[摘 要]國家安全體制是國家安全的重要保障和支撐。西方國家較早形成民族國家理念，因而也較早建立起了國家安全體制。特別是美國、英國、俄羅斯，無論在國家安全體制理論研究，還是在國家安全體制的建設(shè)與運作方面都走在各國前列。對美國、英國、俄羅斯的國家安全體制進(jìn)行比較分析，有助于借鑒其經(jīng)驗來加強我國國家安全體制建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]美國;英國;俄羅斯;安全體制;啟示

[中圖分類號]D87 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）01 — 0074 — 02

一、國家安全體制概念厘定

國家安全體制是主權(quán)國家為保持自身相對穩(wěn)定、完整，免于遭受威脅或面臨恐懼的狀態(tài)而形成或建立起來的一套完整的組織機構(gòu)、相應(yīng)制度及運作流程。國家安全體制對國家的生存和發(fā)展具有關(guān)鍵性作用。〔1〕國家安全體制具有如下特點：一是法律性。當(dāng)今各國國家安全體制設(shè)立的依據(jù)一般都是本國的憲法和法律。例如，1947年的《國家安全法》是美國國家安全體制建立的主要依據(jù)。二是權(quán)威性。當(dāng)今各國的國家安全體制都設(shè)立了安全決策最高機構(gòu)，主要由國家元首或政府首腦領(lǐng)導(dǎo)。美國的國家安全委員會、俄羅斯聯(lián)邦安全會議、英國國防與海外政策委員會是其國家安全體制的指揮控制中樞和安全最高決策機構(gòu)，是協(xié)調(diào)國家安全戰(zhàn)略、對威脅本國安全利益之各種因素進(jìn)行決策的法定機構(gòu)，有權(quán)處理所有外交、國防事務(wù)，做出最具權(quán)威的決策。三是動態(tài)性。國家內(nèi)外部的安全環(huán)境是國家安全體制建設(shè)的著力點和出發(fā)點，而各國的內(nèi)外安全環(huán)境是不斷發(fā)展變化的;威脅是不斷變化的，這就使得各國的國家安全體制必然是動態(tài)的。

二、美、英、俄國家安全體制的運作機理比較

（一）國家安全機構(gòu)的構(gòu)成比較

西方國家安全機構(gòu)的基本構(gòu)成相同，但各國國家安全機構(gòu)的具體構(gòu)成有別。各國國家安全體制的主體結(jié)構(gòu)主要由兩部分組成：國家安全決策機制和國家安全執(zhí)行機制，前者是國家安全體制最核心的構(gòu)成部分，對國防安全、內(nèi)政安全、信息安全等重大問題進(jìn)行決策和實施領(lǐng)導(dǎo);后者是負(fù)責(zé)具體實施國家安全決策部門的各種具體決策。

各國國家安全機構(gòu)的具體的構(gòu)成不盡相同。美國的國家安全機構(gòu)設(shè)置主要包括：決策機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、咨詢機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)等五個方面。其中，決策機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)是核心和主干部分;協(xié)調(diào)機構(gòu)、咨詢機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)是輔助部分，主要任務(wù)是保證決策機構(gòu)的決策科學(xué)有效，保證執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行快速、迅捷、合理與高效。英國的國家安全體制主要分為決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)兩大部分，比較簡潔。與美國協(xié)調(diào)機構(gòu)的分設(shè)不同，英國的協(xié)調(diào)機構(gòu)與決策機構(gòu)是并行統(tǒng)一的。英國國家安全委員會承擔(dān)國家總體安全責(zé)任，指導(dǎo)處理所有安全問題，協(xié)調(diào)在面對安全威脅時的跨政府部門行動，提高全方位的安全風(fēng)險防范和應(yīng)急處置能力。俄羅斯國家安全委員會由總統(tǒng)任主席，成員包括總理、聯(lián)邦安全局長、外交部長、內(nèi)務(wù)部長、國防部長、總參謀長和緊急情況部長等，國家安全委員會是一個多方力量的協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)審議重要的國家和社會安全事項，制定統(tǒng)一的國家安全政策。

