李 玲，黃 宸，韓玉梅

（西南大學(xué) 教育學(xué)部教育政策研究所、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展研究中心，重慶市 400715）

一、引 言

教育體制改革一直都是我國(guó)黨和政府關(guān)注的焦點(diǎn)，也是教育不斷發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力。1985年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》成為改革開放以來教育體制全面改革的里程碑。1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》及1999年頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》標(biāo)志著我國(guó)教育改革進(jìn)入了新階段，形成了新格局。21世紀(jì)以來，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》、《關(guān)于開展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱“48號(hào)文件”，2010）、黨的十八屆三中全會(huì)做出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）一再?gòu)?qiáng)調(diào)要深化教育體制綜合改革。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)教育體制改革的研究取得了諸多成果。對(duì)教育體制（educational system／institution）的界定在國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)中可以找到多種主張，但學(xué)者們基本達(dá)成一致的主導(dǎo)觀點(diǎn)是，教育體制是由教育機(jī)構(gòu)和教育規(guī)范（或制度、規(guī)則）組成的一個(gè)相互聯(lián)系的整體［1－2］。我國(guó)學(xué)者孫綿濤等對(duì)具有中國(guó)特色的教育體制的內(nèi)涵、關(guān)系和本質(zhì)進(jìn)行了深刻的探討［3－4］，也有一些學(xué)者對(duì)中國(guó)教育體制所應(yīng)包含的制度組合范疇等進(jìn)行了探索［5－6］。

關(guān)于教育體制改革的研究，一些學(xué)者對(duì)某一重大教育體制改革的歷史背景與動(dòng)因［7－8］、內(nèi)容和戰(zhàn)略［9－10］、價(jià)值取向與倫理［11－12］、影響與效果［13］、問題與路徑［14－15］及經(jīng)驗(yàn)與模式［16－17］等進(jìn)行了探索。

也有學(xué)者就某一學(xué)段或類型的某一或多項(xiàng)教育體制改革進(jìn)行研究，如學(xué)前教育的成本分擔(dān)制度［18］、辦學(xué)制度［19］、管理體制［20］等；基礎(chǔ)教育的課程教學(xué)與人才培養(yǎng)制度［21－22］、質(zhì)量監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)制度［23］、人事制度［24］、經(jīng)費(fèi)投入制度［25］、信息化保障制度［26］、管理體制［27］等；高等教育的經(jīng)費(fèi)與資助制度［28］、考試與質(zhì)量保證制度［29］、辦學(xué)自主權(quán)與分權(quán)化［30］、法律保障制度［31］等。

還有一些學(xué)者針對(duì)當(dāng)前形勢(shì)提出教育體制改革的具體策略和方向，如要重視經(jīng)濟(jì)改革與教育體制改革的相互關(guān)系［32］［33］，要把社區(qū)發(fā)展與教育體制改革相結(jié)合［34］，不能忽略教育資源和教育機(jī)會(huì)的公平分配［35］，堅(jiān)持公立學(xué)校的公共性質(zhì)和辦學(xué)的自主性質(zhì)等倫理問題［36］，通過計(jì)劃調(diào)節(jié)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相融合的體制實(shí)現(xiàn)教育資源的合理配置［37］，以及在教育體制改革中要建構(gòu)和采用科學(xué)的可操作的指標(biāo)體系來對(duì)其進(jìn)程與效果進(jìn)行監(jiān)控與評(píng)價(jià)［38］等。

從以上概況來看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)各教育階段的不同教育體制改革已經(jīng)進(jìn)行了大量的探索，為該研究奠定了重要基礎(chǔ)。然而，能夠澄清與破解中國(guó)當(dāng)前教育體制綜合改革面臨的若干重大基本理論問題的創(chuàng)建并不多見。

基于此，本文旨在系統(tǒng)剖析教育體制綜合改革的原理、內(nèi)涵、特征等基本理論問題，探索符合我國(guó)國(guó)情教育體制綜合改革的科學(xué)路徑，嘗試構(gòu)建用于監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)教育體制綜合改革成效與進(jìn)度的指標(biāo)體系、模型、發(fā)展指數(shù)和測(cè)算方法，為教育體制綜合改革提供科學(xué)依據(jù)。

二、教育體制綜合改革的主要理論基礎(chǔ)

教育體制綜合改革以政策為導(dǎo)向，以實(shí)踐為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，但同時(shí)也需要以科學(xué)理論為指導(dǎo)和依據(jù)來確保改革方向的正確性，路徑的合理性與科學(xué)性。公共選擇理論、新公共管理理論、系統(tǒng)論和多重制度邏輯理論從不同視角為我國(guó)新時(shí)期教育體制綜合改革奠定了理論基礎(chǔ)，為改革的原則與方向提供了科學(xué)的指引。

