摘 要：公共選擇理論是現(xiàn)代西方的一種新政治經(jīng)濟(jì)理論，專門研究政府與市場(chǎng)的關(guān)系，其研究核心是政府失敗。政府失敗是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家因政府干預(yù)而產(chǎn)生的一種普遍現(xiàn)象。本文通過審視公共選擇理論視角下的政府失敗，得出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)要從合理界定政府職能、引入公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、健全監(jiān)督制約機(jī)制以及加強(qiáng)制度與法治建設(shè)等方面來推動(dòng)政府管理的進(jìn)步。

關(guān)鍵詞：公共選擇 "政府失敗 "職能 "制度

一、公共選擇理論概述

（一）公共選擇理論產(chǎn)生的背景

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，鄧肯?布萊克于1948年率先提出了一套后來成為中位選民的理論概念，可謂是“公共選擇理論第一人”，后來，曼瑟爾?奧爾森、詹姆斯?布坎南、戈登?圖洛克、肯尼斯?阿羅、丹尼斯?繆勒等學(xué)者都對(duì)公共選擇理論的發(fā)展與完善做出過重要貢獻(xiàn)。其中，尤以布坎南的貢獻(xiàn)最大，被稱為“公共選擇理論之父”。

自亞當(dāng)?斯密等人奠定了經(jīng)濟(jì)學(xué)自由放任的傳統(tǒng)以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資本主義世界各國(guó)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，但“市場(chǎng)不是理想的，存在著市場(chǎng)失靈”（P.A.Samuelson），因此，需要政府來調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制。20世紀(jì)50年代，以凱恩斯主義為代表的政府干預(yù)主義思潮興起，政府職能和規(guī)模不斷擴(kuò)大。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，為糾正市場(chǎng)失靈而進(jìn)行的政府干預(yù)取得了顯著的成效，但是，政府也不是萬能的，伴隨著政府機(jī)構(gòu)的膨脹、資源的浪費(fèi)以及福利國(guó)家制度的深化，政府背上了沉重的財(cái)政包袱。70年代，西方國(guó)家陷入了“滯脹”狀態(tài)，政府干預(yù)也由此陷入了困境。公共選擇學(xué)派開始對(duì)政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的能力提出質(zhì)疑，認(rèn)為類似市場(chǎng)失靈一樣，政府干預(yù)也會(huì)失敗。

（二）公共選擇理論的基本內(nèi)涵

公共選擇理論之父布坎南認(rèn)為，“公共選擇是政治上的觀點(diǎn)，它從經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或市場(chǎng)決策而產(chǎn)生”[1];“它是觀察政治制度的不同方法”[2]。也就是說，公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的交叉融合而產(chǎn)生的一種理論，可以將它定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究。公共選擇理論應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，專門研究以選民、利益集團(tuán)、政治家和官員為主體的政治市場(chǎng)，它所使用的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，按照布坎南的觀點(diǎn)，可以歸結(jié)為方法論個(gè)人主義、經(jīng)濟(jì)學(xué)的交換范式和“經(jīng)濟(jì)人”假說這三種要素。公共選擇理論的主題與政治學(xué)是一樣的，涉及國(guó)家理論、投票規(guī)則、投票者行為、政黨政治、官僚機(jī)構(gòu)等等。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，公共選擇理論家們主張市場(chǎng)作用最大化和政府作用最小化，認(rèn)為這是“最好的”結(jié)果。他們主張向自由放任回歸，倡導(dǎo)新自由主義。有的公共選擇理論家甚至提出，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有可能失敗，但政府干預(yù)一定失敗”。

（三）公共選擇理論的基本假定

公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于新公共管理中最為重要的一種經(jīng)濟(jì)理論，它的基本假定同經(jīng)濟(jì)學(xué)一樣，是“經(jīng)濟(jì)人”假說，即人是自利的、理性的效用最大化者[3]。在公共選擇理論視角下，人都是完全理性的，作為一個(gè)人，無論他處于什么地位，其人的本性都是一樣的，都以追求個(gè)人利益，使個(gè)人的滿足程度最大化為最基本的動(dòng)機(jī)，亦即假定人都具有經(jīng)濟(jì)人特點(diǎn)。施蒂格勒“胡蘿卜加大棒”的支配行為的假定，闡述了科學(xué)家和政治家像驢子一樣受“懲罰——獎(jiǎng)勵(lì)”刺激系統(tǒng)的支配。政府官員也是人，具有人的共性，他們同樣會(huì)受到利己利益的激勵(lì)，往往謀求選票和政績(jī)的最大化，而不是公共利益最大化，他們是不值得信任的。

