摘 要：作為老齡化時代的一種新型養(yǎng)老保障模式，社區(qū)養(yǎng)老備受社會關注。本文深入分析了我國社區(qū)養(yǎng)老實踐及問題，總結了美國、英國、新加坡、日本等國的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展經驗及其一般規(guī)律，提出中國需要在組織模式、主辦機構選擇和運作方案設計、服務對象分類、專業(yè)中介機構介入、志愿者參與、發(fā)揮政府支持等方面，構建符合國情的制度設計和運作機制的新思路。

關鍵詞：老齡化時代；社區(qū)養(yǎng)老；運作機制

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）04-0026-06 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.04.05

一、社區(qū)養(yǎng)老問題的提出及研究思路

根據(jù)國際通行標準，一個國家或地區(qū)60歲及以上人口占總人口10%以上，或65歲及以上人口占總人口7%以上的，屬于老齡化國家或地區(qū)。據(jù)此，我國從1999年開始進入老齡化時代。截至2013年末，全國60歲及以上老人20243萬人，占總人口14.9%，65歲及以上老人13161萬人，占總人口9.7%①。據(jù)《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》預測，2020年我國老年人口將達到2.48億，占總人口17.17%，其中80歲及以上老人將達到3067萬人，占老年人口12.37%；到2050年老年人將超過4億，占總人口30%以上，80歲及以上老年人將達到9448萬，占老年人口21.78%。與發(fā)達國家相比，我國老年人口規(guī)模巨大、老齡化發(fā)展迅速。同時，我國現(xiàn)有社會保障體制不完善，養(yǎng)老金存在較大缺口。因此，在未富先老的情況下，解決老年人養(yǎng)老問題迫在眉睫。

隨著社會發(fā)展、城市化過程中家庭結構小型化、兩代家庭分居制及職業(yè)競爭壓力增加，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老失去了現(xiàn)實基礎，養(yǎng)老功能正在削弱。而機構養(yǎng)老方式由于費用高，養(yǎng)老服務設施和供給不足，也難以承擔養(yǎng)老重任。因此，融合家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老優(yōu)勢的社區(qū)養(yǎng)老，就成為現(xiàn)有養(yǎng)老模式有益補充。

社區(qū)養(yǎng)老是指老年人不離開熟悉的社區(qū)，繼續(xù)住在自己家里可得到家人照顧，同時享受專業(yè)服務機構為其提供上門服務或托老服務。研究表明，社區(qū)養(yǎng)老是大多數(shù)老人首選的養(yǎng)老方式，發(fā)達國家選擇社區(qū)養(yǎng)老的老人占老年人口95%左右，而在對我國大城市的調查顯示，90%以上老年人愿意選擇社區(qū)養(yǎng)老[1]。此項業(yè)務在我國目前屬于起步階段，怎樣借鑒國際經驗，構建適合我國的運行模式成為研究熱點。

學術界目前對社區(qū)養(yǎng)老的研究，主要集中于模式、現(xiàn)狀、對策、意義等方面，也有從服務產業(yè)化、老人需求、非營利組織參與社區(qū)養(yǎng)老角度進行分析。總體來說，以往研究集中于老人身上，忽視了對社區(qū)養(yǎng)老提供者的研究，特別是社區(qū)養(yǎng)老潛在提供者之間的比較分析、運行機制探討較少。本文基于我國社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展實踐及其問題，總結國外發(fā)展經驗，提出符合國情的社區(qū)養(yǎng)老運作機制設計和發(fā)展新思路。