（一）公共選擇理論和新公共管理理論

公共選擇理論（public choice theory）和新公共管理理論（new public management）是世界諸多國(guó)家自上世紀(jì)九十年代以來教育改革中普遍采用的兩大主要理論依據(jù)。前者從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的視角來審視教育體制中政府和不同層級(jí)教育主體間的關(guān)系及利益訴求，認(rèn)為教育具有公共產(chǎn)品的屬性，教育決策代表了政府及不同參與主體爭(zhēng)取教育主權(quán)的各自利益和立場(chǎng)，為了追求市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自由性和公平性，主張將教育產(chǎn)品看作是一種公共選擇，建立教育公共服務(wù)的自由市場(chǎng)，削弱政府壟斷，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。［39］后者試圖將私營(yíng)企業(yè)管理的思想和實(shí)踐策略移植到教育體制中，通過工具理性和技術(shù)理性將教育產(chǎn)業(yè)化、教師職業(yè)化，強(qiáng)調(diào)層級(jí)間的管控，注重結(jié)果、效率、成效而不是過程，以業(yè)績(jī)來評(píng)定和問責(zé)校長(zhǎng)等行政管理領(lǐng)導(dǎo)者。［40］雖然這兩大理論的取向及實(shí)踐效果受到了一定的質(zhì)疑，但卻指導(dǎo)了西方教育體制改革的實(shí)踐，提高了政策執(zhí)行的效率。面對(duì)我國(guó)教育體制改革的諸多問題，兩大理論也應(yīng)該能夠?yàn)槲覈?guó)教育體制綜合改革提供一定的理論啟示和實(shí)踐指導(dǎo)。如何調(diào)整教育層級(jí)的分權(quán)和問責(zé)、如何提高行政管理的效率、如何處理教育體制中政府、公眾、教育機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)等關(guān)系與利益訴求等一系列實(shí)際問題都可以從中尋找解決的方法和依據(jù)。

（二）系統(tǒng)論

區(qū)別于將教育體制看作線性層級(jí)結(jié)構(gòu)的公共選擇理論和新公共管理理論，系統(tǒng)論跳出了自上而下官僚層級(jí)的管控和束縛，強(qiáng)調(diào)教育體制的多種元素及結(jié)構(gòu)間多維關(guān)系的豐富性和系統(tǒng)性。一些學(xué)者用松耦合系統(tǒng)理論（loosely coupled system）和復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論（complex adaptive system）來解釋教育體制改革的本質(zhì)和原理。

松耦合系統(tǒng)論［41］主張，教育體制應(yīng)根據(jù)地區(qū)需求差異而建立多樣化的政策選擇。不同地區(qū)、不同層級(jí)的教育部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有充分的自主權(quán)，根據(jù)自身特殊性來調(diào)整中央下達(dá)的政策指令。復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)論［42］認(rèn)為體制是由大量緊密相連的機(jī)構(gòu)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)體系。該網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)呈現(xiàn)出高度的有序性或無序性。復(fù)雜系統(tǒng)中的秩序源自于強(qiáng)有力的自組織微結(jié)構(gòu)化過程。這種秩序并不受制于層級(jí)管控，而是分散于基層結(jié)構(gòu)中，在基層中運(yùn)行，給宏觀層面的體制帶來穩(wěn)定性或不穩(wěn)定性。

這兩大系統(tǒng)論都反對(duì)將教育體制視為線性的層級(jí)行政管理結(jié)構(gòu)，都強(qiáng)調(diào)教育體制的多元性、綜合性、復(fù)雜性、整體性，強(qiáng)調(diào)其內(nèi)部多要素（如不同地區(qū)、機(jī)構(gòu)、學(xué)校、教師、校長(zhǎng)等）的不同作用及其相互關(guān)聯(lián)，主張教育體制改革的成敗在于能否根據(jù)特殊性和差異性來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其內(nèi)部各個(gè)要素的職能及相互關(guān)系。這些理論為處理好我國(guó)教育體制綜合改革諸多環(huán)節(jié)（如政策制定、執(zhí)行、參與）和要素之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系具有一定的啟示意義。

（三）多重制度邏輯理論

制度邏輯是指某一領(lǐng)域長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度安排和與之相適應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制。特定的制度邏輯是在與其他制度邏輯互動(dòng)過程中發(fā)揮作用的。實(shí)施和推進(jìn)體制改革，需要識(shí)別和定位其中所包含的多重制度要素及其相互間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。通過調(diào)查分析特定領(lǐng)域的表象和行為方式來推測(cè)其背后的制度邏輯及其運(yùn)行機(jī)制，揭示其對(duì)體制改革的作用，提出合理可行的頂層設(shè)計(jì)。［43］

