在人類歷史上，曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)一些技術(shù)進(jìn)步改變社會(huì)的時(shí)期。但像過(guò)去數(shù)十年全球化所導(dǎo)致的那種巨大、有力而迅速的改變，堪稱迄今為止所僅見。這種強(qiáng)有力的全球化帶來(lái)了巨大的機(jī)遇和潛在的巨大經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益，但同時(shí)也伴隨著風(fēng)險(xiǎn)：社會(huì)動(dòng)蕩、傳染病蔓延以及讓人類和地球不堪重負(fù)。

這種機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的局面，對(duì)全球治理構(gòu)成了挑戰(zhàn)：我們?nèi)绾螌?duì)全球化加以管理，才能實(shí)現(xiàn)利益的最大化和成本的最小化？盡管許多全球化問(wèn)題的答案在于國(guó)內(nèi)政治體系，但我們當(dāng)前的全球治理體系不足以解決跨越國(guó)界的挑戰(zhàn)——比如削減碳排放、扭轉(zhuǎn)海洋枯竭趨勢(shì)、應(yīng)對(duì)保護(hù)主義、匯率波動(dòng)、逃稅和網(wǎng)絡(luò)犯罪。這些問(wèn)題（以及一些其他問(wèn)題）不可能在一國(guó)疆界之內(nèi)得到解決；實(shí)際上，我們顯然需要某種形式的全球治理。

過(guò)去—讓渡部分主權(quán)是當(dāng)前全球治理體系形成的基礎(chǔ)

然而，某些具體的困難阻礙了全球治理方面的進(jìn)展——這些困難往往被低估。無(wú)論是對(duì)于國(guó)家、企業(yè)還是其他機(jī)構(gòu)，我們明白自己期待傳統(tǒng)的治理會(huì)實(shí)現(xiàn)以下成果：合法性、一致性和效率。我們也知道，如果要產(chǎn)生結(jié)果，這些因素必須緊密結(jié)合。然而，建立在主權(quán)民族國(guó)家地位至高無(wú)上的威斯特伐利亞觀念基礎(chǔ)上的國(guó)際體系架構(gòu)，幾乎沒(méi)有能力產(chǎn)生上述結(jié)果。

這樣的體系明顯阻礙了在全球?qū)用嫔袭a(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)力、合法性、一致性和效率的進(jìn)展。如果所有主權(quán)國(guó)家全都地位平等，如何才能任命一位領(lǐng)導(dǎo)人？當(dāng)72億全球公民中參與一項(xiàng)全球決定的人數(shù)越多，其可問(wèn)責(zé)性就會(huì)相應(yīng)地成倍降低，這樣的全球決定會(huì)有怎樣的合法性？如果國(guó)際治理是建立在一批有著非常明確角色以及各自主權(quán)國(guó)家授權(quán)的組織的基礎(chǔ)上，它如何能保持一致性？最后，當(dāng)這些組織的決定需要一致通過(guò)，因此很難產(chǎn)生的時(shí)候，它們?nèi)绾文苁怯行实哪兀?/p>

正因如此，當(dāng)前國(guó)際組織體系的形成才會(huì)如此的艱難和痛苦——當(dāng)前體系在150年前隨著國(guó)際電報(bào)聯(lián)盟（International Telegraph Union） 的創(chuàng)立開始成型，而最近的重大事件是1998年國(guó)際刑事法院（International Criminal Court）的創(chuàng)立。但其形成的基礎(chǔ)，是一些國(guó)家實(shí)體簽署協(xié)議，逐步同意讓渡部分主權(quán)。這一體系既包括聯(lián)合國(guó)（UN）系統(tǒng)和布萊頓森林機(jī)構(gòu)（Bretton Woods Institution）等正式機(jī)構(gòu)，也包括5國(guó)集團(tuán)（G5）、7國(guó)集團(tuán)（G7）、8國(guó)集團(tuán)（G8）以及現(xiàn)在的20國(guó)集團(tuán)（G20）等非正式機(jī)構(gòu)。它在某種程度上有點(diǎn)像是一個(gè)由虛線連接的島鏈地圖——遠(yuǎn)未覆蓋全球治理所需的全部領(lǐng)域。

