從管理型轉(zhuǎn)變到服務型政府

今年全國兩會期間，習近平總書記參加上海代表團審議時提出，希望上海在創(chuàng)新社會治理方面繼續(xù)走在前列，推動服務和管理力量向基層傾斜，實現(xiàn)從管理向治理轉(zhuǎn)變。

2014年，上海市委把“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設”列為“一號課題”。經(jīng)過近一年的深入調(diào)研，形成了《中共上海市委上海市人民政府關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》以及6個配套文件。

2014年12月26日，上海市委召開“一號課題”電視電話會議，令不少基層工作者為之一振，其中街道取消招商引資的消息無疑最為搶眼。一號課題調(diào)研報告指出，街道招商引資，“局部小受益，整體大受損”，影響市場秩序和營商環(huán)境。從全局工作看，街道招商引資已是弊大于利，與上海城市未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方向不相符合，街道干部也難以集中精力履行好管理服務職能。

的確，招商引資意味著與GDP掛鉤，近些年在一些地方政府，不管是黨政領導、政府職能部門，又或圖書館、學校教師，都有招商引資任務和指標，超額完成者獎，完不成者罰。以致招商引資亂象叢生，常常引發(fā)形式主義和造假盛行，還會衍生出土地財政和地方債務、產(chǎn)能過剩、投資消費失衡等問題。因招商與經(jīng)濟掛鉤，其間又容易引發(fā)很多潛規(guī)則的權(quán)錢交易，導致腐敗。

在上海，街道作為政府基層直接聯(lián)系市民的一個窗口，經(jīng)過十多年調(diào)整，上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)已從當初的212個減少到目前的107個鎮(zhèn)、兩個鄉(xiāng)。同時，全市已建、在建、規(guī)劃的大型居住區(qū)有45個，涉及到22個鎮(zhèn)，平均規(guī)劃人口3.3萬，有的甚至超過10萬。如果街道依然把過多的工作重心放在想法子“掙錢”上，對市民的公共服務必然會大打折扣。從根本上講，上海對街道辦進行這樣的改革，是在中央政府不斷深化政府職能轉(zhuǎn)變——即從管理型政府轉(zhuǎn)變到服務型政府的具體體現(xiàn)。

而此次上海市委的“一號課題”會議上明確上海從明年起街道不再招商引資，是一種壯士斷腕的決心，從會議上強調(diào)的“沒有例外”，就可見一斑。

剝離招商引資完全可行

其實，在上海各區(qū)紛紛取消街道的招商引資功能前，上海一些區(qū)、街道早在七年前就開始進行試點。然而如果街道不創(chuàng)收，基層干部能否真正將全部精力投入到公共服務？七年的實踐證明，這條道路完全能走通。

2006年，浦東開始在浦興、東明兩個街道試點取消街道招商引資職能。2007年底，又在全區(qū)取消了街道經(jīng)濟科，將招商引資的任務全面轉(zhuǎn)移到了當時區(qū)內(nèi)的六大功能區(qū)。一些招商服務的辦公室，改成服務居民的場所。而原先各街鎮(zhèn)之間的惡性招商競爭問題也迎刃而解，反過來能為企業(yè)提供一個更公平的營商環(huán)境。剝離招商引資，可以讓街道干部心無旁騖，注重民生。

比如，浦東的東明路街道早在2007年即率先試點取消招商引資，將永泰路863號原本的招商引資辦公場所變成社區(qū)科普文化基地，滿足老百姓的科普文化需求。如今，在這幢面積近1800平方米的建筑內(nèi)，居民可以在科學體驗館觀賞三維科普電影、體驗數(shù)碼健身，也可以在航天科普館模擬發(fā)射火箭、學習航天科普年鑒。2013年時，全市首批科普創(chuàng)新屋落戶此地，供不同層次和基礎的居民進行各種手工創(chuàng)意、發(fā)明制作活動。如果是在“全民招商”向GDP看齊的年代，將地段如此好的可用作商務的辦公樓改造成社區(qū)民生項目，絕對是一件不可思議的事情。而有了區(qū)政府的財政托底，這一切都變成了現(xiàn)實，讓居民真切地享受到了優(yōu)質(zhì)的民生服務。

東明路街道黨工委書記姚和平坦言，以往至少有一半的精力要投入到招商引資工作中。“東明是大量動遷人口的安置導入?yún)^(qū)，有許多動遷安置房，其中居住了不少老弱病殘居民，扶貧幫困工作需要財力保證。但對于企業(yè)少、稅源少、財力有限的街道，在財政靠招商引資的稅收分成自給自足的年代，要做好民生工作尤為吃力?！?/p>

據(jù)悉，2006年起，東明路街道的民生投入由新區(qū)財政全盤托底，這讓基層干部們能夠集中精力投入民生保障中?！敖值拦ぷ髦匦膫?cè)重于公共服務和社會管理上，基層干部由于沒了招商引資的任務和壓力，得以把主要精力投身到民生事務中，可以放心、安心、用心地做民生事項?！币推椒Q。