二、公共選擇理論視角下的政府失敗及其原因剖析

公共選擇理論的核心議題是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來說明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性以及政府失敗問題。所謂政府失敗，是指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，無法使資源配置效率達(dá)到最佳的情形，政府活動(dòng)并不像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”。理想的政府是不存在的，只存在做得好的政府比做得不好的政府失靈少的問題，因此，政府失敗是值得我們?nèi)ヌ骄康摹？偟膩碚f，政府失敗的根源是公共選擇理論的基本假定“經(jīng)濟(jì)人”假說。下面將從多個(gè)具體角度，剖析當(dāng)代西方代議制民主政府下政府失敗的各種原因。

（一）公共決策失效或失誤

公共選擇主要是政府決策，政府通過制定和執(zhí)行公共政策對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，以達(dá)到糾正市場(chǎng)失靈的目標(biāo)，政府的行為是離不開公共決策的。公共決策以集體作為決策主體，以公共物品為對(duì)象，并通過有一定政治秩序的政治市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)。但公共決策是一個(gè)十分復(fù)雜的過程，存在著種種障礙和制約因素，如“阿羅不可能性定理”所證明的將個(gè)人偏好或利益加總為集體偏好或利益的困難，公共決策體制及方式的缺陷，信息的不完全、公共議程的偏差、投票人的“近視效應(yīng)”等，這都致使政府難以制定并執(zhí)行好的或正確的公共政策。對(duì)政府官員自身來說，人天生是自利的動(dòng)物，政府官員也帶有“經(jīng)濟(jì)人”的特征，在決策過程中，他們?yōu)闈M足自身利益甚至可能誘導(dǎo)錯(cuò)誤決策，從而引發(fā)公共決策失效或失誤的現(xiàn)象。因此，這非但不能彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，反而加劇了市場(chǎng)失靈，造成更大的資源浪費(fèi)，甚至引發(fā)社會(huì)災(zāi)難。

（二）政府機(jī)構(gòu)的低效率

公共選擇理論認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)的低效率的主要原因在于：一是缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)政府官員而言，在傳統(tǒng)公共行政模式下，大多數(shù)官員都受到終身雇傭條例的保護(hù)，沒有壓力去提高工作效率;對(duì)公共物品的提供而言，長(zhǎng)期以來，公共部門壟斷公共物品的供給，缺乏公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，阻礙了資源的有效配置。二是缺乏追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)，趨向于資源浪費(fèi)。政府官員花的是納稅人的錢，用弗里德曼的話來說，“用他人的錢，為別人辦事”，因此，他們不會(huì)把公共服務(wù)的成本壓縮到最低限度。在政府機(jī)構(gòu)中，成本與收益分離，政府官員為了追求選票和政績(jī)，會(huì)盡量滿足所有的需求，超量供應(yīng)公共物品，造成資源的浪費(fèi)。三是監(jiān)督機(jī)制存在缺陷。監(jiān)督者為了有效履行其職能，必須了解被監(jiān)督者的情況，但向監(jiān)督者提供信息的往往是政府，政府利用其壟斷地位向被監(jiān)督者提供不完備的信息，監(jiān)督實(shí)效自然會(huì)大打折扣。