我們有必要指出，經(jīng)歷了20世紀(jì)的數(shù)起全球性重大災(zāi)難之后，人們才積聚起非凡的政治能量，逐步擺脫了威斯特伐利亞體系下的國(guó)家主權(quán)地位和“安全毯”。我們也應(yīng)該承認(rèn)，我們?nèi)蛑卫淼囊庾R(shí)形態(tài)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)——不完全源于“華盛頓共識(shí)”（Washington Consensus）——產(chǎn)生于西方，反映出全球化市場(chǎng)資本主義和自由民主政治體系的發(fā)展。

現(xiàn)在—全球化與金融危機(jī)令全球治理陷入僵局

在過(guò)去的20年里，由于一系列地緣科技、地緣經(jīng)濟(jì)和地緣政治方面的演變強(qiáng)化了過(guò)往時(shí)代的壁壘，令建設(shè)上述全球治理體系的漸進(jìn)步伐幾乎陷入停滯。

實(shí)際上，最后的演變更大程度上像是一場(chǎng)革命：全球化之后出現(xiàn)的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，從根本上改變了南北方（以及東西方）之間的全球?qū)嵙ζ胶狻＿@些新興經(jīng)濟(jì)體憑借市場(chǎng)資本主義和信息科技，以令人吃驚的速度和水平實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，不過(guò)全球貧困現(xiàn)象的總體緩和，并未阻止不平等程度的不斷上升。盡管這些新的利益相關(guān)者已經(jīng)適應(yīng)了全球化的市場(chǎng)，但它們?nèi)圆惶敢饨邮苋蚧恼胃窬?，以及原有（或就此而言的任何）?guó)際秩序所隱含的對(duì)主權(quán)的侵蝕。由于沒(méi)有參與制定游戲規(guī)則，它們對(duì)這些規(guī)則提出了質(zhì)疑。人們感覺(jué)到“北方”和“南方”之間的義務(wù)平衡已不再適用，從而影響到了有關(guān)全球貿(mào)易和環(huán)境的規(guī)則。

第二個(gè)進(jìn)展包括始自2007年和2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的后果。首先，由于擴(kuò)大了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的增長(zhǎng)率差距，此次危機(jī)加快了“大變革”（Great Changeover）的步伐；其次，此次危機(jī)威脅到了舊日“西方”模式的合法性；最后，此次危機(jī)讓各國(guó)耗盡了全球治理所需的政治能量。

盡管與傳統(tǒng)觀點(diǎn)相反，但國(guó)際政策方面的進(jìn)展需要巨大的政治能量。因?yàn)閲?guó)際談判首先是合法性之所在的國(guó)內(nèi)和國(guó)家層面上的談判，它們需要強(qiáng)有力的國(guó)內(nèi)政治領(lǐng)導(dǎo)力。危機(jī)時(shí)期形成的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)困境往往會(huì)讓輿論變得更為強(qiáng)硬，從而削弱政府并使之忽略國(guó)際舞臺(tái)，直至國(guó)內(nèi)局勢(shì)有所好轉(zhuǎn)。它們也會(huì)轉(zhuǎn)化為民粹主義的反應(yīng)——通常的表述是“指責(zé)外國(guó)人”。

因此，國(guó)際治理本身進(jìn)入了某種危機(jī)階段，似乎無(wú)力適應(yīng)新的全球平衡，或者創(chuàng)造新的共同點(diǎn)以便開展合作。實(shí)際上，自國(guó)際刑事法院成立或?yàn)趵缁睾希║ruguay Round）談判完成以來(lái)，全球治理就沒(méi)有取得過(guò)任何重大進(jìn)展，對(duì)過(guò)時(shí)的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)架構(gòu)的改革同樣未能取得進(jìn)展。

我們發(fā)現(xiàn)自己正處于全球治理僵局的環(huán)境之中；我們未能找到解決這種僵局的方案，這很可能預(yù)示著未來(lái)幾代人將會(huì)遭遇無(wú)數(shù)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化風(fēng)險(xiǎn)。

未來(lái)—立足現(xiàn)有框架、不可“推倒重來(lái)”