（二）國家安全體制模式比較

西方國家安全體制模式都強調(diào)總統(tǒng)或政府首腦在國家安全維護中的作用和價值，但各國強調(diào)的側(cè)重點不完全一樣。美國的國家安全體制是“強總統(tǒng)”的國家安全模式，以總統(tǒng)為核心，以國家安全委員會為中樞，中央情報局、國務(wù)院、國防部、白宮辦公廳、白宮情況室相互協(xié)作的綜合體系。國家安全委員會由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，是美國總統(tǒng)私人的國家安全智囊，而不是法定的行政部門，因此無需接受國會以聽證或其他形式的檢查監(jiān)督。俄羅斯的國家安全體制是“大總統(tǒng)”的國家安全模式，俄羅斯總統(tǒng)比美國總統(tǒng)擁有更為廣泛的權(quán)力，它不僅是國家元首與軍隊的統(tǒng)帥，還掌握者立法權(quán)力?？偨y(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)國防部、內(nèi)務(wù)部、緊急情況部、外交部、對外情報局、聯(lián)邦安全局和聯(lián)邦政府通訊與情報署等7個強有力部門?！?〕英國國家安全委員會由首相擔(dān)任主席，常任成員包括副首相、財政大臣、外交和聯(lián)邦事務(wù)大臣、內(nèi)政大臣、國防大臣、國際發(fā)展大臣和安全大臣等，國家能源和氣候變化大臣、國防參謀機構(gòu)的負(fù)責(zé)人、情報部門首腦以及其他高級官員等。委員會的工作由首相負(fù)全責(zé)。

（三）國家安全體制的運轉(zhuǎn)中樞比較

國家安全體制的有序運轉(zhuǎn)離不開相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。美國國家安全體制的協(xié)調(diào)機構(gòu)主要包括國家安全顧問及其直接領(lǐng)導(dǎo)的國家安全辦公機構(gòu)。俄羅斯國家安全體制的運轉(zhuǎn)中樞是安全會議秘書。英國國家安全體制的運轉(zhuǎn)中樞是內(nèi)閣辦公廳國家安全秘書處。在美國國家安全體制中，國家安全顧問發(fā)揮著重要的組織、協(xié)調(diào)以及輔助決策作用。在俄羅斯的國家安全體制中，安全會議秘書發(fā)揮著重要的組織和協(xié)調(diào)作用。俄羅斯安全會議模式由總統(tǒng)直接任命并直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。安全會議秘書不僅負(fù)責(zé)安全會議的工作計劃安排、議事日程制定、會議籌備，而且在準(zhǔn)備和實施國家安全領(lǐng)域的對策時負(fù)責(zé)與聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)和聯(lián)邦主體國家權(quán)力機關(guān)相互協(xié)作?！?〕在英國的國家安全體制中，內(nèi)閣辦公廳國家安全秘書處是所有安全執(zhí)行機構(gòu)的聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)樞紐，承擔(dān)制定國家安全委員會的議事日程，內(nèi)閣各相關(guān)部門報送的安全信息，評估英國政府面臨的各類安全威脅，具體協(xié)調(diào)跨部門的安全工作，評估各相關(guān)部門的工作情況，指導(dǎo)下屬5個部門的工作，承擔(dān)國家安全委員會交辦的其他事項等?！?〕

三、美、英、俄國家安全體制對我國的借鑒意義

當(dāng)前，中國正處于一個發(fā)展的關(guān)鍵期和安全的敏感期，機遇與挑戰(zhàn)并存。在這樣一個特定階段，協(xié)調(diào)內(nèi)外部各種利益關(guān)系、維護國家安全與內(nèi)部社會穩(wěn)定的難度增大。由此，2013年11月，十八屆三中全會作出決定，設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，以確保國家安全。就國家安全體制建設(shè)而言，國外尤其是世界主要大國的國家安全體制建設(shè)較早也較成熟，是我國國家安全體制建設(shè)的他山之石，具有可資借鑒之處。

一是借鑒其國家安全體制的機構(gòu)設(shè)置和運作模式，加強我國國家安全體制建設(shè)的頂層設(shè)計。

總體上講，國外的國家安全體制是以《國家安全法》為基礎(chǔ)，以國家安全委員會為核心設(shè)置的。國家安全委員會負(fù)責(zé)國家安全體制的頂層設(shè)計。美國國家安全委員會是一個穩(wěn)定高效地聯(lián)合軍事、外交、內(nèi)務(wù)、情報等機構(gòu)輔助總統(tǒng)應(yīng)對國內(nèi)外重大安全威脅，處理緊急事件的框架性整合體系。國家安全委員會是使美國各個關(guān)鍵部門在“大事”面前能夠打破壁壘，實現(xiàn)快速互通，增強國家機器反應(yīng)效率的粘合劑。美國的國家安全體制是以國家安全委員會為核心。具體講，國家安全體制的基本權(quán)力配置包括決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)兩部分：決策機構(gòu)的權(quán)力無疑使最重要的，也是最大的，決策機構(gòu)是決定國家安全問題的最高層機構(gòu)，處于整個行政部門復(fù)雜決策系統(tǒng)的塔尖，美國國家安全體制的決策層是由總統(tǒng)和國家安全委員會系統(tǒng)組成，美國國家安全委員會系統(tǒng)由國家安全委員會、國家安全委員會部長級委員會、國家安全委員會副部長級委員會、跨部門政策委員會組成。