二、我國社區(qū)養(yǎng)老實踐及問題分析

（一）我國社區(qū)養(yǎng)老的實踐

隨著老年人口數(shù)量大幅提升和老年人對于社會服務需求急劇增加，現(xiàn)有養(yǎng)老模式已無法滿足日益增長的養(yǎng)老需求。在這種形勢下，民政部于1987年提出“社區(qū)服務”，以此替代“街道社會福利網(wǎng)絡”概念[2]。1993年，第一個社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的政策文件《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》出臺。1996年，《中華人民共和國老年人權益保障法》頒布，為社區(qū)養(yǎng)老提供了法律支持。此后，民政部、老齡委辦公室等聯(lián)合下發(fā)了《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》、《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》、《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》等一系列文件，促進了社區(qū)服務的基礎建設，改善了社區(qū)養(yǎng)老服務環(huán)境。2001年，民政部在全國實施“社區(qū)老年福利服務星光計劃”，計劃在2-3年內，利用發(fā)行福利彩票籌集的公益金，資助城市社區(qū)老年人福利設施、活動場所和農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的建設。到2005年底，共投資134億建成“星光老年之家”3.2萬個，涵蓋了住養(yǎng)、入戶服務、緊急援助、日間照料、保健康復、文體娛樂等多種功能，為社區(qū)養(yǎng)老提供了很大支持，受到老年人的歡迎[3]。

為解決日益嚴重的老齡化問題，全國各大城市積極開展多種形式的社區(qū)養(yǎng)老服務，并制定了相應地方標準。如北京提出“9064”養(yǎng)老方案，計劃到2020年老人中的90%居家養(yǎng)老，6%社區(qū)養(yǎng)老，4%機構養(yǎng)老；上海提出了“9073”計劃，即老人90%居家養(yǎng)老，7%在社區(qū)養(yǎng)老，3%在機構養(yǎng)老，并出臺了地方標準《社區(qū)居家養(yǎng)老服務規(guī)范》；南京、寧波等地也都加強了社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設，加大社區(qū)養(yǎng)老宣傳。

社區(qū)養(yǎng)老經過二十多年的發(fā)展，已擁有一定規(guī)模。目前，全國大中城市已初步形成以上門服務、日托照顧為主要形式，以醫(yī)療保健、文化娛樂、心理保健等為主要內容的社區(qū)養(yǎng)老服務格局[4]。截至2013年末，全國共有各類服務機構25.2萬個，社區(qū)服務機構覆蓋率36.9%，其中社區(qū)服務指導中心890個，社區(qū)服務中心19014個，社區(qū)服務站108377個，養(yǎng)老等其它社區(qū)服務機構12.4萬個，城鎮(zhèn)便民、利民服務點35.9萬個，社區(qū)志愿服務組織12.8萬個[5]?？傮w來說，我國目前的社區(qū)養(yǎng)老服務水平還較低，主要針對一些特殊需求老人，并未把大量社會老人納入到該體系中，而且提供的養(yǎng)老服務內容與老人預期有一定差距。

（二）我國社區(qū)養(yǎng)老存在的主要問題

1.社區(qū)養(yǎng)老服務的相關法規(guī)不完善。我國的社區(qū)養(yǎng)老法律規(guī)定主要包括《老年人權益保障法》、《老年人社會福利機構基本規(guī)范》、《社會福利機構管理暫行辦法》和各地頒布的規(guī)章[6]?，F(xiàn)有法律和規(guī)章對于養(yǎng)老服務機構規(guī)定比較籠統(tǒng)，對開辦機構注冊資金、資格、床位等沒有做出具體規(guī)定，而且各地標準不一。如《北京市養(yǎng)老機構管理辦法》規(guī)定養(yǎng)老院床位不得少于30張，人均面積不得少于5平方米。多數(shù)社區(qū)養(yǎng)老服務機構達不到這一條件，不能獲得審批，享受不到稅收、水電等補貼。這對于微利的養(yǎng)老服務行業(yè)來說極為不利，制約了社會機構進入社區(qū)養(yǎng)老服務行業(yè)。

2.社區(qū)資金不足，養(yǎng)老服務設施缺乏。社區(qū)資金來源主要包括政府補助、社會籌資、接收捐贈、適當收費這幾種[7]。政府投入社區(qū)養(yǎng)老的資金正在不斷增加，但相對于社區(qū)需求還存在較大缺口。由于捐贈的偶然性，社會籌資渠道不暢等問題，社區(qū)資金來源主要是自籌和養(yǎng)老服務收費，考慮到社區(qū)養(yǎng)老服務的福利性，養(yǎng)老服務收費對于社區(qū)資金補充不大。因此，社區(qū)資金有限而且不穩(wěn)定。經過民政部的星光計劃，全國城市社區(qū)養(yǎng)老服務設施有所改善，但多數(shù)設施限于簡單活動、鍛煉器材，缺乏康復訓練、醫(yī)療方面的器械，與老人的實際需求相去甚遠。

