唐 鈞

2012年的國(guó)際勞工大會(huì)通過(guò)了《關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底限建議書(shū)》①《國(guó)際勞工大會(huì)關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底線的建議書(shū) (第202號(hào))》，國(guó)際勞工組織網(wǎng)站，http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/-ed_norm/-normes/documents/normativeinstrument/wcms_r202_zh.pdf。(以下簡(jiǎn)稱《建議書(shū)》)，這個(gè)事件在當(dāng)代社會(huì)政策發(fā)展史上，應(yīng)該是一個(gè)意義非凡的轉(zhuǎn)折點(diǎn)?！督ㄗh書(shū)》的面世，說(shuō)明有一個(gè)與社會(huì)政策相關(guān)的，或者說(shuō)是與當(dāng)今漢語(yǔ)語(yǔ)境中的“民生保障”相關(guān)的新的國(guó)際共識(shí)正在形成。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是:這個(gè)國(guó)際共識(shí)現(xiàn)在被稱為“社會(huì)保護(hù) (Social Protection)”。對(duì)此，中國(guó)學(xué)者的認(rèn)識(shí)是:“社會(huì)保護(hù)，在中國(guó)是一個(gè)使用效率比社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)低得多的概念。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)政策研究中，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，社會(huì)保護(hù)概念的使用頻率則日益增加?！薄昂芏啻蟮膰?guó)際組織和學(xué)者傾向于使用‘社會(huì)保護(hù)’這個(gè)概念?！雹谏袝栽?《中國(guó)社會(huì)保護(hù)體制改革研究》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2007年版，第1、8頁(yè)。

這個(gè)如今得到很多大的國(guó)際組織和著名學(xué)者青睞的新概念，究竟應(yīng)該作何解釋?國(guó)際勞工組織將社會(huì)保護(hù)定義為:通過(guò)不斷的政府行動(dòng)和社會(huì)對(duì)話而實(shí)現(xiàn)的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能安全的工作環(huán)境，獲得充分的社會(huì)服務(wù)和醫(yī)療服務(wù);并且在因疾病、失業(yè)、生育、傷殘、喪失家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力或年老而造成收入喪失或減少時(shí)，能夠得到足以維持生計(jì)的保障待遇③國(guó)際職業(yè)安全與衛(wèi)生信息中心:《提供全面保護(hù)，促進(jìn)社會(huì)對(duì)話》，《中國(guó)安全生產(chǎn)報(bào)》2007年5月10日。。

如果我們按照以往研究社會(huì)福利和社會(huì)保障的傳統(tǒng)，從一個(gè)廣義的角度去看待人類歷史上所有的自我保護(hù)措施，并循著時(shí)間的線索去追溯社會(huì)保護(hù)的發(fā)展和演進(jìn)，可以發(fā)現(xiàn)，在歷史長(zhǎng)河中，人類社會(huì)為了應(yīng)對(duì)本身不斷的進(jìn)步和發(fā)展以及這種發(fā)展變化帶來(lái)的新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，曾經(jīng)在社會(huì)保護(hù)的大旗下作出了怎樣的歷時(shí)性、動(dòng)態(tài)性的不懈努力。

一、社會(huì)保護(hù)的歷史演進(jìn)及階段劃分

通過(guò)梳理文獻(xiàn)我們可以看到，國(guó)內(nèi)已有研究者從歷時(shí)性的、廣義的“社會(huì)保護(hù)”視角出發(fā)，對(duì)社會(huì)保護(hù)的歷史演進(jìn)提出了一個(gè)有用的分析框架:“經(jīng)濟(jì) (生產(chǎn)力)發(fā)展推動(dòng)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，不同的生產(chǎn)方式有不同的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，需要不同的社會(huì)保護(hù)機(jī)制，社會(huì)才能平穩(wěn)運(yùn)行?！雹馘X運(yùn)春:《西歐生產(chǎn)方式變遷與社會(huì)保護(hù)機(jī)制的重建》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2011年版，第2，1—4頁(yè)。顯而易見(jiàn)，其研究思路和分析框架與前一段時(shí)間國(guó)內(nèi)有學(xué)者熱衷于將社會(huì)保障制度的發(fā)展與GDP增長(zhǎng)作簡(jiǎn)單的線性相關(guān)的學(xué)術(shù)邏輯迥然有別。我們可以由此而得到啟發(fā)，如果循著人類社會(huì)的社會(huì)保護(hù)機(jī)制歷時(shí)性、動(dòng)態(tài)性的發(fā)展去發(fā)掘歷史真相，才有可能為深化社會(huì)保障制度改革找到真正的出路。在該框架之下，研究者指出:人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)共經(jīng)歷了三種生產(chǎn)方式，農(nóng)業(yè) (自然經(jīng)濟(jì))生產(chǎn)方式、工業(yè)化 (機(jī)器大生產(chǎn))生產(chǎn)方式和后工業(yè)化 (信息化)生產(chǎn)方式。與以上三種生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變相對(duì)應(yīng)，就產(chǎn)生了三種社會(huì)保護(hù)機(jī)制，即農(nóng)業(yè)社會(huì) (生產(chǎn)方式)的社會(huì)保護(hù)機(jī)制、工業(yè)社會(huì) (生產(chǎn)方式)的社會(huì)保護(hù)機(jī)制和后工業(yè)社會(huì) (生產(chǎn)方式)的社會(huì)保護(hù)機(jī)制。②錢運(yùn)春:《西歐生產(chǎn)方式變遷與社會(huì)保護(hù)機(jī)制的重建》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2011年版，第21—4頁(yè)。在本文中，我們著重討論的是工業(yè)化生產(chǎn)方式和后工業(yè)化生產(chǎn)方式以及與其相對(duì)應(yīng)的工業(yè)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)機(jī)制和后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)機(jī)制。