原本東明路街道的凌五、凌六居民區(qū)共用一個居委會辦公室和居民活動室，環(huán)境擁擠，磕磕碰碰在所難免。取消招商引資后，街道經(jīng)濟科被剝離，騰出了近300平方米的辦公空間，用作凌六居民區(qū)的居委會辦公室和居民活動室，凌五的居民也有了更加寬敞的辦事、活動空間。

還有浦東的金楊街道，如今也受益于此政策。金楊九街坊是由金楊六居和金楊四居共同組成的，居住著2700多戶居民。由于該小區(qū)屬于90年代早期的征地動遷用房，在道路布局上存在缺陷，停車難一直是居民煩惱之源。2012年起，金楊街道陸續(xù)投入了1200萬元對金楊九街坊的小區(qū)道路進行綜合整治，不僅拓寬了道路，還恢復了原先被居民私自圈起用作停車位的綠化帶，并在所有路燈上安裝了監(jiān)控系統(tǒng)。路寬了，居民之間因為爭搶車位的矛盾也變少了，鄰里關(guān)系也變得融洽。雖然財源沒了，但由于有財政托底，基層干部的工作比以前更好做了。

區(qū)級財政全額保障

除了浦東新區(qū)外，上海靜安區(qū)也走在了取消街道招商引資職能的前頭。自2007年起，靜安停止街道招商引資之前，各個街道，招商返稅的收入，平均要占可支配財力的八成，不賺錢后，靜安各街道的公共服務工作卻依然發(fā)展得紅紅火火，這其中有著什么樣的玄機？曾經(jīng)是靜安寺街道經(jīng)發(fā)科科長的竺俠回憶道：“2002接手，街道一年稅收一千多萬，之后每年以一千萬的速度增長?！苯?jīng)濟科這個街道的“大兒子”不好當，不但要賺錢，還得跟鄰家大兒子競爭，這么拼也是沒辦法。自2007年取消街道招商后，街道把公務員和事業(yè)編制人員全部轉(zhuǎn)到黨政工作部，企業(yè)編制人員留在了新成立的商務中心，做的仍然是為企業(yè)服務。

街道沒了招商的返稅，并不意味著日子難過。靜安的做法是，以2006年街道的全額支出作為基數(shù)，區(qū)級財政全額保障，保證在過渡階段，街道不斷糧、不挨餓。之后幾年，靜安區(qū)又逐步調(diào)整，確保各街道財力分配趨于合理。

以曹家渡街道為例，2006年，街道財政收入4036萬余元，其中招商稅收返還3，006萬余元，占74%；而2008年，街道財政核定數(shù)為5995萬元，其中預算內(nèi)收入和上級撥入收入5361萬余元，占89%。換句話說，取消招商引資后，曹家渡街道財政收入不減反增；區(qū)政府下?lián)艿慕?jīng)費，也要多于招商稅收返還收入。

靜安區(qū)老齡化程度在全市最高，加之樓宇經(jīng)濟發(fā)達，白領群體“午餐難”、“婚戀難”等問題也困擾著年輕人。因此，在轄區(qū)各街道試點摸索的基礎上，靜安區(qū)創(chuàng)出了樂齡家園、白領午餐等全市聞名的“品牌”，如今35個樂齡家園，180個白領午餐點已遍布全區(qū)，為生活、工作在靜安的人服務。上海人家喻戶曉的柏萬青工作室就坐落在靜安區(qū)，據(jù)柏萬青稱，每年區(qū)里和街道用于購買社會服務的資金達到80萬元，涵蓋了信訪、心理、家庭、婚姻、親子教育等一系列項目；社區(qū)購買的服務項目，辦公場地都是街道無償提供。

可以說，靜安區(qū)實施的街道財力保障改革，真正讓基層政府心無旁騖做好公共管理和公共服務。

強化了區(qū)域招商引資力量

在浦東、靜安兩區(qū)取消街道招商“先行一步”后，上海各區(qū)縣亦紛紛貫徹落實市委2014年一號課題精神。

以長寧為例，街道取消招商引資，1月稅收總量依然達65.9億元，同比增長18.2億元，增幅38.1%。首月開門紅說明，街道取消招商職能并沒有影響長寧的經(jīng)濟工作。長寧區(qū)投資服務中心作為事業(yè)編制單位增掛東片區(qū)、中片區(qū)、西片區(qū)等三個功能區(qū)招商服務中心牌子，具體承擔區(qū)級層面招商引資職能。街鎮(zhèn)則將服務企業(yè)工作融入社區(qū)發(fā)展工作之中，并將該職能納入社區(qū)發(fā)展辦公室。

