[摘要]如何解讀黨的十八大提出的全面深化改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，其對(duì)我國(guó)的民族政策、特別是民族區(qū)域自治制度有什么影響，是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。文章從全面深化改革、民族區(qū)域自治制度、民族區(qū)域自治法三者之間的相互關(guān)系入手，全面、深入地闡釋了新時(shí)期貫徹落實(shí)黨的民族政策的新內(nèi)涵、新要求。

[關(guān)鍵詞]全面深化改革；民族區(qū)域自治制度；民族區(qū)域自治法

[作者]敖俊德，原全國(guó)人大民族委員會(huì)法案室主任，現(xiàn)中國(guó)法學(xué)會(huì)民族法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中央民族大學(xué)教授。北京，100081

[中圖分類號(hào)]D921.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-454X（2014）03-0001-005

在全國(guó)全面深化改革的開(kāi)局之年，迎來(lái)了憲法確立民族區(qū)域自治制度60周年和民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施30周年。全面深化改革、民族區(qū)域自治制度、民族區(qū)域自治法三者之間看似各自獨(dú)立，互不相干，實(shí)際上彼此之間關(guān)系密切，相互需要。因此，正確認(rèn)識(shí)和處理三者之間的關(guān)系，無(wú)論對(duì)于全面深化改革，還是對(duì)于堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，抑或?qū)τ谌媛鋵?shí)民族區(qū)域自治法，都有重要的意義。

一、全面深化改革要求堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度

全面深化改革并非改革一切。

全面深化改革有改有不改，而要改的還以不改的為前提、基礎(chǔ)和內(nèi)容。不改的不僅要堅(jiān)持，還要發(fā)展和完善，民族區(qū)域自治制度就是發(fā)展社會(huì)主義民主必須堅(jiān)持和完善的基本制度之一。因此，《中共中央全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）規(guī)定：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，必須以保證人民當(dāng)家作主為根本，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度。”

全面深化改革要求堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，是由我國(guó)多民族的基本國(guó)情所決定的。我國(guó)有56個(gè)民族，除漢族外，還有55個(gè)少數(shù)民族。雖然說(shuō)，少數(shù)民族總?cè)丝谠谌珖?guó)總?cè)丝谥械谋戎夭⒉淮?，只?.41%，但是人口數(shù)量龐大，在2000年就已經(jīng)超過(guò)了1億。其中29%的人口分布在全國(guó)絕大多數(shù)縣，隨著改革開(kāi)放的發(fā)展，人口分布范圍還將進(jìn)一步擴(kuò)大；其中71%的人口居住在5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣等155個(gè)民族自治地方，民族自治地方的面積占全國(guó)國(guó)土面積的64%。特別是我國(guó)長(zhǎng)達(dá)2.2萬(wàn)公里陸地邊境線中，1.9萬(wàn)多公里就在民族自治地方；全國(guó)135個(gè)邊境縣，其中107個(gè)縣也在民族自治地方。還有，我國(guó)30多個(gè)少數(shù)民族與16個(gè)毗鄰國(guó)家和地區(qū)的同一個(gè)民族相鄰而居。這一基本國(guó)情決定了在我們這個(gè)國(guó)家里，民族關(guān)系歷來(lái)是重大的社會(huì)關(guān)系，民族問(wèn)題歷來(lái)是革命、建設(shè)和改革總問(wèn)題的一部分，以民族區(qū)域自治為主要內(nèi)容的民族工作，歷來(lái)是黨和國(guó)家工作的一個(gè)重要組成部分；而且，高度重視民族問(wèn)題和民族工作，歷來(lái)是我們黨和國(guó)家的一貫傳統(tǒng)，因此全面深化改革很自然要求堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。