圖1 人類社會(huì)歷史上的三種生產(chǎn)方式和三種對(duì)應(yīng)的社會(huì)保護(hù)方式

在上述分析框架基礎(chǔ)上，本文試圖進(jìn)行更進(jìn)一步的研究發(fā)掘，這就是:在歷史發(fā)展的過(guò)程中，生產(chǎn)力或經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變和社會(huì)保護(hù)機(jī)制的變革并不是在同一歷史時(shí)刻發(fā)生的。從某種意義上說(shuō)，社會(huì)保護(hù)機(jī)制的變革和重建，總是會(huì)滯后于生產(chǎn)力或經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。一般的規(guī)律是，生產(chǎn)力或經(jīng)濟(jì)通常會(huì)率先發(fā)展，繼而帶動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，然后再促使社會(huì)保護(hù)機(jī)制的變革和重建。

更為有趣的是，就本文著重討論的兩大階段——工業(yè)社會(huì)、現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)保護(hù)與后工業(yè)社會(huì)、后現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)保護(hù)而言，每個(gè)階段的社會(huì)保護(hù)機(jī)制都有一個(gè)從保守到變革再到重建的緩慢的漸變過(guò)程。實(shí)際上，在每一個(gè)階段的前半期，基本上會(huì)繼續(xù)沿用上一個(gè)階段的社會(huì)保護(hù)機(jī)制，但是這必然與發(fā)展變化了生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式逐漸產(chǎn)生矛盾，最終積重難返，引發(fā)質(zhì)疑和批判。到了這一階段的后半期，為適應(yīng)社會(huì)的需要，就會(huì)逐漸演化出一種與發(fā)展變化了的生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式相適應(yīng)的新的社會(huì)保護(hù)機(jī)制。

因此，每個(gè)大的階段又可以細(xì)分為兩個(gè)小的階段:在工業(yè)社會(huì)、現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)保護(hù)階段，又可劃分出繼續(xù)沿用農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)機(jī)制的“沿用傳統(tǒng)社會(huì)保護(hù)”的階段和逐漸演變?yōu)楣I(yè)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)機(jī)制的“創(chuàng)新現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)”的階段;在后工業(yè)社會(huì)、后現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)保護(hù)階段，又可劃分出繼續(xù)沿用工業(yè)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)機(jī)制的“沿用現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)”的階段和逐漸演化出后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)機(jī)制的“創(chuàng)新后現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)”的階段。

圖2 社會(huì)保護(hù)方式發(fā)展的大階段和小階段

要說(shuō)明的是，按照作歷史劃分的學(xué)術(shù)慣習(xí)，通常會(huì)以某一個(gè)歷史時(shí)刻或某一歷史事件為階段劃分的標(biāo)志或曰“里程碑”。關(guān)于社會(huì)保護(hù)的歷史劃分，雖然我們想盡量尊重上述學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，但確實(shí)十分困難。這恐怕是因?yàn)槭澜缟鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展從工業(yè)社會(huì)、現(xiàn)代社會(huì)到后工業(yè)社會(huì)、后現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)連續(xù)不斷的變化過(guò)程，社會(huì)保護(hù)機(jī)制的變化也處于一個(gè)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化而逐漸變革的演進(jìn)過(guò)程中，所以有時(shí)要精確地以某一個(gè)歷史時(shí)刻或某一個(gè)歷史事件作為一個(gè)階段劃分的明確標(biāo)志或“里程碑”，實(shí)在有點(diǎn)困難。另一方面，這樣的困惑也與我們的研究剛剛起步，對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)還很膚淺相關(guān)。當(dāng)然，或許也是由于面對(duì)當(dāng)代社會(huì)的這種歷時(shí)性、動(dòng)態(tài)性的變化，相隔的時(shí)間距離還太近的緣故。正所謂:“不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中?！?/p>

二、社會(huì)保護(hù)歷史演進(jìn)的各個(gè)階段

如上所述，本文將著重討論的兩大階段為“現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)階段”和“后現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)階段”。我們要以上述新的理論框架，利用很多在討論社會(huì)福利和社會(huì)保障歷史發(fā)展時(shí)我們其實(shí)已經(jīng)非常熟悉的史實(shí)，進(jìn)一步討論社會(huì)保護(hù)是如何隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)方式的變革一步一步地走到今天。更重要的是，我們?cè)噲D厘清，我們今天是站在一個(gè)怎樣的歷史時(shí)點(diǎn)上以及我們應(yīng)該怎么辦。以下我們分而述之:

(一)兩大階段時(shí)間劃分概述

在進(jìn)入討論的正題之前，我們先簡(jiǎn)要地對(duì)“現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)階段”和“后現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)階段”兩大階段的時(shí)間劃分作一概述。在試圖作出這樣的階段劃分時(shí)，我們參考了阿爾溫·托夫勒(Alvin Toffler)《第三次浪潮》①［美］托夫勒:《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪、張炎譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1983年版，第4頁(yè)。中對(duì)三次“浪潮”、“革命”或“文明”提出的時(shí)間劃分。這是因?yàn)?，從某種意義上說(shuō)，托夫勒的《第三次浪潮》主要討論的就是生產(chǎn)方式的變化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，這正是我們論述的歷史背景或者說(shuō)是社會(huì)脈絡(luò)。具體的兩大階段的時(shí)間劃分如下:

第一階段，與托夫勒提出的工業(yè)革命的300多年相一致，從17世紀(jì)到20世紀(jì)中葉。在這一階段，發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化逐漸成型、成熟并最后達(dá)到頂峰，社會(huì)保護(hù)也從最初的“國(guó)家濟(jì)貧”逐漸發(fā)展到“福利國(guó)家”——這個(gè)階段可稱之為“現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)階段”。