但盡管面對(duì)這些艱難的環(huán)境，我相信還是有一些辦法能讓我們彌補(bǔ)差距。為了做到這一點(diǎn)，我們有必要摒棄全球治理“改頭換面”的觀點(diǎn)——這種大變革只會(huì)源于重大全球沖突，而所幸的是，我認(rèn)為我們可以避免這種沖突。實(shí)際上，我們應(yīng)該致力于盡可能地發(fā)揮當(dāng)前體系的功用。這種方式需要改善現(xiàn)有國(guó)際框架，并增強(qiáng)對(duì)該體系的依賴。所謂現(xiàn)有框架，也就是由G20、聯(lián)合國(guó)體系和專業(yè)性國(guó)際組織組成的三駕馬車。盡管缺乏合法性，但G20能夠?yàn)橥七M(jìn)全球治理創(chuàng)造某種交叉協(xié)調(diào)和動(dòng)力；盡管缺乏效率，聯(lián)合國(guó)可以貢獻(xiàn)其合法性；在前兩項(xiàng)的支持下，專業(yè)性機(jī)構(gòu)可以通過(guò)基于其特定領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的解決方案，來(lái)完成這種三角架構(gòu)。我們已經(jīng)看到，在更好地實(shí)施這種三角架構(gòu)方面取得了一些成功：在全球金融監(jiān)管領(lǐng)域，2009年是G20打造了金融穩(wěn)定委員會(huì)（Financial Stability Board），同時(shí)在整個(gè)危機(jī)期間，人們普遍頂住了保護(hù)主義壓力。

要想讓這種方式行之有效，我們還需加大努力引入監(jiān)督這些組織和機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，以及衡量它們是否成功、從而提高其整體可問(wèn)責(zé)性所需的工具和基準(zhǔn)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，“聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)”（Millennium Development Goals）是全球治理方面一個(gè)成功的重大創(chuàng)新。

由于依靠現(xiàn)有的全球框架是當(dāng)前的最佳選擇，我們還應(yīng)該考慮漸進(jìn)發(fā)展的潛力：逐步從一致通過(guò)決定轉(zhuǎn)向某種由多數(shù)票決定的模式，賦予國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)人更大的創(chuàng)議權(quán)，以及在他們的授權(quán)中加入“日落條款”（sunset clauses）。與此同時(shí)，我們必須準(zhǔn)備接受小步的舉措，先從網(wǎng)絡(luò)安全、移民、稅收和能源等極度缺乏全球基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的領(lǐng)域做起。

當(dāng)前框架之外的治理也有機(jī)會(huì)取得進(jìn)展。例如，持續(xù)的區(qū)域整合已經(jīng)催生出歐洲、亞洲、非洲和中美洲不同的“迷你全球治理”模式。與僅僅通過(guò)聯(lián)合國(guó)體系相比，通過(guò)納入新的機(jī)構(gòu)（非政府組織、國(guó)際公司或者大都市）來(lái)建立創(chuàng)新性合作關(guān)系，或許對(duì)資源的利用更為有效。

最后，我還想提及一個(gè)價(jià)值觀方面的挑戰(zhàn)——要想讓全球治理成功地適應(yīng)21世紀(jì)的需求，就必須克服這一挑戰(zhàn)。全球化在改變經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和實(shí)現(xiàn)全球力量再平衡方面的速度之快，也突顯出了我們?nèi)绱瞬煌摹凹w偏好”，或者說(shuō)價(jià)值觀體系。貿(mào)易障礙從旨在保護(hù)生產(chǎn)商的政策，轉(zhuǎn)向旨在保護(hù)消費(fèi)者免遭侵害的更為主觀的預(yù)防性措施，從中我們看到了這一點(diǎn)。所有治理體系都需要一個(gè)總的集體偏好基礎(chǔ)，在全球?qū)用嫔细侨绱?。因此，我認(rèn)為，承認(rèn)和理解目前的全球差異是找出可接受的交匯點(diǎn)的前提條件，或許是當(dāng)前全球體系為提升全球經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)一體化，以及確保今后幾代人最佳前景所做出的最有價(jià)值的貢獻(xiàn)。