（三）政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張

根據(jù)沃爾夫的觀點(diǎn)，“市場(chǎng)缺陷理論的核心是外部性，而非市場(chǎng)缺陷理論的核心是內(nèi)在性”。內(nèi)部性是公共組織或非市場(chǎng)組織自身的目標(biāo)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張現(xiàn)象是普遍存在的，這導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政支出不斷上升，如“在19世紀(jì)初期，歐洲國(guó)家的賦稅收入占國(guó)民收入的8%—9%，而現(xiàn)在國(guó)家卻吞噬了國(guó)民收入的30%—50%”[4]。公共選擇理論認(rèn)為，政府官員與企業(yè)經(jīng)理不同，他們?nèi)狈ψ非罄麧?rùn)的動(dòng)機(jī)，而是以追求預(yù)算最大化為目標(biāo)，他們希望通過不斷擴(kuò)展機(jī)構(gòu)規(guī)模、增加機(jī)構(gòu)層次、擴(kuò)大機(jī)構(gòu)權(quán)力以及提高個(gè)人待遇，從而使政府日益成為一個(gè)由納稅人供奉起來的“利維坦”。這就出現(xiàn)了帕金森定律證實(shí)的現(xiàn)象，即“金字塔上升”現(xiàn)象，行政人員不斷膨脹，組織效率越來越低下。政府的這種內(nèi)部性與擴(kuò)張往往會(huì)浪費(fèi)社會(huì)資源，降低經(jīng)濟(jì)效益，成為政府失敗的一個(gè)深層次的根源。

（四）政府的尋租及腐敗

公共選擇理論認(rèn)為，行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和管制是尋租的根源。按照布坎南的觀點(diǎn)，尋租是投票人，尤其是其中的利益集團(tuán)，通過各種合法或非法的努力，游說、疏通、拉關(guān)系等手段，促使政府幫助自己建立壟斷地位，以獲取高額壟斷利潤(rùn)。所謂的租金是支付給資源所有者款項(xiàng)中超過那些資源在任何可替代的用途中所得款項(xiàng)的那一部分，是超過機(jī)會(huì)成本的收入。尋租是在某種政府保護(hù)制度環(huán)境中個(gè)人尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動(dòng)，尋租者通過較低的賄賂成本獲得較高的收入，這使資源配置扭曲，把更大一部分的社會(huì)財(cái)富裝入私人腰包。從本質(zhì)上講，尋租是一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，并不增加任何新財(cái)富，卻浪費(fèi)了社會(huì)資源，打破了社會(huì)公平，這極大地阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和文化的進(jìn)步。

三、政府失敗論對(duì)我國(guó)政府管理的啟示

公共選擇理論的政府失敗論是對(duì)西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系實(shí)踐的一種反思，盡管其不可避免地帶有意識(shí)形態(tài)的色彩，但它決非資本主義的專利品，正如鄧小平所說的那樣，“社會(huì)主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢(shì)，就必須大膽吸收和借鑒人類社會(huì)創(chuàng)造的一切文明成果，吸收和借鑒當(dāng)今世界各國(guó)包括資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家的一切反映現(xiàn)代社會(huì)化生產(chǎn)規(guī)律的先進(jìn)經(jīng)營(yíng)方式、管理方法”[5]。政府失敗論對(duì)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府管理，具有重要的啟示、借鑒意義。

（一）合理界定政府職能，優(yōu)化配置政府權(quán)力

面對(duì)新形勢(shì)，我國(guó)政府必須在職能上重新定位，防止政府職能越位、缺位、不到位的問題出現(xiàn)。我國(guó)要明確政府職能的限度，把握好政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間的關(guān)系，政府既不能過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，也不能僅僅充當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“守夜人”，要合理界定政府職能，實(shí)現(xiàn)政府職能的優(yōu)化配置，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)相分離、小政府與大社會(huì)結(jié)構(gòu)的良性互動(dòng)。在政府干預(yù)上，要選擇收益大于成本的干預(yù)措施。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為優(yōu)化配置政府權(quán)力，一是要適當(dāng)放權(quán)。在保證有效的宏觀調(diào)控下，社會(huì)和市場(chǎng)可以獨(dú)立完成的事情，要交給他們?nèi)プ?，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)政府職能角色從“劃槳”到“掌舵”的轉(zhuǎn)變。如近年來，我國(guó)的行政審批制度改革，有效地為市場(chǎng)松了綁。二是要樹立正確的公共行政理念。在政府部門廣泛推進(jìn)行政道德和倫理等的建設(shè)，政府官員要對(duì)納稅人負(fù)責(zé)，做人民的好公仆，必須堅(jiān)持做到以民為本，洞悉民情，尊重民意，服務(wù)民生。