第二階段，與托夫勒所提出的信息革命的幾十年相一致，從20世紀(jì)中葉迄今。在這一階段，世界經(jīng)濟(jì)向信息化、全球化的后工業(yè)社會(huì)、后現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變，先是“福利國(guó)家”遭受批判，然后以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度也受到質(zhì)疑。根據(jù)我們?cè)谇拔闹刑岢龅睦碚摽蚣?，之后就?yīng)該是新的社會(huì)保護(hù)理念和制度的逐漸確立——這個(gè)階段可以稱之為“后現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)階段”。

在這里，要說(shuō)明的是:就社會(huì)保護(hù)發(fā)展的國(guó)際趨勢(shì)而言，我們目前已經(jīng)進(jìn)入“后現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)階段”，并且正處于從“沿用現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)”的第一個(gè)小階段向“創(chuàng)新后現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)”的第二個(gè)小階段變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。就此而言，真正的“創(chuàng)新后現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)”對(duì)我們來(lái)說(shuō)還是“未來(lái)學(xué)”。而國(guó)際勞工組織2012年通過(guò)的《關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底限建議書(shū)》，則很有可能正是這個(gè)意義重大的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)的標(biāo)志。

(二)現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)階段

從具體的時(shí)間劃分來(lái)說(shuō)，關(guān)于社會(huì)福利、社會(huì)保障和社會(huì)保護(hù)的討論，通常是以1601年英國(guó)的《伊麗莎白濟(jì)貧法》為發(fā)端，這與錢運(yùn)春對(duì)“西歐工業(yè)化時(shí)代”的起始時(shí)間1601年是一致的。在以下的討論中，“現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)階段”的發(fā)端從17世紀(jì)初開(kāi)始。

但是，在我們的討論中，這一階段時(shí)間長(zhǎng)度基本上與托夫勒所說(shuō)“工業(yè)革命”的300多年，即“第二次浪潮”相一致，其終結(jié)點(diǎn)比錢運(yùn)春所說(shuō)的“西歐工業(yè)化時(shí)代”的1939年略晚。在這一階段里，發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化、現(xiàn)代化逐漸成型、成熟并達(dá)到巔峰狀態(tài)，社會(huì)保護(hù)也從最初的“國(guó)家濟(jì)貧”逐漸發(fā)展到“福利國(guó)家”——這個(gè)階段可稱之為“現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)階段”。

在現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)階段中，以19世紀(jì)中后期為界限，又可以劃分出“沿用傳統(tǒng)社會(huì)保護(hù)機(jī)制”的階段和“創(chuàng)新現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)機(jī)制”的階段。

1.“沿用傳統(tǒng)社會(huì)保護(hù)機(jī)制”的階段

這一階段大致上是從17世紀(jì)初到19世紀(jì)中晚期，是從歐洲各國(guó)相繼開(kāi)始工業(yè)革命進(jìn)程到現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家基本成型。17世紀(jì)以前，雖然在一部分歐洲國(guó)家，如英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)，工業(yè)革命已然破題，并有持續(xù)的進(jìn)步與發(fā)展，但社會(huì)保護(hù)機(jī)制仍然沿用農(nóng)業(yè)社會(huì)的傳統(tǒng)模式，主要是以一家一戶為社會(huì)支持基本單位的家庭保障，加上社區(qū) (教區(qū))中的鄰里互助以及宗教的和世俗的慈善濟(jì)貧作為輔助。

但是，“工業(yè)革命推動(dòng)的市場(chǎng)化和城市化必然導(dǎo)致社會(huì)分化，這種分化一旦缺乏相應(yīng)的社會(huì)保護(hù)機(jī)制，特別是經(jīng)營(yíng)集團(tuán)利用自身的先發(fā)優(yōu)勢(shì)和權(quán)力優(yōu)勢(shì)，將權(quán)力和資本相結(jié)合，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的剝削，就必然導(dǎo)致社會(huì)分化的惡化?！雹賲⒁?jiàn)錢運(yùn)春《西歐生產(chǎn)方式變遷與社會(huì)保護(hù)機(jī)制的重建》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2011年版。于是出現(xiàn)了現(xiàn)代化過(guò)程中的第一次發(fā)展瓶頸，即錢運(yùn)春所說(shuō)的“貧困陷阱”。

作為工業(yè)革命發(fā)源地的英國(guó)，最早感受從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的社會(huì)變遷的挑戰(zhàn)和壓力。于是，在1601年，英國(guó)的《伊麗莎白濟(jì)貧法》開(kāi)啟了國(guó)家直接干預(yù)濟(jì)貧事業(yè)之發(fā)端。在工業(yè)化發(fā)展的早期，就開(kāi)創(chuàng)了被后世稱為“英國(guó)模式”的社會(huì)保護(hù)機(jī)制。

然而，《濟(jì)貧法》最直接的目標(biāo)主要是以國(guó)家和法律的名義對(duì)“游民”進(jìn)行懲治，真正的濟(jì)貧責(zé)任則交給了民間的慈善組織。在教堂和牧師倡導(dǎo)下，旨在幫助社會(huì)貧弱群體的民間慈善組織發(fā)展起來(lái)。后來(lái)，這些民間慈善組織聯(lián)合起來(lái)組織起“慈善組織協(xié)會(huì)”，派出“友善訪問(wèn)員”，幫助貧困家庭適應(yīng)社會(huì)、改善生活，這就是現(xiàn)代社會(huì)工作和社會(huì)服務(wù)肇始之源頭。