2月27日，楊浦區(qū)宣布取消轄區(qū)11個街道的招商引資職能，在區(qū)里組建投資促進辦公室，承接街道的招商引資職能，作為區(qū)投資促進工作的主管部門，會同產(chǎn)業(yè)主管部門、區(qū)屬國企共同做好招商引資工作。3月27日，閔行舉行街道機構(gòu)改革工作會議暨揭（授）牌儀式，街道機構(gòu)改革方案正式公布，通過區(qū)招商服務中心下設分中心的方式，承接原街道招商職能，推動街道工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務、公共管理和公共安全等社會治理工作上來。

3月31日起，寶山區(qū)內(nèi)三個街道的招商引資職能、招商考核正式全面剝離，街道的工作重心將轉(zhuǎn)移到公共服務、公共管理和公共安全等社會治理工作上來，其經(jīng)費支出由區(qū)政府全額保障，提供超過4.6億元的預算資金進行托底支撐。同時，新成立“寶山區(qū)投資促進服務中心”，三個街道九家公司204人招商隊伍整建劃轉(zhuǎn)至該中心。

不難看出，上海各區(qū)街道在回歸公共服務本職的同時，區(qū)政府層次也更好地強化了區(qū)域招商引資力量，等于是把招商資源和政策資源來了個全區(qū)大統(tǒng)籌，優(yōu)勢疊加，打破原先碎片化的隔閡，政府和企業(yè)有望雙贏。而同時，街道公共事務管理和公共服務水平也自然能得到提高。而這正是適應中國政府從管理型政府到服務型政府的時代要求。

分工清晰的區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動機制

當我們?yōu)樯虾Ｈ嫒∠值勒猩桃Y叫好之后，或許會有更高級別的政府機關(guān)放棄對招商引資的考核。在“一號課題”電視電話會議召開3個月后，上海又有了大舉動。

3月17日，浦東新區(qū)宣布，取消轄區(qū)內(nèi)張江鎮(zhèn)、村兩級招商引資職能，劃轉(zhuǎn)給張江高科技園區(qū)管委會負責。而后者承擔的社會管理職能，原則上都由張江鎮(zhèn)負責。據(jù)悉，這在上海屬于首次嘗試，對加強基層建設有重要的探索意義。

根據(jù)浦東試點方案，張江鎮(zhèn)、村兩級的招商引資，以及張江鎮(zhèn)自己開發(fā)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，都將劃給張江高科技園區(qū)管委會負責。與此對應的是，張江管委會承擔的園區(qū)社會管理職能如治安、市容等，原則上由張江鎮(zhèn)負責。

如何處理好開發(fā)區(qū)與街鎮(zhèn)的關(guān)系，是各地在經(jīng)濟發(fā)展中普遍遇到的難題。浦東的張江、金橋都是全國有名的開發(fā)區(qū)，但附近的張江鎮(zhèn)和金橋鎮(zhèn)在全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的位置并不突出。由于區(qū)域高度重合，在社會管理上還容易出現(xiàn)權(quán)責不清、推諉扯皮的現(xiàn)象。比如張江鎮(zhèn)因鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)高度重合、管理邊界不清，曾存有“兩個派出所”、“兩個城管大隊”而遭詬病。而張江高科技園區(qū)興建的人才公寓，也因開發(fā)區(qū)管委會無法建立居委會，只得由物業(yè)公司代行居委會職責，造成流動人口管理困難的問題。

“這項試點是一次顛覆性的嘗試，今后將形成分工清晰的區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動機制，大家各做各的強項，共同服務于自貿(mào)區(qū)和科技創(chuàng)新中心等國家戰(zhàn)略?！睆埥?zhèn)黨委書記沈健表示，以試點為契機，張江鎮(zhèn)將進一步破解城市管理難題。此外，一支由鎮(zhèn)域居民、園區(qū)職工構(gòu)成的志愿者服務隊，將正式組建并協(xié)助維護張江區(qū)域內(nèi)的地鐵、車站秩序。

“弱化鎮(zhèn)的經(jīng)濟職能不是我們的目標，取消招商引資也不是目標，目標是強化基層基礎建設?！鄙虾Ｊ形Ｎ?、浦東區(qū)委書記沈曉明認為，對鎮(zhèn)的招商引資職能的改革，是今后的趨勢，但現(xiàn)在還不具備統(tǒng)一改革的條件。目前，大多數(shù)區(qū)縣對鎮(zhèn)級經(jīng)濟的依賴還比較強，但在浦東，鎮(zhèn)級的財力占區(qū)財力的20%左右，因而有條件試一試，率先進行探索。沈曉明說，通過張江的試點，浦東將加強重點領域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新，動態(tài)調(diào)整開發(fā)區(qū)和鎮(zhèn)的職能清單。

也許在未來，當浦東鎮(zhèn)級招商引資職能的改革形成可復制、可推廣的經(jīng)驗后，將有望在全市進一步推廣。