教育體制綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包含了多重教育制度的改革和變遷。中央政府、基層教育部門、學(xué)校和課堂等各包含了不同的制度邏輯。教育的經(jīng)費(fèi)投入、人事安排、人才培養(yǎng)等方面也分別具有不同的制度邏輯。在穩(wěn)定存在的多重教育制度安排和運(yùn)行機(jī)制的作用下，要進(jìn)行教育體制綜合改革，必然要求對(duì)其所涉及的多重制度邏輯及其機(jī)制進(jìn)行全面的分析和把握。通過對(duì)微觀教育現(xiàn)象和行為的調(diào)查研究來推測(cè)和衍伸更為宏觀的多重制度邏輯及其變遷路徑和軌跡。此外，該理論也指導(dǎo)我們對(duì)教育體制在不同區(qū)域、不同制度領(lǐng)域所具有的內(nèi)生性特征和差異性演變軌跡予以關(guān)注和重視。

以上理論從不同的視角出發(fā)，對(duì)教育體制綜合改革給予了認(rèn)識(shí)論層面的闡釋和實(shí)踐層面的指導(dǎo)與啟示，為深刻理解教育體制綜合改革的根源、本質(zhì)、特征、路徑、方向等奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為進(jìn)一步的研究與實(shí)踐提供了有益的指導(dǎo)和參考。

三、教育體制綜合改革的內(nèi)涵、外延和特征

（一）教育體制綜合改革的內(nèi)涵

在回應(yīng)“教育體制綜合改革改什么？怎么改？”等問題之前，對(duì)教育體制綜合改革內(nèi)涵的檢視理應(yīng)成為研究教育體制綜合改革的邏輯起點(diǎn)?；趪?guó)內(nèi)外已有研究，教育體制綜合改革可以被視為為了適應(yīng)教育內(nèi)部訴求與社會(huì)外部需要，發(fā)現(xiàn)和解決現(xiàn)有教育體制中固有的問題，提高教育質(zhì)量而進(jìn)行的一場(chǎng)綜合全面的、系統(tǒng)深刻的大規(guī)模教育改革。教育體制綜合改革既涉及到教育系統(tǒng)內(nèi)部資源和權(quán)利關(guān)系的重新配置與調(diào)整，又涉及到各學(xué)段方方面面的體制結(jié)構(gòu)要素及其關(guān)系的改進(jìn)，將會(huì)影響和促進(jìn)整個(gè)教育組織體系的結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度重組、標(biāo)準(zhǔn)更新及政策改善。教育體制綜合改革是一項(xiàng)包含了全面立體的問題診斷、目標(biāo)設(shè)定、路徑選擇、深入執(zhí)行、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、效果驗(yàn)證等環(huán)節(jié)的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)工程。

此外，從教育體制綜合改革和外部改革環(huán)境的關(guān)系來看，教育體制綜合改革還隱含著更為廣闊的內(nèi)涵，即教育體制內(nèi)部系統(tǒng)與教育外部其他體制系統(tǒng)間，根據(jù)各自的關(guān)聯(lián)、發(fā)展階段、需求、工作機(jī)制特征等而相互不斷沖突、協(xié)商、合作，協(xié)力促成教育體制綜合系統(tǒng)與外部其他體制系統(tǒng)和諧一體，共同促進(jìn)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)工程。

（二）教育體制綜合改革的外延

結(jié)合我國(guó)黨和政府各項(xiàng)重要方針政策，考慮到中國(guó)特色的教育體制現(xiàn)狀，可以將教育體制綜合改革劃分為以下三大方面的改革：（1）教育行政管理體制的改革。包括從中央到地方各級(jí)政府教育部門與非教育部門就教育結(jié)構(gòu)進(jìn)行的調(diào)整與治理，權(quán)力與問責(zé)機(jī)制的進(jìn)一步明確和轉(zhuǎn)變，政府與社會(huì)力量、市場(chǎng)、學(xué)校等關(guān)系的調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變與分工等；（2）教育實(shí)施機(jī)構(gòu)的改革。主要包括各級(jí)各類學(xué)校教育體制的改革，以及可能涉及到的社會(huì)第三方教育機(jī)構(gòu)與教育部門合作關(guān)系的改革；（3）教育制度規(guī)范的改革。主要包括辦學(xué)體制、人事調(diào)配體制、經(jīng)費(fèi)投入體制、人才培養(yǎng)與質(zhì)量評(píng)價(jià)體制、入學(xué)招生制度等專項(xiàng)體制改革，具體體現(xiàn)在這些專項(xiàng)領(lǐng)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)、政策、法律法規(guī)的建立、調(diào)整與完善。這三個(gè)方面的改革都涉及到我國(guó)學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育、職業(yè)教育、高等教育、特殊教育、民族教育、成人教育等各級(jí)各類教育。在實(shí)際的教育體制綜合改革過程中，這三個(gè)方面構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。它們之間既緊密聯(lián)系，又層層嵌套。