在社會(huì)福利理論中，有一種稱為“補(bǔ)救型”的福利模式，可以理解為在因市場(chǎng)或家庭的作用的缺失而造成社會(huì)成員的生活困難時(shí)進(jìn)行補(bǔ)救的社會(huì)保護(hù)機(jī)制，這實(shí)際上指的就是“英國(guó)模式”或“盎格魯—撒克遜模式”。雖然當(dāng)年在整個(gè)西歐，慈善濟(jì)貧實(shí)際上是一種普遍的文化傳統(tǒng)。但英國(guó)首先以國(guó)家立法的方式接管了濟(jì)貧事業(yè)，所以這樣的社會(huì)保護(hù)方式就打上了英國(guó)的標(biāo)簽。英國(guó)模式的核心理念是“人的需要”，基本手段是“自上而下的施予”。在行政程序上，則強(qiáng)調(diào)要以進(jìn)行嚴(yán)格的“家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查”為前提，以確定申請(qǐng)者是否“真的”貧困或“真的”有需要。

在英國(guó)的“補(bǔ)救型”福利模式的背后，潛藏的仍然是農(nóng)業(yè)社會(huì)傳統(tǒng)社會(huì)保護(hù)的制度文化慣性——強(qiáng)調(diào)眼見(jiàn)為實(shí)的“需要”，一直要到貧困已經(jīng)成為既成事實(shí)才會(huì)施以援手。這種社會(huì)保護(hù)手段與工業(yè)國(guó)家快速發(fā)展的“社會(huì)化大生產(chǎn)”仍然不相適應(yīng)。到19世紀(jì)中期，經(jīng)濟(jì)危機(jī)、失業(yè)增加、工資下降和物價(jià)上漲使得社會(huì)大眾生活普遍貧困，出現(xiàn)了現(xiàn)代化過(guò)程中的第二次發(fā)展瓶頸，即錢運(yùn)春所說(shuō)的“城市化陷阱”。

2.“創(chuàng)新現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)機(jī)制”的階段

這一階段大致上是從19世紀(jì)后半期到20世紀(jì)中葉，是歐美各國(guó)工業(yè)化從成型走向成熟的階段?！俺鞘谢葳濉痹斐傻钠毡榈纳鐣?huì)危機(jī)引發(fā)了新的制度變革，社會(huì)保護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新首先在當(dāng)年具有相對(duì)“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”的德國(guó)取得了成功。19世紀(jì)后半期德意志帝國(guó)的統(tǒng)一，推動(dòng)德國(guó)經(jīng)濟(jì)在工業(yè)化的道路上高歌猛進(jìn)，并在歐洲乃至世界上呈現(xiàn)出快速崛起的姿態(tài)。然而，因?yàn)樵趪?guó)內(nèi)對(duì)勞工過(guò)度的壓迫和剝削，階級(jí)矛盾十分突出，工人運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，最終導(dǎo)致社會(huì)激烈動(dòng)蕩。對(duì)此，有一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家敏銳地意識(shí)到在國(guó)家分配過(guò)程中存在著嚴(yán)重的“弊害”，于是開(kāi)始致力于社會(huì)政策的研究，繼而幫助俾斯麥?zhǔn)紫嘟⒘松鐣?huì)保險(xiǎn)制度。

在社會(huì)福利理論中，另有一種“制度型”的福利模式，可以理解為以“權(quán)利”為價(jià)值判斷的基礎(chǔ)，通過(guò)社會(huì)對(duì)話明確政府、雇主和雇員在社會(huì)保護(hù)機(jī)制中各自的責(zé)任，最終通過(guò)立法的方式將具有共識(shí)性的社會(huì)契約提升為國(guó)家法律制度的社會(huì)保護(hù)機(jī)制，這種制度模式被后世稱為“德國(guó)模式”或“歐陸模式”。這種由工人階級(jí)不懈斗爭(zhēng)爭(zhēng)取來(lái)的、自下而上再將其法律化的“社會(huì)契約”，強(qiáng)調(diào)的是“人權(quán)”。具體的操作方式是“社會(huì)對(duì)話”和“三方機(jī)制”，即政府、雇主、雇員三方以社會(huì)團(tuán)結(jié)為目標(biāo)，通過(guò)協(xié)商談判最終達(dá)成共識(shí)來(lái)采取共同的行動(dòng)，并作出相應(yīng)的制度安排。

二戰(zhàn)勝利后，發(fā)達(dá)國(guó)家或者說(shuō)是工業(yè)國(guó)家，從戰(zhàn)爭(zhēng)的廢墟上開(kāi)始重建，憑借其已經(jīng)成型的工業(yè)化基礎(chǔ)，如雄厚的科學(xué)技術(shù)力量和豐富的企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了長(zhǎng)達(dá)20多年資本主義發(fā)展的“黃金時(shí)代”。這一經(jīng)濟(jì)成就，也宣示了工業(yè)化、現(xiàn)代化社會(huì)開(kāi)始走向成熟、走向頂峰。以上的判斷，與托夫勒對(duì)“第二次浪潮”，即“工業(yè)文明”在二戰(zhàn)后10年，亦即20世紀(jì)中葉達(dá)到頂峰的說(shuō)法是一致的。與此相伴相隨的是，在戰(zhàn)后“戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義”的社會(huì)氛圍中，以凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，以貝弗里奇報(bào)告為制度藍(lán)圖，“制度型”的福利模式或社會(huì)保護(hù)模式也走向了其巔峰時(shí)刻，開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)以“福利國(guó)家”為旗幟的新時(shí)代。

“福利國(guó)家”的經(jīng)驗(yàn)，也使以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度成為一種普遍的國(guó)際共識(shí)。1952年國(guó)際勞工大會(huì)通過(guò)《社會(huì)保障 (最低標(biāo)準(zhǔn))公約》，規(guī)定了10個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目，其中有7項(xiàng)，包括疾病津貼、傷殘津貼、老年津貼、遺屬津貼、生育津貼、失業(yè)津貼和工傷津貼采用的是社會(huì)保險(xiǎn)的方式，即通常所謂的七大社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目;其他2項(xiàng)，家庭津貼和社會(huì)救助，則分別采用社會(huì)津貼和社會(huì)救助的方式;還有1項(xiàng)，即醫(yī)療服務(wù)，既可以采用社會(huì)保險(xiǎn)方式，也可以采用直接提供服務(wù)的方式。