3.社區(qū)居委會行政化色彩過重，缺乏獨立性。根據(jù)《居委會組織法》規(guī)定，社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織，職責是協(xié)助政府部門做好宣傳、民事調解、組織居民開展各種文化教育活動和社區(qū)服務工作。以往社區(qū)養(yǎng)老服務通常設定居委會為組織者，但社區(qū)居委會常忙于應對上級安排的各種工作，行政化色彩過重，缺乏獨立性，無法按照居民實際需求有效管理社區(qū)養(yǎng)老服務，因而造成項目失敗。

4.缺乏專業(yè)化人才和志愿者服務隊伍。目前，社區(qū)養(yǎng)老服務人員主要由主辦機構的工作人員及志愿者服務隊伍組成。大多沒有老年服侍專業(yè)教育背景，一般經過短期培訓，便上崗參加對于老人的照顧。經驗參差不齊及短期培訓效果不理想，致使老人對于服務認可度較低，不利于社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展。此外，參與社區(qū)養(yǎng)老照顧的義工多由本社區(qū)居民、黨員、大中專院校學生組成，由于本身工作、學習的原因，志愿者隊伍人員并不穩(wěn)定。專業(yè)化人才和志愿者服務隊伍的缺失，嚴重制約了社區(qū)養(yǎng)老服務進一步發(fā)展。

5.傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念束縛，基層管理人員不夠重視。傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念障礙，特別是養(yǎng)兒防老、居家養(yǎng)老觀念根深蒂固。老人對于社區(qū)養(yǎng)老有所顧慮，認為生活能夠自理，家里有兒女照顧，完全可以居家養(yǎng)老，不需要進行社區(qū)養(yǎng)老。老人對于社區(qū)養(yǎng)老認識不足，造成部分社區(qū)養(yǎng)老服務點使用情況不理想。同時，社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展，主要建立在基層管理人員認識水平上。若重視發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老，則運行情況較好；若不重視其發(fā)展，社區(qū)養(yǎng)老便只是作為應對上級檢查的臨時性手段，只會造成養(yǎng)老服務設施閑置及資源浪費。而現(xiàn)實中基層管理人員往往對社區(qū)養(yǎng)老不夠重視，造成本就有限的養(yǎng)老服務設施閑置，沒有得到有效利用。

三、國外社區(qū)養(yǎng)老運作的經驗啟示

發(fā)達國家在社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設方面積累了豐富經驗，對發(fā)展我國社區(qū)養(yǎng)老具有重要借鑒意義。

（一）美國

美國1960年代進入老齡化社會，隨著嬰兒潮時期出生人口老化及醫(yī)療水平改善，老齡化問題日益突出。在養(yǎng)老方式選擇上，年齡在65-74歲的老人有91%希望在家里養(yǎng)老，75歲以上老人中有95%表達了相同愿望[8]。越來越多的老人選擇居家養(yǎng)老，同時傳統(tǒng)機構養(yǎng)老成本高，政府負擔過重，使得美國政府決定大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老。

目前，美國社區(qū)養(yǎng)老服務有全托制的“退休之家”、日托制的“托老中心”、組織“互助養(yǎng)老”、提供上門服務四種類型。養(yǎng)老社區(qū)也有四種類型：獨立居住社區(qū)（活躍長者社區(qū)）、協(xié)助居住社區(qū)、護理居住社區(qū)、持續(xù)照顧退休社區(qū)（見表1）[9]。

美國養(yǎng)老服務體系由政府、非營利性機構、營利性機構、中介機構、志愿者等組成。養(yǎng)老服務主體方面，營利性養(yǎng)老服務機構占66%，非營利養(yǎng)老服務機構占27%，政府舉辦養(yǎng)老服務機構占7%，社會化的養(yǎng)老服務機構占據(jù)主導地位[10]。多元化養(yǎng)老服務既滿足了老人需求，也緩解了政府財政負擔。近年來，美國政府鼓勵非營利機構進入養(yǎng)老服務行業(yè)，給予稅收優(yōu)惠、經費補貼、政策支持等，使其成為政府依賴的服務主體。此外，龐大的志愿者服務隊伍和專業(yè)中介機構也發(fā)揮了重要作用。