（三）教育體制綜合改革的特征

較之以往的教育體制改革，我們認(rèn)為當(dāng)前《決定》中強(qiáng)調(diào)的教育體制綜合改革具有以下基本特征。第一，綜合性與系統(tǒng)性：從十一屆三中全會(huì)以來黨和政府關(guān)于教育體制改革的歷次重大部署中不難看到，以往改革所涉及的主題多是某一特定教育階段、某個(gè)專門教育領(lǐng)域。教育體制綜合改革與以往改革的最大不同之處在于，其涉及體制內(nèi)部各個(gè)層級(jí)、各個(gè)要素之間綜合、復(fù)雜的關(guān)系。同時(shí)教育體制綜合改革也必須顧及教育與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)改革及生態(tài)文明建設(shè)等外部要素的協(xié)調(diào)一致性。第二，內(nèi)生性與交互性：教育體制綜合改革強(qiáng)調(diào)教育體制內(nèi)外部結(jié)構(gòu)、因素間的相互關(guān)聯(lián)、相互影響、相互滲透的關(guān)系特征。特定體制因素的變動(dòng)可能會(huì)觸發(fā)其他若干因素的波動(dòng)和聯(lián)動(dòng)。第三，長(zhǎng)期性與漸進(jìn)性：教育體制改革不是一蹴而就的，而是一個(gè)循序漸進(jìn)、動(dòng)態(tài)發(fā)展的長(zhǎng)期過程。不同階段的教育體制改革具有與時(shí)代背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的獨(dú)特特征與側(cè)重點(diǎn)，但長(zhǎng)期性和漸進(jìn)性是每個(gè)階段的教育體制改革所具有的普遍特征。教育體制綜合改革必然是循序漸進(jìn)的，改革中多元參與主體的觀念轉(zhuǎn)換及行為適應(yīng)可能會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程［44］。此外，由于教育自身具有的長(zhǎng)效性和滯后性，教育體制綜合改革的成效也并非立竿見影，而需要長(zhǎng)期實(shí)踐的檢驗(yàn)，具有難以預(yù)測(cè)的長(zhǎng)效性和滯后性特征。第四，宏觀性與縱深性：教育體制綜合改革體現(xiàn)了宏觀層面的政府主導(dǎo)、整體布局、全面統(tǒng)籌、頂層設(shè)計(jì)以及中央與地方協(xié)調(diào)一致，同時(shí)也應(yīng)該注重向基層放權(quán)、注重全民參與，學(xué)校地位、地區(qū)差異等縱深層面的問題。

四、教育體制綜合改革的目標(biāo)、路徑與階段劃分

（一）教育體制綜合改革的目標(biāo)

教育體制改革的目標(biāo)是改革行動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向，也是改革路徑、策略和規(guī)劃的依據(jù)與指南。“48號(hào)文件”明確規(guī)定：“把辦好人民滿意的教育作為推進(jìn)教育改革的出發(fā)點(diǎn)，把能否促進(jìn)人的全面發(fā)展、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要作為檢驗(yàn)教育改革的根本標(biāo)準(zhǔn)”，“立足基本國(guó)情，遵循教育規(guī)律，以促進(jìn)公平為重點(diǎn)，以提高質(zhì)量為核心，解放思想，勇于實(shí)踐，大膽突破，激發(fā)活力，努力形成有利于教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制?！庇纱丝梢?，教育體制改革的總體目標(biāo)很明晰，即提高教育質(zhì)量，促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

然而，優(yōu)質(zhì)的教育代表著豐富且復(fù)雜的含義，包括優(yōu)質(zhì)教育資源的充裕和均衡配置、教育機(jī)會(huì)的公平、受教育者和教育工作者權(quán)利的平等、教育工作者的優(yōu)質(zhì)表現(xiàn)和工作滿意度、學(xué)校文化環(huán)境的舒適與先進(jìn)、教育信息技術(shù)的發(fā)達(dá)和全面覆蓋、學(xué)生的知識(shí)能力的養(yǎng)成和人格的全面發(fā)展、學(xué)校教育的社會(huì)服務(wù)功能的充分發(fā)揮等等。教育體制改革要實(shí)現(xiàn)提高教育質(zhì)量的目標(biāo)，即要實(shí)現(xiàn)其隱含的諸多具體分解目標(biāo)。教育體制系統(tǒng)中所蘊(yùn)含的多重制度分別承載著這些目標(biāo)，它們之間相互關(guān)聯(lián)、相互制約，以共同的合力來實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量的全面提高。此外，優(yōu)質(zhì)教育的外在檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是是否適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。因此，在實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育目標(biāo)的同時(shí)要確保其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等外部體制和環(huán)境的契合。換言之，教育體制改革有著向內(nèi)和向外的雙重目標(biāo)。

（二）教育體制綜合改革的路徑選擇

選擇什么樣的路徑來推進(jìn)教育體制綜合改革是決定教育體制綜合改革成敗的關(guān)鍵。西方學(xué)者提出的路徑依賴?yán)碚摚╬ath dependence theory）可以解釋過去改革的失敗原因并為探索新的改革路徑提供啟示。受到路徑依賴規(guī)則的影響，教育體制改革無疑會(huì)傾向于在減少成本、保障既得利益的前提下，沿用改良而非徹底革新的路徑來推進(jìn)所謂的“教育改革”。這往往難以取得顯著的成效。當(dāng)體制長(zhǎng)期沿用的利益機(jī)制本身和價(jià)值導(dǎo)向已經(jīng)暴露出明顯缺陷時(shí)，路徑依賴下的表層改革就無法改變深層的體制問題。反之，要取得改革的成功，就要抓住關(guān)鍵的歷史機(jī)遇，擺脫路徑依賴，形成新的教育體制路徑。通過成本轉(zhuǎn)換和新生利益反饋機(jī)制推動(dòng)改革成效的不斷自我強(qiáng)化，從而鞏固發(fā)展為一套新的教育體制機(jī)制。