這還具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是民族區(qū)域自治制度為深化改革提供制度保障。沒(méi)有穩(wěn)定，全面深化改革無(wú)法順利進(jìn)行，沒(méi)有穩(wěn)定就沒(méi)有一切。民族區(qū)域自治制度是關(guān)系邊防鞏固、國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的重要制度。早在1950年初，鄧小平在《關(guān)于西南少數(shù)民族問(wèn)題》一文中就指出，從西北到西南這么長(zhǎng)的邊境線上，居住的絕大多數(shù)是少數(shù)民族，少數(shù)民族問(wèn)題解決不好，國(guó)防問(wèn)題就不可能解決好。單就國(guó)防問(wèn)題考慮也應(yīng)該把少數(shù)民族工作擺到很高位置。實(shí)行民族區(qū)域自治，可以使各民族“團(tuán)結(jié)起來(lái)，鞏固國(guó)防”。二是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度本身是全面深化改革總問(wèn)題的一部分?！稕Q定》明確指出，今后要進(jìn)一步完善基本經(jīng)濟(jì)制度、民主政治制度、社會(huì)保障和生態(tài)文明制度等制度；《決定》還明確指出，堅(jiān)持和完善民主政治制度包括堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及基層群眾自治制度。由此可見(jiàn)，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是全面深化改革總?cè)蝿?wù)的一部分。而且，民族區(qū)域自治制度與其他各項(xiàng)制度都有密切關(guān)系，特別是與人民代表大會(huì)制度的關(guān)系尤為密切。

但是，民族自治地方畢竟與其他地方有所不同，它有不同于其他地方的地區(qū)特點(diǎn)和民族特點(diǎn)，還有為照顧地區(qū)特點(diǎn)和民族特點(diǎn)而專門制定的民族區(qū)域自治法。因此，民族自治地方在全面深化改革中，要特別警惕不顧民族自治地方地區(qū)特點(diǎn)和民族特點(diǎn)、違反民族區(qū)域自治法規(guī)定的政策措施“一刀切”、“一個(gè)樣”的傾向。這不是杞人憂天，而是有的放矢。長(zhǎng)期以來(lái)特別是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，政策措施“一刀切”、“一個(gè)樣”的現(xiàn)象一直不同程度地存在，影響了民族區(qū)域自治法的全面落實(shí)；還有一個(gè)時(shí)期以來(lái)，一些專家學(xué)者提出“淡化民族意識(shí)”和“民族問(wèn)題去政治化”，特別是“3.14”拉薩事件和“7.5”烏魯木齊事件以來(lái)，這些專家學(xué)者公然宣揚(yáng)“民族工作新思維”和“第二代民族政策”，以否認(rèn)黨的民族理論和民族政策，否定民族區(qū)域自治制度。這實(shí)際上對(duì)“一刀切”、“一個(gè)樣”的政策措施起到推波助瀾的作用。因此，筆者提出“特別警惕”是完全必要的，也是非常及時(shí)的。

二、堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度要求落實(shí)民族區(qū)域自治法

沒(méi)有規(guī)矩不能成方圓。

堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度要求落實(shí)民族區(qū)域自治法，這首先是因?yàn)槊褡鍏^(qū)域自治法是民族區(qū)域自治制度的規(guī)范化，為民族區(qū)域自治制度實(shí)施提供了具體法律依據(jù)。民族區(qū)域自治法序言鄭重指出：“《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律?！边@指明了二者之間的關(guān)系：民族區(qū)域自治制度是民族區(qū)域自治法的基礎(chǔ)和內(nèi)容，民族區(qū)域自治法是民族區(qū)域自治制度的形式和保證。目前，衡量民族區(qū)域自治制度堅(jiān)持與否和完善與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)，就是民族區(qū)域自治法。除此之外，再?zèng)]有其他標(biāo)準(zhǔn)。其次，是民族區(qū)域自治法適時(shí)作了修改，掃除了民族區(qū)域自治法實(shí)施的障礙。制定民族區(qū)域自治法的時(shí)候，雖然改革開(kāi)放進(jìn)行了幾年，但仍實(shí)行的是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，所以財(cái)政經(jīng)濟(jì)的條文基本上按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求設(shè)計(jì)的。隨著我國(guó)開(kāi)始建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這些條文已明顯不相適應(yīng)。2001年，根據(jù)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，修改了體現(xiàn)了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的條文，不適應(yīng)問(wèn)題已經(jīng)解決。再次，是民族區(qū)域自治法明確回答了什么是民族區(qū)域自治和怎樣實(shí)行民族區(qū)域自治這兩個(gè)問(wèn)題，而這兩個(gè)問(wèn)題是民族區(qū)域自治制度的兩個(gè)基本問(wèn)題。民族區(qū)域自治法由序言6個(gè)自然段和正文7章74條構(gòu)成，它的序言和條文的全部?jī)?nèi)容都是圍繞什么是民族區(qū)域自治和怎樣實(shí)行民族區(qū)域自治這兩個(gè)基本問(wèn)題而展開(kāi)的。