2014年1月24日，中共中央政治局召開會議，研究決定中央國家安全委員會設(shè)置，決定習(xí)近平任中央國家安全委員會主席，李克強、張德江任副主席，下設(shè)常委委員會和委員若干名，成員一般包括負(fù)責(zé)涉外事務(wù)的國務(wù)院副總理或國務(wù)委員，外交部、國防部、公安部、國家安全部、商務(wù)部、港澳辦、僑辦、新聞辦的負(fù)責(zé)人，以及中宣部、中聯(lián)部的部長，總參謀部的高級將領(lǐng)等。中央國家安全委員會作為中共中央關(guān)于國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，向中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國家安全的重大事項和重要工作。目前，我國國家安全體制決策機構(gòu)的基本框架已確立，但是，國家安全委員會如何科學(xué)高效運行，尚需進(jìn)一步探討。比如，我國原先設(shè)有國家安全部，如何規(guī)范國家安全委員會與國家安全部的關(guān)系，再有，如何使國家安全委員會能夠高效運轉(zhuǎn)等等。關(guān)于國家安全委員會的運行，我們可以學(xué)習(xí)美國、英國的經(jīng)驗將國家安全委員會分解為幾個子系統(tǒng)，根據(jù)國家安全形勢的需要，設(shè)置相應(yīng)的安全議題，召開相應(yīng)級別的安全會議。

二是借鑒其國家安全決策制定中的中樞系統(tǒng)運行經(jīng)驗，增強我國國家安全決策的科學(xué)性和體系性。

美國國家安全體制的決策層由總統(tǒng)和國家安全委員會系統(tǒng)組成。在國家安全決策層，總統(tǒng)處于決策層的最頂端。值得注意的是，美國國家安全體制的決策制定過程中，國家安全顧問發(fā)揮橋梁與紐帶作用。美國國家安全決策的基本流程是：根據(jù)總統(tǒng)提議、指示由國家安全顧問組織協(xié)調(diào)，召開國家安全委員會會議、部長級委員會會議等等。會議就國家安全的相關(guān)議題進(jìn)行充分討論，國家安全辦公機構(gòu)收集整理各方意見。匯總后，由國家安全總統(tǒng)顧問把關(guān)，將討論結(jié)果報給總統(tǒng)。總統(tǒng)視情簽署涉及國家安全問題的文件，文件生效后，由聯(lián)邦政府機構(gòu)貫徹執(zhí)行。從美國國家安全決策制定的流程來看，國家安全顧問發(fā)揮了特別的作用：國家安全顧問全面管理國家安全政策制定的流程，負(fù)責(zé)跨部門的協(xié)調(diào)工作，組織各類各級會議。部長級委員會會議由國家安全顧問主持?！?〕這樣看來，美國國家安全顧問職責(zé)包括組織、協(xié)調(diào)以及匯總有關(guān)部門關(guān)于國家安全相關(guān)議題的情況，向總統(tǒng)作出說明。美國國家安全顧問聯(lián)結(jié)總統(tǒng)與美國國家安全委員會，發(fā)揮中樞作用，直接關(guān)乎美國國家安全的議題設(shè)置、會議組織和召集以及相關(guān)安全政策的制定。

由于我國國家安全委員會剛剛設(shè)立，國家安全決策機構(gòu)雖已設(shè)立完成。但是國家安全決策機構(gòu)的具體運行，仍在探索中。我們可以效仿美國等國家，設(shè)立一個相關(guān)的協(xié)調(diào)機構(gòu)作為中樞系統(tǒng);設(shè)立一個類似于美國國家安全顧問（俄羅斯是安全會議秘書、英國是國家安全顧問）的崗位或類似于美國國家安全辦公機構(gòu)的日常辦公機構(gòu)（英國叫國家安全秘書處），上述崗位或機構(gòu)直接受中央國家安全委員會主席領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)情報、軍隊、外交、公安等國家安全機構(gòu)和部門，就國家安全設(shè)置議題，制定政策，召集會議等等。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕徐思寧.國家安全體制理論辨析〔J〕.中國軍事科學(xué)，2006，（02）.

〔2〕徐思寧.世界主要國家安全體制效能比較〔J〕.國防大學(xué)學(xué)報，2006，（06）.

〔3〕閆波，方明，楊立.俄聯(lián)邦國家安全決策體制機制〔J〕.外國軍事學(xué)術(shù)，2013，（07）.

〔4〕胡二杰，方曉志.英國國家安全體制〔J〕.外國軍事學(xué)術(shù)，2013，（07）.

〔5〕李健.美國國家安全體制與決策流程〔J〕.外國軍事學(xué)術(shù)，2013，（07）.

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