從德國(guó)的制度型福利模式發(fā)展出來(lái)的福利國(guó)家模式，再到更為普遍的以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障模式，表現(xiàn)了在工業(yè)國(guó)家逐漸走向成熟、走向頂峰的歷史過(guò)程中社會(huì)保護(hù)機(jī)制的變革與創(chuàng)新。這種依靠“集體力量”、強(qiáng)調(diào)“預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)”的社會(huì)保護(hù)機(jī)制，深刻地體現(xiàn)了托夫勒所說(shuō)的工業(yè)社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、同步化、集中化、好大狂和集權(quán)化等原則或特征。①［美］托夫勒:《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪、張炎譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1983年版，第7—8，3頁(yè)。因此，毫無(wú)疑問(wèn)是與工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的第二次浪潮是相適應(yīng)的。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主并提供了充分的就業(yè)崗位的前提下，個(gè)人有工作能力和工薪收入時(shí)，在國(guó)家的干預(yù)下將一部分收入儲(chǔ)存起來(lái)，以備在未來(lái)遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的不時(shí)之需。

應(yīng)該指出，在這一時(shí)期，因?yàn)樯a(chǎn)力的進(jìn)步、生產(chǎn)方式的發(fā)展和社會(huì)保護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新能夠互相適應(yīng)，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展?！段C(jī)后的反思——西方經(jīng)濟(jì)的改革之路》的作者之一漢斯約里·赫爾 (Hansjorg Herr)在接受《文匯報(bào)》采訪時(shí)談到:這些類似的政策 (如羅斯福新政、福利國(guó)家)，在當(dāng)時(shí)所有主要的資本主義國(guó)家里都得到了實(shí)施，于是便有了20世紀(jì)50—60年代的黃金時(shí)代。②權(quán)衡:《一個(gè)放松規(guī)制的市場(chǎng)體系會(huì)導(dǎo)致高度的不穩(wěn)定性》，《文匯報(bào)》2014年6月16日。

(三)后現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)階段

20世紀(jì)中期以降，世界上發(fā)生了一系列的社會(huì)變遷:從20世紀(jì)60年代的“非殖民化”和民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，再到70年代的“石油危機(jī)”，發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸喪失了在勞動(dòng)力、原材料和能源方面的資源優(yōu)勢(shì)。這種“釜底抽薪式”的社會(huì)變遷，令資本主義的黃金時(shí)代戛然而止。于是，在80年代便出現(xiàn)了“保守主義革命”，其結(jié)果是“把國(guó)內(nèi)和國(guó)際的金融市場(chǎng)進(jìn)行了徹底地放松規(guī)制”。③權(quán)衡:《一個(gè)放松規(guī)制的市場(chǎng)體系會(huì)導(dǎo)致高度的不穩(wěn)定性》，《文匯報(bào)》2014年6月16日。

在《第三次浪潮》一書(shū)中，托夫勒從另一種角度詮釋了以上的變化。他認(rèn)為:“當(dāng)今世界許多變化和趨勢(shì)都是相互聯(lián)系在一起的，是宏觀世界的組成部分。它意味著工業(yè)化文明的末日，一個(gè)新文明正在興起?！雹埽勖溃萃蟹蚶?《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪張炎譯生活·讀書(shū)新知三聯(lián)店1983年版第7—頁(yè)。

赫爾所說(shuō)的“徹底放松規(guī)制”，給了資本超越民族國(guó)家界線漫游全球的極大自由，于是就有了之后風(fēng)靡世界的“全球化”。托夫勒預(yù)言的以“信息化”為先導(dǎo)的第三次浪潮，也在后來(lái)的幾十年中漸成事實(shí)。于是，我們這個(gè)星球就開(kāi)始進(jìn)入了以信息化、全球化為代表的后工業(yè)社會(huì)或后現(xiàn)代社會(huì)。

在這一階段里，后工業(yè)社會(huì)、后現(xiàn)代社會(huì)賴以生存和發(fā)展的新依據(jù)已經(jīng)與工業(yè)社會(huì)、現(xiàn)代社會(huì)的基本法則相沖突，有時(shí)候，這樣的沖突還表現(xiàn)得非常激烈。但是，就社會(huì)保護(hù)機(jī)制而言，我們迄今為止仍然處于“沿用現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)機(jī)制”的階段。社會(huì)保護(hù)和生產(chǎn)力、生產(chǎn)方式之間，也處于一種越來(lái)越不相適應(yīng)的態(tài)勢(shì)。雖然相信“創(chuàng)新后現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)機(jī)制”的階段終將會(huì)來(lái)臨，但是迄今為止，我們應(yīng)該仍然處于“沿用現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)機(jī)制”的階段。

1.“沿用現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)機(jī)制”的階段

這一階段，大致上是從20世紀(jì)80年代一直到現(xiàn)在。資本主義黃金時(shí)代在70年代被終結(jié)，致使福利保障待遇曾經(jīng)一路攀升的福利國(guó)家政策出現(xiàn)了財(cái)政危機(jī)。由此，在發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了一股批判凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)和福利國(guó)家的思潮，并最終導(dǎo)致80年代的“保守主義革命”。1979年英國(guó)的撒切爾夫人和1980年美國(guó)的里根總統(tǒng)上臺(tái)后，便開(kāi)始了“社會(huì)福利制度改革”——試圖拿現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)機(jī)制中最激進(jìn)的福利國(guó)家模式充當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣的“替罪羊”。對(duì)此，我們的評(píng)論是:真問(wèn)題，假改革。