（二）英國

1950年代，英國形成“反院舍化”和“去機構化”潮流，倡導老人留在自己熟悉的社區(qū)內養(yǎng)老。1980年代開始，政府全面推行社區(qū)照顧計劃，鼓勵非正式服務和私人服務參與，受到老人歡迎。公共事業(yè)民營化改革中，社區(qū)照顧決策權被下放至地方政府和社區(qū)，由政府、非營利組織、志愿者組織提供。此后，社區(qū)照顧得到進一步發(fā)展。

英國的社區(qū)照顧分為正式照顧和非正式照顧[11]。正式照顧體系包括經理人、工作人員、照顧人員。其中經理人為總負責人，掌管人員聘用、資金分配等；工作人員輔助經理，了解老人需求及處理一些重要問題；照顧人員從事老人生活照顧，部分為老人親人和鄰居，政府對他們進行補貼。非正式照顧由家人、鄰里、志愿者提供。

英國社區(qū)照顧體系由政府、非營利組織、志愿者、社區(qū)和家庭組成。在發(fā)展初期，政府投入大量資金設立各種養(yǎng)老服務設施、服務中心、老年公寓等，且大多為官辦形式。目前，非營利組織在社區(qū)照顧中已經成為主要形式，發(fā)揮著重要作用。政府通過委托—代理等方式向非營利組織購買部分服務，非營利組織依合同契約提供服務，政府對此進行監(jiān)督。為規(guī)范非營利組織的參與，政府出臺了《國民保健服務》、《社區(qū)照顧法》。英國每年有48%的民眾參與志愿者活動，服務社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)，龐大的志愿者服務隊伍成為社區(qū)照顧體系的有力保障[12] 。

（三）新加坡

新加坡自1959年獨立以來，經過30多年發(fā)展躋身“亞洲四小龍”，社會發(fā)展成就顯著。新加坡社區(qū)以選區(qū)為基礎，社會發(fā)展、青年及體育部負責社區(qū)建設，下轄國家發(fā)展部、人民協(xié)會（半官方）、國家福利理事會等。人民協(xié)會是基層社區(qū)組織主管機構，下設5個社區(qū)發(fā)展理事會，每個發(fā)展理事會下有若干選區(qū)，全國共有84個選區(qū)，選區(qū)下設市鎮(zhèn)理事會和公民咨詢委員會，其中最小社區(qū)組織是居委會或鄰里委員會[13]。

新加坡社區(qū)服務有三種類型：一是行政事務服務，服務范圍為社區(qū)全體成員，具體內容如代辦手續(xù)、房屋登記等；二是社會福利服務，服務范圍是老弱病殘群體，主要是保障其基本生活要求；三是商業(yè)服務，屬于營業(yè)性服務，大多為私人經營，可以獲得一定政府補貼[14]。

新加坡社區(qū)服務由政府主導，社會團體、企業(yè)、義工共同參與。政府承擔了90%基礎建設費用和50%社區(qū)日常運作費用。社區(qū)建設以人為本，基礎設施通常根據(jù)老人需求來設定。如社區(qū)底層一般不居住，作為活動中心、幼兒園、社區(qū)醫(yī)院、市場等，以方便老人日常生活需求。為鼓勵子女就近居住，政府實行了“親家庭政策”，對就近居住的子女給予3萬元補貼。社區(qū)服務方面，部分服務面向具備專業(yè)資質的社會組織進行公開招標，政府對其監(jiān)管并評估。新加坡社區(qū)服務雖以政府為主導，但非政府組織也發(fā)揮了重要作用。

（四）日本

日本于1970年邁入老齡化社會，是亞洲最早進入老齡化隊伍的國家，老齡化程度也最高。面對日益嚴重的老齡化問題，日本積極探索新型養(yǎng)老服務模式，其中最突出的為社區(qū)養(yǎng)老模式。為規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展，1959年頒布了《國民年金法》。此后，相繼出臺了近十部法規(guī)，包括《護理保險法》、《老年保健法》等。日本社區(qū)養(yǎng)老服務充分利用各方資源，向老人提供醫(yī)療、保健、護理、康復、預防、娛樂等多樣化服務，來滿足不同老人的需要。具體包括上門服務、日托服務、短托服務、長期服務、老年保健咨詢和指導服務，豐富多樣化的服務使老人可以留在自己熟悉的社區(qū)安度晚年[15]。