那么，就這兩個(gè)問(wèn)題民族區(qū)域自治法如何展開(kāi)規(guī)定的呢？

（一）先看關(guān)于什么是民族區(qū)域自治的規(guī)定

自治法關(guān)于《民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的組成》這一章7條，集中回答了什么是民族區(qū)域自治的問(wèn)題。概括地說(shuō)，民族區(qū)域自治，是以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)建立民族自治地方；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是民族自治地方的人民代表大會(huì)和人民政府；自治機(jī)關(guān)由實(shí)行民族自治的民族公民為主組成，管理本地方、本民族的事務(wù)。這個(gè)問(wèn)題也由民族自治地方怎樣建立和自治機(jī)關(guān)怎樣組成兩部分構(gòu)成。鑒于建立民族自治地方的任務(wù)已經(jīng)完成，這部分規(guī)定可以略而不談。今年是民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施30周年，重溫它對(duì)自治機(jī)關(guān)組成的規(guī)定很有現(xiàn)實(shí)意義。這部分規(guī)定主要有3條：

第16條……民族自治地方的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)中，應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任。

第17條 自治區(qū)主席、自治州州長(zhǎng)、自治縣縣長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。

第18條 民族自治地方的自治機(jī)關(guān)所屬工作部門的干部中，應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。

以上3條著重規(guī)定了自治機(jī)關(guān)以實(shí)行區(qū)域自治的民族公民為主組成；民族自治地方的法院和檢察院雖然不是自治機(jī)關(guān)，但自治法對(duì)它們配備實(shí)行區(qū)域自治的民族公民也作了專門規(guī)定。這是因?yàn)椋贁?shù)民族干部是解決民族問(wèn)題的關(guān)鍵，更是實(shí)行民族區(qū)域自治的關(guān)鍵。以上3條規(guī)定既保障了少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利，又保障了其他民族的民主權(quán)利，充分體現(xiàn)了民族平等和民族團(tuán)結(jié)原則。

（二）再看關(guān)于怎樣實(shí)行民族區(qū)域自治的規(guī)定

自治法關(guān)于《自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)》和《上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)》以及《附則》這三章共47條規(guī)定，集中回答了怎樣實(shí)行民族區(qū)域自治問(wèn)題。那么，怎樣實(shí)行民族區(qū)域自治呢？概括地說(shuō)，實(shí)行民族區(qū)域自治，就是自治機(jī)關(guān)依法行使自治權(quán)，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行；上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依法保障自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，幫助民族自治地方加快各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。具體地說(shuō)，怎樣實(shí)行民族區(qū)域自治也是兩個(gè)問(wèn)題構(gòu)成，自治法分別作了規(guī)定。