當(dāng)前和今后一段時(shí)期是深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們應(yīng)努力抓住這個(gè)契機(jī)盡快形成深化教育領(lǐng)域綜合改革的新機(jī)制。［45］根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)的重要指示，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要，本研究認(rèn)為我國(guó)教育體制綜合改革應(yīng)摒棄路徑依賴，選擇一條新型改革路徑。

第一，政府主導(dǎo)與全民參與，集體與個(gè)體之間利益平衡的雙贏路徑。［46］教育體制綜合改革要強(qiáng)化政府統(tǒng)籌全局、宏觀調(diào)控、主導(dǎo)引領(lǐng)、監(jiān)督保障的作用，還要注重發(fā)揮地方政府、學(xué)校、教師、學(xué)生在改革中的主觀能動(dòng)性，確保其教育利益與權(quán)利。通過以人為本、“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的改革構(gòu)建政府與地方、學(xué)校及全體人民等教育利益相關(guān)者共同參與、有效合作的機(jī)制和新型關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)的集體利益與受教育者個(gè)體利益的雙贏。

第二，專項(xiàng)教育體制改革與教育體制綜合改革相結(jié)合的路徑。教育改革主要分為專項(xiàng)改革（programmatic reform）和綜合改革（systemic reform）兩種類型。［47］教育體制錯(cuò)綜復(fù)雜，改革不但要找準(zhǔn)突破口，集中攻堅(jiān)一些重點(diǎn)難點(diǎn)的體制機(jī)制問題，而且還要根據(jù)不同體制要素間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)全局把控和系統(tǒng)布局。在改革中要深入實(shí)地調(diào)查，準(zhǔn)確把握各地的教育發(fā)展現(xiàn)狀和體制問題，采取差異化推進(jìn)策略，走一條因地制宜，立足問題，各個(gè)擊破，漸行漸進(jìn)，專項(xiàng)和綜合改革相互滲透的改革道路。

第三，宏觀與微觀相結(jié)合，國(guó)家－地方－學(xué)校層層推進(jìn)的路徑。以往改革失敗的教訓(xùn)之一是在政策上傳下達(dá)的過程中出現(xiàn)偏差，造成結(jié)果與目標(biāo)的背離。教育體制綜合改革要避免這一問題的出現(xiàn)就需要確保由宏觀到微觀、由管理層向?qū)嵤?、由政策制定層向?qū)W校的推進(jìn)過程環(huán)環(huán)相扣。建立專門的督導(dǎo)小組，監(jiān)督引導(dǎo)從制定到實(shí)施改革政策的各個(gè)環(huán)節(jié)，深入到學(xué)校、教師和學(xué)生中了解實(shí)際情況，收集反饋意見。

第四，與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)配套的改革路徑。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中提出的“五位一體”總體布局，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體。教育肩負(fù)著培養(yǎng)高水平建設(shè)人才和創(chuàng)造高精尖知識(shí)與科技生產(chǎn)力的使命，與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化和生態(tài)文明體制的發(fā)展密切相關(guān)。教育體制綜合改革要充分地認(rèn)識(shí)與把握教育與非教育部門間的相互制衡關(guān)系，要加強(qiáng)教育部門與非教育部門之間的聯(lián)系與合作。

（三）教育體制綜合改革的階段劃分

教育體制綜合改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)的長(zhǎng)期的過程，根據(jù)改革的目標(biāo)和路徑，可將其劃分為如下幾個(gè)階段。

第一，問題探測(cè)階段。問題是改革的立足點(diǎn)。此階段為教育體制綜合改革的基礎(chǔ)起始階段，也是整個(gè)改革過程最為根本和重要的基礎(chǔ)階段。在這一階段中，要對(duì)全國(guó)及不同地區(qū)的教育發(fā)展情況和體制改革現(xiàn)狀進(jìn)行全面準(zhǔn)確的實(shí)地調(diào)查和分析，抓準(zhǔn)體制機(jī)制問題和障礙，對(duì)問題的屬性、根源、地區(qū)差異性及相關(guān)聯(lián)的其他問題進(jìn)行探索，從而為后續(xù)制定問題解決方案和改革規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。夯實(shí)問題探測(cè)階段是整個(gè)改革的基礎(chǔ)和根本。但在改革進(jìn)程中新的問題及問題與解決方案之間的矛盾可能會(huì)不斷產(chǎn)生，因而問題探測(cè)與診斷也是貫穿于整個(gè)體制改革全過程的重要環(huán)節(jié)。