多方共同參與的組織形式，為日本社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展提供了良好基礎。目前，日本社區(qū)養(yǎng)老服務組織形式有四種：一是政府主導，服務人員由政府與民政人員組成；二是政府資助的民間組織；三是志愿者組織，主要由學生、家庭主婦及健康老人組成；四是企業(yè)式的養(yǎng)老服務[16]。在意識到養(yǎng)老服務專業(yè)人才的重要性后，1987年日本設立社會福祉資格考試制度，發(fā)展至今形成了科學的職業(yè)資格認證制度體系，確保了養(yǎng)老服務人員的專業(yè)素質，對推動社區(qū)養(yǎng)老服務健康發(fā)展起到了重要作用。完善的法律制度、豐富的服務內容、多方社會主體共同參與的組織形式，促進了日本社區(qū)養(yǎng)老服務的健康發(fā)展。

（五）四國社區(qū)養(yǎng)老運作的經驗啟示

1.社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展離不開政府的大力支持。社區(qū)養(yǎng)老服務對象為老人，承擔了部分政府需提供的養(yǎng)老保障職能，因此具有一定福利性、公益性。作為家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的補充，發(fā)達國家普遍重視社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展，投入大量資金設立養(yǎng)老服務設施、補貼養(yǎng)老服務機構等。如在英國，社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展初期，政府投入大量資金設立各種養(yǎng)老服務設施、服務中心、老年公寓等。新加坡政府主導社區(qū)服務，負責90%基礎建設費用和50%社區(qū)日常運作費用。政府在社區(qū)養(yǎng)老支持、監(jiān)管等方面起到重要作用，特別是社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展初期需要大量養(yǎng)老服務設施建設，政府積極參與到社區(qū)養(yǎng)老中利于其進一步發(fā)展。

2.完善的養(yǎng)老服務法律體系是其健康發(fā)展重要保證。社區(qū)養(yǎng)老健康發(fā)展離不開法律的規(guī)范，發(fā)達國家出臺了一系列法規(guī)支持社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展。美國的《老人福利法》、《社區(qū)法》、《社會保障法》、《社會工作協(xié)會倫理綱要》等對老人權益做出了嚴格規(guī)定；英國政府出臺《國民保健服務》、《社區(qū)照顧法》規(guī)范非營利組織參與社區(qū)養(yǎng)老；日本頒布了《國民年金法》、《老人福利法》、《護理保險法》、《老年保健法》等近十部法律、法規(guī)；新加坡制定《奉養(yǎng)父母法》、《贍養(yǎng)父母法》《老人院法令》等一系列法律、法規(guī)規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務。完善的養(yǎng)老服務法律體系，成為社區(qū)養(yǎng)老健康發(fā)展的堅實基礎。

3.促進多元化社會主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務。社會保障費用支出增加會帶來沉重的財政負擔，同時政府經營引發(fā)低效率、服務質量不高問題。因此，僅依靠政府提供社區(qū)養(yǎng)老服務并不現(xiàn)實，效果也不理想。在國外，社區(qū)養(yǎng)老服務往往由政府、非營利組織、私營機構、志愿者、專業(yè)服務中介共同參與，多元化社會主體共同參與豐富了社區(qū)養(yǎng)老服務內容，也滿足了不同老人的需求。

4.形成滿足不同老人需求的多層次服務體系。不同老人對于社區(qū)養(yǎng)老服務內容需求具有差異性，根據(jù)老人需求提供相應服務具有重要意義。美國提供四種類型的社區(qū)養(yǎng)老服務和養(yǎng)老社區(qū)；新加坡社區(qū)養(yǎng)老提供行政事務服務、社會福利服務、商業(yè)服務以充分滿足老人需求；日本社區(qū)養(yǎng)老服務包括上門服務、日托服務、短托服務、長期服務等。豐富多樣的社區(qū)養(yǎng)老服務內容既滿足了老人的各種需求，也讓老人更放心地在社區(qū)養(yǎng)老。