所謂“真問(wèn)題”，是指與工業(yè)社會(huì)、現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的，以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度，與當(dāng)代的后工業(yè)社會(huì)、后現(xiàn)代社會(huì)不相適應(yīng)了。近年來(lái)，國(guó)際勞工組織多次提及一個(gè)基本事實(shí):從1952年《社會(huì)保障 (最低標(biāo)準(zhǔn))條約》出臺(tái)至今，實(shí)際上建立了符合國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的綜合性社會(huì)保障制度，亦即以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度的國(guó)家只有三分之一，真正受到綜合性社會(huì)保障制度庇護(hù)的勞動(dòng)年齡人口及其家庭更是只有五分之一，而大多數(shù)的國(guó)家其實(shí)只有支離破碎的很少幾個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目。

所謂“假改革”，指的是從英國(guó)和美國(guó)開(kāi)始后來(lái)幾乎席卷所有發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利制度改革。將經(jīng)濟(jì)不景氣歸咎于“懶惰的窮人”，這是一個(gè)基于新教教義的“古董級(jí)”話題。在全球化的浪潮中，再也不受民族國(guó)家國(guó)境線限制的資本是最大的贏家，而仍然被限制在國(guó)境線之內(nèi)的政府權(quán)力和勞動(dòng)就業(yè)卻都處于困頓之中。自由的資本到發(fā)展中國(guó)家去投資，以更低的成本攫取更豐厚的利潤(rùn)，但這給發(fā)達(dá)國(guó)家本身帶來(lái)的則是稅收銳減和大量失業(yè)。于是代表大資本利益的右翼領(lǐng)導(dǎo)人以“拿窮人開(kāi)刀”的“社會(huì)福利制度改革”，成功地轉(zhuǎn)移了國(guó)內(nèi)中產(chǎn)階級(jí)的憤怒。

但更重要的是，在新自由主義理論的影響下，“這些對(duì)金融市場(chǎng)的放松規(guī)制導(dǎo)致金融市場(chǎng)經(jīng)歷了一場(chǎng)又一場(chǎng)的危機(jī)”。“放松規(guī)制也導(dǎo)致了投機(jī)的泡沫，包括席卷全世界的房地產(chǎn)市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的投機(jī)泡沫，這都造成了極大的資源浪費(fèi)。” “市場(chǎng)激進(jìn)型的資本主義”直接“導(dǎo)致了2008年的深重危機(jī)。這是一種把自己消耗殆盡的資本主義，它不可能在未來(lái)給我們帶來(lái)經(jīng)濟(jì)繁榮?！雹贆?quán)衡:《一個(gè)放松規(guī)制的市場(chǎng)體系會(huì)導(dǎo)致高度的不穩(wěn)定性》，《文匯報(bào)》2014年6月16日。這應(yīng)該就是現(xiàn)代化過(guò)程中的第三次發(fā)展瓶頸，即錢運(yùn)春所說(shuō)的“全球化陷阱”。

對(duì)于同樣的問(wèn)題，更為超然的托夫勒的未來(lái)學(xué)解釋也許更加顯示“正能量”，更加意味深長(zhǎng):“世界并沒(méi)有面臨末日，人類的歷史才剛剛開(kāi)始。世界在混亂騷擾底下，蘊(yùn)藏著驚人的希望和前景。”但是，他指出:“世界上許多嚴(yán)重問(wèn)題，都不再能在工業(yè)制度結(jié)構(gòu)中解決了”，而“政治的根本問(wèn)題在于:誰(shuí)能為新文明的興起作出規(guī)劃，以取代舊的工業(yè)社會(huì)。”②［美］托夫勒:《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪、張炎譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1983年版，第3、5，92頁(yè)。

2.創(chuàng)新“后現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)機(jī)制”的階段

這一階段，也許我們應(yīng)該說(shuō)它尚且屬于未來(lái)，但在這里也不妨也來(lái)作一些“未來(lái)學(xué)”的預(yù)測(cè)。當(dāng)今世界，已經(jīng)為第三次浪潮席卷，但這股浪潮依然在不停地奔騰向前，并隨時(shí)隨地向四下漫延和擴(kuò)展。然而，迄今為止，第三次文明卻遠(yuǎn)未最終定型，更談不上成熟。因此，在以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)機(jī)制在全世界受限、受困之時(shí)，創(chuàng)新后現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)機(jī)制的“新文明”正在不露聲色地登上歷史舞臺(tái)。也許現(xiàn)在我們還沒(méi)有意識(shí)時(shí)到，后現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)機(jī)制的發(fā)展正站在“十字路口”。這個(gè)意義重大的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也許就是我們?cè)谖恼碌拈_(kāi)頭所說(shuō)的，2012年國(guó)際勞工組織通過(guò)的《關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底限建議書(shū)》的問(wèn)世。

三、社會(huì)保護(hù)底限與機(jī)制創(chuàng)新

接下來(lái)，我們要討論的問(wèn)題是:為什么說(shuō)《關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底限建議書(shū)》是一個(gè)體現(xiàn)了社會(huì)保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新的新文件，這個(gè)建議書(shū)又為我們提出了怎樣的與后工業(yè)社會(huì)、后現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的新思想?

(一)建議書(shū)中表達(dá)的新思想

要討論國(guó)際勞工組織2012年的《關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底限建議書(shū)》中表達(dá)的新思想，恐怕唯有通過(guò)與60年前的《社會(huì)保障 (最低標(biāo)準(zhǔn))公約》的比較，才會(huì)有更加清晰的認(rèn)識(shí)。

如前所述，在《第三次浪潮》一書(shū)中，托夫勒概括出了工業(yè)社會(huì)的基本原則或特征，即標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、同步化、集中化、好大狂和集權(quán)化。托夫勒認(rèn)為:“各種文明都有潛在的法則，有一整套規(guī)律和原則貫穿在它的一切活動(dòng)之中，好像是經(jīng)過(guò)反復(fù)設(shè)計(jì)好了似的。工業(yè)化推向全球，它的獨(dú)特潛在的設(shè)計(jì)變得清晰可見(jiàn)，它包括六個(gè)相互聯(lián)系的原則，統(tǒng)籌安排了千百萬(wàn)人的行動(dòng)。”③［美］托夫勒:《第三次浪潮》，朱志焱、潘琪、張炎譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1983年版，第3、5，92頁(yè)。