1.關(guān)于自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)。自治法規(guī)定了自治機(jī)關(guān)27項(xiàng)自治權(quán)，其中政治方面的自治權(quán)6項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)方面的11項(xiàng)，文化方面的7項(xiàng)，社會(huì)方面的2項(xiàng)，生態(tài)環(huán)境方面的1項(xiàng)。自治機(jī)關(guān)行使這些自治權(quán)的總原則是，政治方面的自治權(quán)是中央高度控制下的自主權(quán)，原則上自治機(jī)關(guān)只有半個(gè)自治權(quán)，另一半屬于批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。因此，自治機(jī)關(guān)行使這些自治權(quán)必須經(jīng)過(guò)法定批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)方面的自治權(quán)是中央宏觀調(diào)控下的自治權(quán)，自治機(jī)關(guān)行使這些自治權(quán)有較大的自主性。文化、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等方面的自治權(quán)是比較完整的自治權(quán)，自治機(jī)關(guān)可以自主地行使。

在27項(xiàng)自治權(quán)中，民族自治地方的人民代表大會(huì)制定自治條例和單行條例是民族自治地方的首要自治權(quán)，還是自治機(jī)關(guān)組織和工作的一個(gè)重要法規(guī)依據(jù)。自治法15條第3款就規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)的組織和工作，根據(jù)憲法和法律，由民族自治地方的自治條例或者單行條例規(guī)定?！庇纱丝梢?jiàn)，民族自治地方制定自治條例和單行條例勢(shì)在必行，否則民族自治地方的組織和工作就會(huì)失去一個(gè)重要法規(guī)依據(jù)。依照自治法第19條和立法法第66條第2款規(guī)定，在不“對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通”的前提下，“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定”。這是自治條例和單行條例不同于地方性法規(guī)的顯著特點(diǎn)。

2.關(guān)于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)。自治法規(guī)定19項(xiàng)職責(zé)，主要包括4個(gè)方面內(nèi)容：一是政策措施方面，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)民族自治地方的決議、決定、命令和指示要適合民族自治地方的實(shí)際情況；如果不適合，應(yīng)當(dāng)允許民族自治地方停止執(zhí)行或者變通執(zhí)行。二是在幫助扶持方面，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)要幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究、制定和實(shí)施，從財(cái)政、金融、物資、技術(shù)和人才等方面，幫助民族自治地方加速經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。三是組織動(dòng)員方面，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)要組織、支持和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與民族自治地方開(kāi)展經(jīng)濟(jì)、技術(shù)協(xié)作和多層次、多方面的對(duì)口支援，幫助和促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。四是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)將民族區(qū)域自治法原則規(guī)定具體化：①國(guó)務(wù)院制定實(shí)施民族區(qū)域自治法的行政法規(guī)；②國(guó)務(wù)院各有關(guān)部委制定實(shí)施民族區(qū)域自治法的行政規(guī)章；③轄有自治州、自治縣的省自治區(qū)直轄市人大及其常委會(huì)制定實(shí)施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)；④轄有自治州、自治縣的省自治區(qū)直轄市人民政府制定實(shí)施民族區(qū)域自治法的政府規(guī)章。

總之，民族區(qū)域自治法的規(guī)定為怎樣實(shí)行民族區(qū)域自治提供了法律依據(jù)和具體規(guī)范。

三、全面落實(shí)民族區(qū)域自治法也要求全面深化改革

民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施30年來(lái)，在民族自治地方和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的共同努力下，取得了巨大的成績(jī)。這首先具體體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面：各少數(shù)民族當(dāng)家作主的平等權(quán)利和自治權(quán)利得到充分保障；民族自治地方經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施得到普遍改善，對(duì)外貿(mào)易和旅游業(yè)異軍突起；文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)空前繁榮；教育事業(yè)發(fā)展迅速，成績(jī)斐然；醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)后起直追，得到長(zhǎng)足進(jìn)步。民族自治地方的社會(huì)面貌和各族人民的精神面貌發(fā)生翻天覆地的變化，各族人民的物質(zhì)文化生活水平得到大幅度提高。其次，這還表現(xiàn)在以民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)為主要內(nèi)容的民族法制建設(shè)方面，民族區(qū)域自治法配套法規(guī)建設(shè)取得重大進(jìn)展。截至2012年底，民族自治地方共制定了143個(gè)自治條例，510個(gè)單行條例，75個(gè)變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定，22個(gè)轄有自治州和自治縣的省和直轄市制定了實(shí)施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)和規(guī)章。特別是2005年國(guó)務(wù)院實(shí)施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定的頒布和實(shí)施，有力地推動(dòng)了國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門實(shí)施民族區(qū)域自治法規(guī)章的制定，這些規(guī)章涉及方方面面?？傊@些法規(guī)對(duì)于落實(shí)民族區(qū)域自治法，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度發(fā)揮了積極的作用。