5.專業(yè)化人才和志愿者隊伍是社區(qū)養(yǎng)老的有力保障。高質量服務和龐大志愿者隊伍是社區(qū)養(yǎng)老健康、持續(xù)發(fā)展的基礎。國外在發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老時，特別注重專業(yè)人才培養(yǎng)，如日本相繼出臺近十部法律，形成完善職業(yè)資格認證體系。各國鼓勵公民參加義工活動，部分國家甚至把參加志愿者活動作為升學的考核指標。完善的專業(yè)人才培養(yǎng)體系、龐大的志愿者隊伍，保障了國外社區(qū)養(yǎng)老的健康發(fā)展。

四、構建我國社區(qū)養(yǎng)老運作機制的新思路

（一）組織模式選擇

社區(qū)養(yǎng)老組織模式可分為政府組織模式、非營利組織模式、志愿者組織模式、私營機構組織模式。政府組織模式引發(fā)效率低下、資源浪費、管理不合理等問題，也會造成財政負擔過重。因此，政府組織模式并不適合我國國情，也不現(xiàn)實。長期以來，我國志愿者服務發(fā)展緩慢，民眾參與度不高，分布較為分散且專業(yè)化水平有待提高。因而，志愿者組織也不宜作為社區(qū)養(yǎng)老服務的提供者。 根據(jù)我國實踐及國際經驗，社區(qū)養(yǎng)老組織模式宜以非營利組織、私營機構等社會力量管理為主，政府支持為輔。同時，我國養(yǎng)老服務未形成產業(yè)化，養(yǎng)老服務機構大都微利運行。因此，政府的支持起著重要作用。

（二）主辦機構選擇和運作方案設計

主辦機構為社區(qū)養(yǎng)老服務提供者，主要負責社區(qū)養(yǎng)老服務合同制訂、老人資料記錄、提供日常照顧等。社區(qū)養(yǎng)老服務需要提供者具有相關服務、組織管理經驗及良好的資金渠道來源，能夠為老人提供多樣化優(yōu)質服務。通過對各主辦機構優(yōu)劣勢比較分析，找出適合的主辦機構（見表2）。

通過表2分析，非營利組織和私營機構都適合作為社區(qū)養(yǎng)老開辦機構，但非營利組織中的社區(qū)居委會由于行政化色彩過重，缺乏獨立性等原因，并不適合作為社區(qū)養(yǎng)老組織機構。私營機構方面，房地產公司和保險公司近年來大力投資養(yǎng)老產業(yè)，其社區(qū)養(yǎng)老形式多為針對高端客戶的新建社區(qū)，宜作為社區(qū)養(yǎng)老服務多樣化成員，不適合成為社區(qū)養(yǎng)老服務主要提供者。

主辦機構運作方案（見圖1）：（1）政府劃定區(qū)域，對社區(qū)養(yǎng)老服務進行公開招標，具備資質的機構參與競標，中標后依合約提供服務，政府給予資助并進行監(jiān)督。（2）主辦機構可以自行組織人員提供服務，也可以與服務供應者合作；服務供應者提供飲食、護理、交通服務等多種服務。（3）主辦機構與社區(qū)醫(yī)院合作，由社區(qū)醫(yī)院提供醫(yī)療服務支持。（4）政府設立社區(qū)養(yǎng)老服務中心，免費向老人提供咨詢、法律援助。（5）有生活照顧需求的老人可向社區(qū)養(yǎng)老服務中心咨詢，服務中心根據(jù)老人自理能力、健康情況、經濟條件等，為其推薦合適的養(yǎng)老服務機構，老人自行選擇養(yǎng)老方式。（6）選擇社區(qū)養(yǎng)老后，老人繳納一定費用，主辦機構根據(jù)老人需求提供相應服務。（7）志愿者隊伍與主辦機構合作，為社區(qū)養(yǎng)老服務提供人員支持；同時為老人提供定期義工服務，進行情感關懷等。