（二）引入公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改進(jìn)政府的工作效率

政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的壟斷性是導(dǎo)致公共物品供給低效率的主要原因。在公共物品的供給上，對(duì)于適宜其他市場(chǎng)主體進(jìn)入的公共物品供給領(lǐng)域，要允許其他市場(chǎng)主體與政府部門競(jìng)爭(zhēng)，要充分運(yùn)用各種政府工具，通過合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)交易等方式交給市場(chǎng)和社會(huì)來提供，打破政府獨(dú)家提供公共物品的壟斷地位，用市場(chǎng)的力量改進(jìn)政府的工作效率。如我國(guó)部分城市推行的保潔外包、郵政特許經(jīng)營(yíng)等，既縮小了政府的規(guī)模，又提高了公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，取得了良好的成效。此外，為更好地把公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引人公共物品供給領(lǐng)域，要積極培育其他公共物品供給主體。值得一提的是第三部門這一公共組織，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)第三部門的發(fā)育程度是較低的，致使其難以有效發(fā)揮提供公共物品的職能。我國(guó)的第三部門有較大的發(fā)展空間，應(yīng)大力扶持第三部門的發(fā)展，鼓勵(lì)其進(jìn)入公共物品供給領(lǐng)域，彌補(bǔ)政府提供公共物品的缺陷，提高政府機(jī)構(gòu)的工作效率。

（三）健全監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督

目前，我國(guó)對(duì)政府的監(jiān)督存在監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)督力度不夠的情況。我國(guó)對(duì)政府的監(jiān)督主要包括政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督和政府機(jī)構(gòu)外部的監(jiān)督，從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，我國(guó)在加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，要注重發(fā)揮政府外部的監(jiān)督的作用。一是我國(guó)要進(jìn)一步發(fā)揮人民代表大會(huì)和人民政協(xié)對(duì)政府工作的監(jiān)督，強(qiáng)化司法監(jiān)督以及完善黨的監(jiān)督;二是要重視發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，新聞媒介是監(jiān)督政府的一支尖兵，新聞媒體在對(duì)政府的監(jiān)督上扮演著極其重要的角色;三是在推動(dòng)地方“三公”消費(fèi)等向全社會(huì)公開的同時(shí)，要積極培育公民的權(quán)利意識(shí)，積極正確地行使憲法賦予的監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督。只要政府內(nèi)外部的監(jiān)督主體，切實(shí)加大對(duì)政府行為的監(jiān)督力度，就會(huì)使尋租者無機(jī)可乘，推動(dòng)政府行為規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)制度與法治建設(shè)，消除尋租和腐敗滋生的土壤

一個(gè)政權(quán)的成敗與否，在很大程度上是由其制度或體制決定的。我國(guó)要徹底消除政府行為中的尋租和腐敗現(xiàn)象，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，在政府機(jī)構(gòu)中，形成一整套制約政府行為的行政法規(guī)和辦事制度，同時(shí)，要結(jié)合國(guó)情及時(shí)進(jìn)行政治——行政體制改革，推進(jìn)制度或體制創(chuàng)新。關(guān)于法治建設(shè)，我國(guó)要全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。我國(guó)要建設(shè)法治中國(guó)、法治政府，核心就是讓掌握公權(quán)力的政府官員不能濫用權(quán)力。法治核心就是治官，使官在法之下，而不是在法之上，把官員關(guān)進(jìn)法治的籠子里，使官員不敢腐、不能腐、不想腐?？傊挥袕闹贫群头ㄖ紊霞s束政府官員行政過程中的“經(jīng)濟(jì)人”趨向，將政府工作的全過程納入法制化、制度化的軌道，才能消除尋租和腐敗滋生的土壤。因此，我國(guó)要通過加強(qiáng)制度和法治建設(shè)，來規(guī)范政府的決策和管理活動(dòng)，使公權(quán)受到有效制約與約束，建立起一個(gè)靈活、高效、廉潔的政府管理體制。

結(jié)語：

公共選擇理論對(duì)政府干預(yù)作了徹底的否定，一味認(rèn)為政府官員會(huì)追求預(yù)算最大化，以實(shí)現(xiàn)其個(gè)人目的，否定了政府官員中追求公共利益最大化群體的存在。盡管其本身也不可避免地存在著某些缺陷，但它確實(shí)為我國(guó)正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，防止政府失敗，推進(jìn)政府管理的進(jìn)步，提供了有益的啟示。

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作者簡(jiǎn)介：

李雪松 "（1992—），男，山東濰坊人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2012級(jí)本科生。

（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院 "貴州貴陽市 "550025）