但是，全面落實(shí)民族區(qū)域自治法也要求全面深化改革。一是完全必要。民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施30周年來(lái)，由于體制機(jī)制和認(rèn)識(shí)方面等原因，民族區(qū)域自治法的規(guī)定還沒(méi)有全面落實(shí)，亟待通過(guò)全面深化改革，清除落實(shí)民族區(qū)域自治法的障礙。二是也有可能。全面深化改革的指導(dǎo)思想與民族區(qū)域自治法一脈相承，方向目標(biāo)完全一致。而且，除外交、國(guó)防和黨的建設(shè)外，全面深化改革涉及的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各項(xiàng)任務(wù)與民族區(qū)域自治法關(guān)于民族自治地方自治權(quán)的規(guī)定一一對(duì)應(yīng)，高度契合。三是也有一定的工作基礎(chǔ)。通過(guò)30多年的改革開(kāi)放，需要解決的問(wèn)題已經(jīng)充分暴露；同樣，民族區(qū)域自治法實(shí)施30年的過(guò)程中，影響該法實(shí)施的障礙也已經(jīng)充分顯現(xiàn)。為解決其中的重大問(wèn)題，一些地方和部門經(jīng)過(guò)深入調(diào)查研究，廣泛征求意見(jiàn)，充分比較論證都提出了解決問(wèn)題的比較成熟方案；這些方案有的只待批準(zhǔn)，有的批準(zhǔn)了還沒(méi)有實(shí)施。而且有些問(wèn)題是落實(shí)民族區(qū)域自治法和全面深化改革要解決的共同性問(wèn)題，如資源補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。因此可以說(shuō)萬(wàn)事俱備，只欠全面深化改革的東風(fēng)。而簡(jiǎn)政放權(quán)是深化改革的“當(dāng)頭炮”。

那么，通過(guò)全面深化改革解決落實(shí)民族區(qū)域自治法中的哪些問(wèn)題呢？當(dāng)然需要解決的問(wèn)題很多，這里不可能一一列舉，只列舉亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題。

（一）5個(gè)自治區(qū)自治條例盡快出臺(tái)問(wèn)題。1954年憲法確立民族區(qū)域自治制度的同時(shí)，就給民族自治地方賦予了制定自治條例的自治權(quán)，1984年頒布的民族區(qū)域自治法重申了這項(xiàng)自治權(quán)。憲法確立民族區(qū)域自治制度60周年了，民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施也30周年了，但是至今還沒(méi)有一個(gè)自治區(qū)自治條例出臺(tái)，這是一個(gè)突出的立法空白。據(jù)筆者所知，5個(gè)自治區(qū)自治條例都起草了20多稿，其中廣西壯族自治區(qū)自治條例1958年就起草了，民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施后，廣西組織班子又重新起草，并經(jīng)自治區(qū)黨委討論通過(guò)后，于1987年和1991年兩次上報(bào)中央，但至今沒(méi)有下文。其根本原因是，自治區(qū)與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門存在權(quán)力和利益的矛盾。破解這一難題的首要途徑是，廢除征求各部委意見(jiàn)的這一必經(jīng)工作程序。廢除這一程序的理由是，依照民族區(qū)域自治法和立法法的規(guī)定，民族自治地方的自治條例和單行條例可以變通法律和行政法規(guī)，因此變通各部委的規(guī)章無(wú)疑在法理之中。