（三）服務對象的分類

社區(qū)養(yǎng)老服務對象為60歲及以上，有生活照顧需求的老人，包括享受補貼和自費的老人（見表3）。

享受補貼的對象包括無償服務對象和低償服務對象。補貼由政府出資購買，以養(yǎng)老服務券的形式發(fā)放，需要補貼老人可向社區(qū)養(yǎng)老服務中心進行申請。不符合補貼服務對象的老人，在接受養(yǎng)老服務時需要自費購買。

（四）專業(yè)中介機構的介入

社區(qū)養(yǎng)老服務離不開專業(yè)中介機構參與，其可向老人提供咨詢、養(yǎng)老服務機構選擇、法律援助等服務。專業(yè)中介機構可由政府設立的社區(qū)養(yǎng)老服務中心履行這一職責。具體作用如下：（1）咨詢。老人在選擇社區(qū)養(yǎng)老服務前，可向社區(qū)養(yǎng)老服務中心進行咨詢，社區(qū)養(yǎng)老服務中心向老人介紹服務內容、補貼等情況。（2）養(yǎng)老服務機構的選擇。不同老人差異較大，社區(qū)養(yǎng)老服務中心根據(jù)老人具體情況，幫助其選擇合適的養(yǎng)老方式。（3）法律援助。社區(qū)養(yǎng)老服務過程中，老人的權益可能會受到侵害，服務質量也有可能得不到保障。社區(qū)養(yǎng)老服務中心向老人免費提供法律援助，解決老人的后顧之憂。

（五）志愿者的大力參與

志愿者隊伍是社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的重要力量，是社區(qū)養(yǎng)老服務人員的有效補充。多年來，我國志愿者服務發(fā)展緩慢，民眾參與度不高，分布較為分散且專業(yè)化水平不高。在培養(yǎng)志愿者隊伍時，可以借鑒發(fā)達國家經驗，建立“時間銀行”，鼓勵更多年輕人加入到志愿者服務隊伍當中。政府也可把參加義工活動納入升學考核中，促使青少年重視志愿者服務。同時，志愿者組織需要經常對其成員進行護理、急救、心理等方面專業(yè)知識的輔導，以強化其專業(yè)化水平。

（六）發(fā)揮政府支持作用

1.制訂社區(qū)養(yǎng)老服務相關法律、法規(guī)。我國現(xiàn)有法律對于養(yǎng)老服務機構規(guī)定比較籠統(tǒng)，對開辦機構注冊資金、資格、床位等沒有做出具體規(guī)定，而且各地標準不一。應盡快出臺針對社區(qū)養(yǎng)老服務的法律、法規(guī)，明確養(yǎng)老服務機構身份。社區(qū)養(yǎng)老服務規(guī)范方面，目前只有上海出臺了《社區(qū)居家養(yǎng)老服務規(guī)范》，政府應頒布相應條例、指導社區(qū)養(yǎng)老服務規(guī)范進行。

2.加大對社區(qū)養(yǎng)老服務設施投入力度。經過民政部星光計劃，全國城市社區(qū)養(yǎng)老服務設施有所改善。但許多社區(qū)養(yǎng)老服務設施僅限于簡單活動、鍛煉器材，缺乏康復訓練、醫(yī)療方面的器械，與老人實際需求相去甚遠。政府應選擇合適時機重新開展星光計劃，進一步改善社區(qū)養(yǎng)老服務設施。

3.對主辦機構進行適度補貼。對主辦機構來說，場地租金、水電費用構成了主要成本，而且大都微利運營，因此政府補貼的影響是巨大的。政府應對社區(qū)養(yǎng)老開辦機構的租金、水電費等進行減免，并對符合條件的機構給予一定補貼。

4.加大社區(qū)養(yǎng)老宣傳教育工作，促使基層管理人員重視社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展。政府與社區(qū)養(yǎng)老主辦機構應做好前期宣傳工作，重點宣傳通過社區(qū)養(yǎng)老改善生活狀況的典型事例，吸引老人關注，堅定老人的信心。對于基層管理人員，政府應定期開展社區(qū)養(yǎng)老有關培訓及宣傳教育工作，促使其重視社區(qū)養(yǎng)老。

（特約編輯：陳穎）

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