第二，總體規(guī)劃階段。立足于對(duì)問題的宏觀與微觀把握基礎(chǔ)上，對(duì)整個(gè)教育體制綜合改革系統(tǒng)進(jìn)行一個(gè)全面的總體規(guī)劃和布局是推進(jìn)改革全過程的指南針和藍(lán)圖。在這一階段，需要依據(jù)上一階段所得出的基本結(jié)論來對(duì)地方及全國(guó)范圍的改革目標(biāo)和任務(wù)部署繪制一份詳細(xì)的作戰(zhàn)圖，聯(lián)合地方力量，經(jīng)過不斷論證，對(duì)地方區(qū)域性及全國(guó)范圍的專項(xiàng)和綜合改革任務(wù)進(jìn)行厘定，對(duì)改革方案、改革時(shí)段、組織機(jī)構(gòu)，及相互之間的協(xié)調(diào)機(jī)制、與外部部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制、定期匯報(bào)機(jī)制等都做出詳細(xì)的規(guī)劃和預(yù)案。

第三，局部實(shí)驗(yàn)階段。在總體布局規(guī)劃的基礎(chǔ)上，首先挑選教育體制問題典型和改革方案成熟的地區(qū)進(jìn)行改革試驗(yàn)，為其他地區(qū)的改革先行先試。局部實(shí)驗(yàn)階段一方面采用一部分地區(qū)先改起來，再帶動(dòng)其他地方教育改革的思想，發(fā)揮局部地區(qū)的領(lǐng)頭作用，積累改革經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，另一方面可以通過局部地區(qū)的實(shí)驗(yàn)，收集數(shù)據(jù)與實(shí)驗(yàn)地區(qū)進(jìn)行比對(duì)，即實(shí)驗(yàn)組與控制組的比對(duì)，來對(duì)改革成效進(jìn)行檢驗(yàn)，從而對(duì)改革功效得出一定的推論和預(yù)測(cè)，并依據(jù)結(jié)論對(duì)改革方案做出相應(yīng)的調(diào)整。

第四，全面推廣階段。局部試驗(yàn)改革所取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)將作為依據(jù)推進(jìn)改革的進(jìn)一步發(fā)展。效果顯著，且具有一定推廣性的改革模式可以作為普適性改革方案向全國(guó)其他地方全面推廣。在推廣的過程中，給予地方自主權(quán)，允許推廣地區(qū)依據(jù)自身地區(qū)的教育發(fā)展特點(diǎn)與需求進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適。全面推廣階段是教育體制綜合改革取得全面進(jìn)展的關(guān)鍵階段，決定著最終改革成效的實(shí)現(xiàn)程度。因而在推廣過程中要高度避免簡(jiǎn)單復(fù)制所造成的副作用，確保對(duì)地方差異性的診斷和調(diào)整方案的修訂，對(duì)反對(duì)改革或遭遇困難的地區(qū)給予特別關(guān)照與耐心，對(duì)不同地區(qū)的改革成本給予不同程度的合理補(bǔ)償，確保改革過程中的參與者利益均衡。

第五，效果深化階段。如前文所述，教育體制改革存在自我強(qiáng)制機(jī)制的路徑依賴特征。當(dāng)改革取得了一定基礎(chǔ)成效時(shí)，要繼續(xù)以積極的成效利益來鞏固地區(qū)教育對(duì)新體制改革的適應(yīng)，持續(xù)強(qiáng)化改革的深化，使其逐漸步入教育發(fā)展的正常軌道。在這一階段，對(duì)改革成效的全方位監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)要進(jìn)一步加強(qiáng)，一方面對(duì)改革前后重要教育發(fā)展指標(biāo)的大規(guī)模數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，一方面廣泛對(duì)教育改革參與者的主觀感受和反饋進(jìn)行采集，以確保成效的深度和廣度，及時(shí)對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出的表面現(xiàn)象下的問題進(jìn)行預(yù)警和修正。

第六，持續(xù)發(fā)展階段。教育體制綜合改革是一個(gè)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程。各個(gè)專項(xiàng)改革和綜合改革的任務(wù)由于性質(zhì)、難度以及地區(qū)差異性等原因，不可能在特定時(shí)期內(nèi)同步完成。而即使一項(xiàng)改革在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了一定的成效也有可能在一定時(shí)間后凸顯出新的問題。因此，教育體制綜合改革是一個(gè)持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)工程，要經(jīng)歷一個(gè)更長(zhǎng)期的、歷經(jīng)考驗(yàn)的持續(xù)發(fā)展階段。在這一階段中，改革繼續(xù)深化，成效繼續(xù)鞏固，不斷呈現(xiàn)的新問題將得到進(jìn)一步的跟進(jìn)和解決。社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治等體制與環(huán)境的發(fā)展也會(huì)對(duì)教育做出新的要求，屆時(shí)具有新特征的新一輪教育體制改革又即將展開，打上新時(shí)代的烙印，承擔(dān)新時(shí)代的使命，周而復(fù)始，持續(xù)不斷。