（二）民族自治地方變通權(quán)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。由于各民族自治地方都有不同于其他地方的地區(qū)特點(diǎn)和民族特點(diǎn)，而上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的政策措施不一定完全適合民族自治地方的實(shí)際情況，因此1982年憲法115條就規(guī)定，民族自治地方依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，“根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策”。這既為民族自治地方變通法律、行政法規(guī)提供了總原則，也為民族自治地方變通政策提供了總原則。根據(jù)這個(gè)原則，民族區(qū)域自治法第20條規(guī)定：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起60日內(nèi)給予答復(fù)”。但據(jù)筆者所知，至今沒(méi)有一例停止執(zhí)行的案例，變通執(zhí)行的也少之又少；絕大多數(shù)情況是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)收到報(bào)告后不批準(zhǔn)，或者不作答復(fù)。解決途徑有兩條：一是權(quán)力界線比較模糊，而要求變通的內(nèi)容又不涉及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)出錢出物，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)收到報(bào)告后60日不作答復(fù)，變通執(zhí)行的內(nèi)容即可生效。二是權(quán)力界線清晰，要求變通內(nèi)容不涉及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的利益，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)或者在60日內(nèi)不予答復(fù)的，依照行政訴訟法提起行政訴訟。理由是依照《決定》精神，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)也要接受下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。何況，《決定》還有簡(jiǎn)政放權(quán)讓利的精神。

（三）關(guān)于配套資金減免的落實(shí)問(wèn)題。20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家在地方安排基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，往往都要求地方拿一定比例的配套資金，由于民族自治地方財(cái)政困難拿不出配套資金，也就爭(zhēng)不到國(guó)家資金，導(dǎo)致民族自治地方與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距越來(lái)越大。為解決這個(gè)問(wèn)題，2001年民族區(qū)域自治法修改時(shí)增寫(xiě)了1條即第56條，其中第2款規(guī)定：“國(guó)家在民族自治地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要民族自治地方配套資金的，根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧”。國(guó)務(wù)院實(shí)施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定第7條重申了這一條規(guī)定的精神，并作了較為具體的規(guī)定。但據(jù)全國(guó)人大民委調(diào)研組調(diào)查報(bào)告反映，這一條規(guī)定沒(méi)有得到認(rèn)真落實(shí)，民族自治地方反映強(qiáng)烈。因此全國(guó)人大民委和國(guó)家民委要加強(qiáng)監(jiān)督和督查。

（四）關(guān)于兩種利益補(bǔ)償?shù)膬冬F(xiàn)問(wèn)題。自治法第65條第1款規(guī)定：國(guó)家在民族自治地方開(kāi)發(fā)資源，進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，“國(guó)家采取措施，對(duì)輸出自然資源的民族自治地方為國(guó)家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的，國(guó)家給予一定的利益補(bǔ)償”。第66條第2款規(guī)定：“民族自治地方為國(guó)家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的，國(guó)家給予一定的利益補(bǔ)償”。廣西、新疆、內(nèi)蒙古以及自治州自治縣占主體的青海，都是輸出自然資源的大區(qū)大省，在國(guó)家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)方面也作出了巨大貢獻(xiàn)。這兩種利益補(bǔ)償能否兌現(xiàn)，不僅關(guān)系著這些地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾的生產(chǎn)生活，還關(guān)系著這些地方乃至整個(gè)國(guó)家的改革、發(fā)展和穩(wěn)定。因此，民族自治地方迫切要求兌現(xiàn)自治法規(guī)定的這兩種利益補(bǔ)償。兌現(xiàn)途徑：一是國(guó)務(wù)院制定專門的行政法規(guī)，分別規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是設(shè)立國(guó)家資源補(bǔ)償基金和生態(tài)補(bǔ)償基金。

前兩項(xiàng)是落實(shí)自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的問(wèn)題，后兩項(xiàng)是落實(shí)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方的職責(zé)問(wèn)題，歸根結(jié)底是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的問(wèn)題。

[責(zé)任編輯：俸代瑜]