為部門規(guī)章，效力層次不高且規(guī)定較為宏觀簡(jiǎn)略，難以為我國(guó)正在積極推進(jìn)的頁(yè)巖氣招標(biāo)提供完善的規(guī)則依據(jù)。故此，建議修改《礦產(chǎn)資源法》，明確將招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)機(jī)制與行政審批程序并重，并且在行政立法與部門規(guī)章中細(xì)致規(guī)定這些市場(chǎng)機(jī)制手段的具體規(guī)則。