五、教育體制綜合改革的評(píng)價(jià)

評(píng)價(jià)是保障教育質(zhì)量、提升教育決策科學(xué)化的制度性舉措，也是監(jiān)測(cè)教育體制改革進(jìn)程與效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。［48］《決定》等黨中央文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話一再?gòu)?qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)教育體制綜合改革實(shí)施進(jìn)度和效果的評(píng)估督查。由此可見，建立一套由科學(xué)評(píng)估、實(shí)時(shí)跟蹤調(diào)查、深入分析問題、定位風(fēng)險(xiǎn)因素、實(shí)時(shí)匯報(bào)、調(diào)整反饋等步驟組成的督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制是確保教育體制綜合改革朝著正確方向和目標(biāo)推進(jìn)的重要保障。而構(gòu)建一套兼顧科學(xué)性與操作性、整體結(jié)構(gòu)合理、指標(biāo)領(lǐng)域全面、指標(biāo)項(xiàng)目明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是做好評(píng)價(jià)工作的重中之重。

（一）教育體制綜合改革評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

本研究以前文對(duì)教育體制綜合改革的理論為基礎(chǔ)，以教育體制綜合改革相關(guān)的黨政方針政策為依據(jù)，充分借鑒聯(lián)合國(guó)普遍采用并在國(guó)際上具有一定影響的人類發(fā)展指數(shù)和社會(huì)進(jìn)步指數(shù)綜合評(píng)價(jià)方法的思想，基于美國(guó)學(xué)者丹尼爾·斯塔弗爾比姆（Daniel L．Stufflebeam）［49］提出的CIPP（Context－Input－Process－Product）評(píng)估模型（又稱投入產(chǎn)出評(píng)估模型），以義務(wù)教育階段為例，依據(jù)導(dǎo)向性、前瞻性、開放性、可操作性的原則，邀請(qǐng)多位專家學(xué)者、行政領(lǐng)導(dǎo)參與，通過德爾菲法和層次分析法構(gòu)建了一套義務(wù)教育階段教育體制綜合改革評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見表1）。

表1 義務(wù)教育體制綜合改革CIPP模型評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

由表1可見，該指標(biāo)體系由四大指標(biāo)領(lǐng)域構(gòu)成，即教育背景系統(tǒng)（context）、教育投入系統(tǒng)（input）、教育過程系統(tǒng)（process）和教育產(chǎn)出系統(tǒng)（product）。教育背景系統(tǒng)共有4個(gè)指標(biāo)，代表了影響和制約教育體制綜合改革的人口、經(jīng)濟(jì)因素。教育投入系統(tǒng)共有10個(gè)指標(biāo)，涵蓋了師資、經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)改革三方面內(nèi)容。教育過程系統(tǒng)共有3個(gè)指標(biāo)，包含人才培養(yǎng)體制改革的三個(gè)要素。教育產(chǎn)出系統(tǒng)由教育質(zhì)量評(píng)價(jià)的4個(gè)指標(biāo)構(gòu)成。其中教育背景要素系統(tǒng)是教育改革外部要素系統(tǒng)，其他三大系統(tǒng)是教育改革內(nèi)部要素系統(tǒng)。四大系統(tǒng)間聯(lián)系緊密。整個(gè)教育體制綜合改革與四大系統(tǒng)間也具有復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系和相互作用機(jī)理。該指標(biāo)體系用于呈現(xiàn)教育體制綜合改革的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其要素，為深入探究教育體制綜合改革與其內(nèi)、外部要素系統(tǒng)間關(guān)系及相互影響作用提供分析框架，為教育體制綜合改革進(jìn)度和成效的測(cè)算提供量化工具，為診斷教育體制綜合改革進(jìn)程中出現(xiàn)的問題提供依據(jù)，為建立教育體制綜合改革的評(píng)價(jià)和督查機(jī)制以及相應(yīng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)提供可操作的模板與框架。

由于篇幅有限，本研究?jī)H以義務(wù)教育為例，其他各級(jí)各類教育均可依據(jù)各自的特征在此指標(biāo)框架的基礎(chǔ)上對(duì)具體指標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行增減和調(diào)整。

（二）教育體制綜合改革評(píng)價(jià)指數(shù)

教育體制綜合改革評(píng)價(jià)指標(biāo)代表影響教育體制綜合改革內(nèi)外部系統(tǒng)的關(guān)鍵因素。這些指標(biāo)因子相互聯(lián)系，相互作用又彼此獨(dú)立。我們將這一系列指標(biāo)因子以改革前某年為基期，以改革實(shí)施后某年為階段報(bào)告期，采用加權(quán)平均法進(jìn)行有序集成即可形成各因子相互作用后產(chǎn)生的綜合評(píng)價(jià)指數(shù)，我們稱之為教育體制綜合改革評(píng)價(jià)指數(shù)（如下公式所示）。