1952年，在工業(yè)社會(huì)從成型走向成熟的歷史背景下出臺(tái)的《社會(huì)保障 (最低標(biāo)準(zhǔn))條約》，可以說(shuō)集中體現(xiàn)了上述工業(yè)社會(huì)的這些“統(tǒng)籌安排千百萬(wàn)人行動(dòng)”的基本原則和特征:首先，條約本身就是標(biāo)準(zhǔn)化的象征，諸如基本概念、制度框架、運(yùn)行模式，等等，都在條約中被統(tǒng)一起來(lái)。其次，社會(huì)保障本身被專業(yè)化了，其紛繁復(fù)雜的法規(guī)條款，將勞動(dòng)者的需要與權(quán)利盡收囊中，成為一個(gè)對(duì)其具有控制權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的官員和專家有利的“灰箱”。再次，所有的工薪勞動(dòng)者，從繳納費(fèi)用到享受待遇，就時(shí)間和機(jī)會(huì)而言基本實(shí)現(xiàn)了同步化。第四，社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一繳費(fèi)和統(tǒng)一給付，更是充分體現(xiàn)了集中化的原則。第五，好大狂表現(xiàn)在推行社會(huì)保障的發(fā)展策略上，歧視就是要將以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度，亦即福利國(guó)家模式的基本框架“一刀切”地推向全球。第六，集權(quán)化體現(xiàn)在社會(huì)保障制度高度集中的管理方式，進(jìn)一步將勞動(dòng)者的需要與權(quán)利直接與企業(yè)與國(guó)家，尤其是后者緊緊地捆綁在一起。

不能僅僅以“好”與“壞”或者“對(duì)”與“不對(duì)”來(lái)評(píng)論上述以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度，因?yàn)楫?dāng)其特征與工業(yè)社會(huì)賴以立足的這些基本原則完全相適應(yīng)乃至完全一致時(shí)，這樣的制度肯定是“好”制度，是“對(duì)”的制度。但是，當(dāng)制度所倚仗的社會(huì)脈絡(luò)發(fā)生了根本性的變化時(shí)，制度就變“壞”了，變成“不對(duì)”的制度了。就此而言，上述理論邏輯對(duì)任何社會(huì)政策乃至經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)該都是有解釋力的。

實(shí)際上，在20世紀(jì)中期，福利國(guó)家的理想一經(jīng)提出，就有學(xué)者提出批評(píng)。這種批評(píng)來(lái)自兩個(gè)方向:一種批評(píng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是“自由市場(chǎng)”，其中最為著名的莫過(guò)于1944年出版的弗里德里?！す?(Friedrich Hayek)的《通向奴役之路》。①［英］哈耶克:《通向奴役之路》，王明毅、馮興元譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版。

另外還有一種批評(píng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿則是“社會(huì)保護(hù)”，這就是同樣在1944年出版的卡爾·波蘭尼 (Karl Polanyi)的名著《巨變:當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)起源》。波蘭尼在他的書(shū)中提出:現(xiàn)代社會(huì)為兩個(gè)方向完全相反的作用力所支配，一種力量要釋放市場(chǎng)力量，另外一種力量則要保護(hù)社會(huì)。波蘭尼認(rèn)為:所謂“大轉(zhuǎn)型”，涉及到“社會(huì)之中兩種組織原則的作用”?！捌渲兄痪褪墙?jīng)濟(jì)自由主義的原則，其目的是要建立一個(gè)自律性的市場(chǎng)”，“另一個(gè)原則是社會(huì)保護(hù)的原則，其目的是人類、自然和生產(chǎn)組織的保護(hù)”。②［英］波蘭尼:《巨變:當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)起源》，黃樹(shù)源譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第241—242頁(yè)。由此看來(lái)，波蘭尼的著作應(yīng)該就是“社會(huì)保護(hù)”概念的出處，或者說(shuō)，是波蘭尼的社會(huì)經(jīng)濟(jì)思想為社會(huì)保護(hù)提供了學(xué)術(shù)理論支持。

如果把社會(huì)保護(hù)看作是人類社會(huì)的自我保護(hù)，那么在其內(nèi)涵和外延上就會(huì)表現(xiàn)出一種與工業(yè)社會(huì)、現(xiàn)代社會(huì)完全不同的思維方式和理論邏輯。人類社會(huì)自我保護(hù)的思想在2012年的《關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底限建議書(shū)》中得到了體現(xiàn)，這個(gè)文件以個(gè)性化、多元化、差異化、分散化、適度性和自主化等原則與特征，既從工業(yè)社會(huì)、現(xiàn)代社會(huì)的封閉和狹隘中突圍，又與后工業(yè)社會(huì)、后現(xiàn)代社會(huì)的開(kāi)放和包容迅速地融合到一起。

表1 社會(huì)保護(hù)的歷史演進(jìn)

(二)社會(huì)保護(hù)的開(kāi)放性和包容性

在當(dāng)代，社會(huì)保護(hù)已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)涉及極廣的針對(duì)社會(huì)領(lǐng)域而建構(gòu)的保護(hù)機(jī)制。如果作空間上的橫向比較，可以見(jiàn)到，在不同的國(guó)際組織給出的社會(huì)保護(hù)外延中，不僅包涵了以往社會(huì)保障制度傳統(tǒng)定義中所包括的內(nèi)容，還將以往并不認(rèn)為是傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度范圍的內(nèi)容也涵蓋在內(nèi)。表2中，將歐洲委員會(huì)、經(jīng)合組織和聯(lián)合國(guó)的社會(huì)保護(hù)概念的外延中屬于傳統(tǒng)社會(huì)保障范疇和不屬于傳統(tǒng)社會(huì)保障范疇的保護(hù)手段放在一起，進(jìn)行了對(duì)比。

表2 社會(huì)保護(hù)的外延

對(duì)此，國(guó)際勞工組織的報(bào)告中作了這樣的解釋:社會(huì)保護(hù)經(jīng)常被理解為比“社會(huì)保障”具有更廣義的特征 (特別是它還包括家庭成員之間以及本地社區(qū)成員之間相互提供的保護(hù))，但它也同樣被人們狹義地使用 (被狹義理解為，僅對(duì)最貧困、最弱勢(shì)或者是被社會(huì)排斥的群體所采取的措施)。①國(guó)際勞工局編著:《世界社會(huì)保障報(bào)告 (2010—2011)》，人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所譯，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2011年版，第15頁(yè)。

從減貧的角度出發(fā)的世界銀行的定義則走得更遠(yuǎn):“僅僅在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)向低收入者提供臨時(shí)性的救助和津貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該對(duì)人力資本投資 (如對(duì)教育和醫(yī)療衛(wèi)生投資)的主張進(jìn)行公共干預(yù)，幫助個(gè)人、家庭和社區(qū)更好地管理風(fēng)險(xiǎn);對(duì)受到社會(huì)剝奪的低收入者提供支持，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)?！雹谵D(zhuǎn)引自謝東梅《低收入群體社會(huì)保護(hù)的政策含義及其框架》，《商業(yè)時(shí)代》2009年第21期。

中國(guó)的學(xué)者對(duì)此評(píng)論說(shuō):“社會(huì)保護(hù)這個(gè)概念……用以概括各種形式的國(guó)家干預(yù)政策，這些政策旨在保護(hù)個(gè)人免受市場(chǎng)不測(cè)造成的種種后果的危害。”“社會(huì)保護(hù)是一個(gè)比社會(huì)保障更寬泛的概念，可以包括多種多樣、正式和非正式的保護(hù)方式，并且突出對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行支持的政策目標(biāo)?！雹凵袝栽?《中國(guó)社會(huì)保護(hù)體制改革研究》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2007年版，第8頁(yè)。

社會(huì)保護(hù)底限特別強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。2011年世界社會(huì)公正日 (2月20日)，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文在他的致辭中說(shuō):“我們依然面對(duì)全球金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的后果，如何應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)比以往任何時(shí)候都更加重要。對(duì)危機(jī)開(kāi)始以來(lái)數(shù)千萬(wàn)失業(yè)者而言，全球衰退遠(yuǎn)未結(jié)束。這就是整個(gè)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)在其對(duì)策中倡議制定社會(huì)保護(hù)底限的一個(gè)原因。這項(xiàng)努力旨在幫助確保人人享有基本社會(huì)服務(wù)，為民眾提供獲取體面收入的手段，并加大對(duì)窮人、弱勢(shì)群體和邊緣化群體的保障力度。④《聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文2011年世界社會(huì)公正日致辭》(UN Secretary-General Ban Ki-moon's Message for World Day of Social Justice，2011)，聯(lián)合國(guó)門(mén)戶網(wǎng)站，http://www.un.org/News/Press/docs/2011/sgsm13403.doc.htm。

從社會(huì)保護(hù)的歷史進(jìn)程中，可以觀察到一個(gè)非常有趣的現(xiàn)象。這就是，在整個(gè)發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)保護(hù)的具體方式雖然在不斷地發(fā)展進(jìn)步，但從未因新的保護(hù)手段的出現(xiàn)并逐漸占據(jù)優(yōu)勢(shì)因而淘汰舊的保護(hù)手段。譬如說(shuō)，人類社會(huì)從一開(kāi)始就有家庭保護(hù)和家族保護(hù);到了傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會(huì)，便又發(fā)展出社區(qū)互助和宗教慈善;到了工業(yè)社會(huì)，又有了作為國(guó)家制度的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)津貼，還有社會(huì)服務(wù)。但是，工業(yè)社會(huì)的現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)手段并沒(méi)有完全取代農(nóng)耕社會(huì)的傳統(tǒng)社會(huì)保護(hù)手段，即便是當(dāng)時(shí)被認(rèn)為更為先進(jìn)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的出現(xiàn)也沒(méi)能淘汰被認(rèn)為已經(jīng)落后的社會(huì)救助制度。反倒是從最早的家庭保護(hù)到現(xiàn)代的社會(huì)保障，構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)保護(hù)的大家族，所有的保護(hù)手段都在一起和平共處并且互補(bǔ)長(zhǎng)短、相輔相成。

且不說(shuō)如今的社會(huì)保護(hù)已經(jīng)擴(kuò)張到教育、住房等非傳統(tǒng)社會(huì)保障領(lǐng)域，這個(gè)概念甚至已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的社會(huì)范疇，“侵入”到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域。譬如，積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、對(duì)社會(huì)排斥的行政干預(yù)和法律干預(yù)，等等。有研究表明:社會(huì)保護(hù)機(jī)制的作用不僅作為保護(hù)性因素，還可作為生產(chǎn)性因素。勞動(dòng)者需要穩(wěn)定的收入保障來(lái)為自己和家庭進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃。勞動(dòng)者穩(wěn)定的收入保障對(duì)于經(jīng)濟(jì)也是非常有益的，因?yàn)檫@可以使有效需求的預(yù)測(cè)具有可操作性。

《關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底限建議書(shū)》沒(méi)有像60年前那樣制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而是將所有社會(huì)保護(hù)手段列出了一張菜單，讓所有的成員國(guó)自行選擇并搭配成“我們的”社會(huì)保護(hù)機(jī)制。這是否可以理解為新的國(guó)際共識(shí)是以建議書(shū)而不是以新的公約面世的原因之一?