以2010～2013年為例，公式中n為三級(jí)指標(biāo)個(gè)數(shù)，m為二級(jí)指標(biāo)個(gè)數(shù)，Xij表示第ij項(xiàng)指標(biāo)的觀測(cè)值，Xij2013即為2013年第i項(xiàng)指標(biāo)的觀測(cè)值，Xij2010即為2010年第ij項(xiàng)指標(biāo)的觀測(cè)值。換言之，此公式表達(dá)了特定地區(qū)在特定教育階段的各項(xiàng)指標(biāo)因子在2010－2013年期間改革前后差異值的綜合集成，即該地區(qū)該教育階段綜合體制改革的成效與發(fā)展程度。該指數(shù)的區(qū)間為［－∞，＋∞］，指標(biāo)值為正且越大，表明指標(biāo)在改革前后差異值的綜合評(píng)價(jià)值越高，即該地區(qū)該教育階段的體制綜合改革成效與發(fā)展程度越高；指標(biāo)值為正且越小，則表明指標(biāo)在改革前后差異值的綜合評(píng)價(jià)值越低，即該地區(qū)該教育階段的體制綜合改革成效與發(fā)展程度越低。指標(biāo)值為負(fù)則表明改革產(chǎn)生了負(fù)向作用。總之，該指數(shù)可用于監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)特定地區(qū)和特定教育階段的教育體制綜合改革的整體性成效與發(fā)展程度，也可以用于各地區(qū)在綜合改革進(jìn)程中的差異性比較與分析。

（三）測(cè)算實(shí)例

為檢驗(yàn)教育體制綜合改革評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和指數(shù)在實(shí)踐中的適切性，本研究采用2010年和2013年我國(guó)東部、中部、西部8個(gè)教育體制綜合改革試點(diǎn)縣義務(wù)教育階段的調(diào)研數(shù)據(jù)樣本進(jìn)行實(shí)例測(cè)算，結(jié)果如表2所示。

表2 我國(guó)東、中、西部8縣義務(wù)教育體制綜合改革評(píng)價(jià)指標(biāo)因子與綜合指數(shù)分布

表2呈現(xiàn)了我國(guó)東、中、西部8個(gè)樣本縣義務(wù)教育體制綜合改革評(píng)價(jià)指標(biāo)因子與綜合指數(shù)的測(cè)算結(jié)果。首先，從整體上可以發(fā)現(xiàn)，8個(gè)縣的綜合指數(shù)均為正值，表明2010年至2013年改革期間中、東、西部試點(diǎn)地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展水平都有一定程度的提高。其次，以上分項(xiàng)指標(biāo)中某些省份某些縣某學(xué)段的指標(biāo)在E類所代表的人才培養(yǎng)體制改革領(lǐng)域呈現(xiàn)為負(fù)值，這表明我國(guó)東、中、西某些縣在推進(jìn)素質(zhì)教育，減輕中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)方面尚存在問題，截至2013年此領(lǐng)域的改革未取得預(yù)期成效。最后，依據(jù)指數(shù)值，改革期間中部、西部改革效果較東部更為明顯，可見我國(guó)前期教育體制改革中對(duì)中西部的政策傾斜取得了一定成效，而東部地區(qū)發(fā)展較為平穩(wěn)。顯然，該指標(biāo)體系和綜合指數(shù)可以為我們了解全國(guó)、各改革試點(diǎn)地區(qū)教育體制綜合改革整體發(fā)展?fàn)顩r提供依據(jù)和監(jiān)測(cè)信號(hào)，同時(shí)通過對(duì)各分項(xiàng)指數(shù)的掌控也能實(shí)現(xiàn)對(duì)具體體制機(jī)制問題的識(shí)別與診斷，并為該體制機(jī)制的優(yōu)化調(diào)整提供參考。

本研究系統(tǒng)探討了我國(guó)當(dāng)前深入推進(jìn)的教育體制綜合改革的理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵、外延、特征、目標(biāo)、路徑選擇、階段劃分和評(píng)價(jià)方法，建構(gòu)了教育體制綜合改革評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)模型與指數(shù)，并通過改革試點(diǎn)數(shù)據(jù)樣本進(jìn)行了驗(yàn)證與示例。這些為建立覆蓋全國(guó)范圍的系統(tǒng)、綜合、動(dòng)態(tài)、可持續(xù)發(fā)展的教育體制綜合改革與發(fā)展數(shù)據(jù)庫(kù)提供了理論模型和分析框架；為深入剖析影響我國(guó)教育體制綜合改革與發(fā)展的內(nèi)部和外部深層次因素，破除教育體制改革與發(fā)展障礙提供了科學(xué)依據(jù)；也為決策部門評(píng)價(jià)各地各項(xiàng)教育體制改革與發(fā)展的成效及制定政策提供了理論依據(jù)與科學(xué)參考。

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