摘 要：我國外匯運行形勢已進入新常態(tài)，長期以來實施的外匯管理規(guī)則監(jiān)管模式已不適應(yīng)新的形勢。本文分析了新常態(tài)下外匯管理由規(guī)則監(jiān)管轉(zhuǎn)向原則監(jiān)管的必要性，探討了外匯管理轉(zhuǎn)向原則監(jiān)管過程中應(yīng)注意的問題，最后提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；外匯管理；規(guī)則監(jiān)管；原則監(jiān)管

中圖分類號：F832.6 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2015）12-0025-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.12.05

一、引言

隨著中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，在涉外經(jīng)濟領(lǐng)域，我國外匯運行也已呈現(xiàn)一種新常態(tài)，主要有兩個標志：一是跨境資金流動從持續(xù)凈流入到趨向基本平衡。2014年以來，國際收支趨向基本平衡的態(tài)勢日趨明顯，當(dāng)年經(jīng)常項目順差與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比為2.1%，與2007年的歷史高點相比回落了近8個百分點。二是人民幣匯率由單邊升值趨向基本均衡，雙向波動成為常態(tài)。2015年4月和7月，國際貨幣基金組織兩次表示，近期人民幣匯率沒有明顯低估。2015年8月11日，人民幣兌美元匯率中間價報價機制調(diào)整，在人民幣匯率連續(xù)下跌后，曾有多次反彈。這表明人民幣匯率已經(jīng)結(jié)束了長期以來的單邊升值趨勢，進入雙向波動階段。外匯運行進入新常態(tài)，需要對原有的外匯管理模式進行反思，轉(zhuǎn)變管理模式適應(yīng)新常態(tài)。

一直以來，金融監(jiān)管領(lǐng)域有兩種模式，一種是以美國為代表的“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”（rules-based regulation），另一種是以英國為代表的“原則導(dǎo)向監(jiān)管”（principles-based regulation）。規(guī)則監(jiān)管通過制定具體的規(guī)則，規(guī)定金融機構(gòu)能做什么，不能做什么，操作性強，但缺乏靈活性[1]。長期以來，我國外匯管理模式就是典型的規(guī)則監(jiān)管，依賴數(shù)量龐大的規(guī)章制度對銀行和涉外經(jīng)濟主體進行監(jiān)管。隨著我國外匯運行步入新常態(tài)，外匯收支的規(guī)模在擴大、結(jié)構(gòu)在豐富、工具在創(chuàng)新，原有的僵化的規(guī)則監(jiān)管模式越來越難以適應(yīng)涉外經(jīng)濟發(fā)展的要求，外匯管理有必要轉(zhuǎn)向更富有彈性的原則監(jiān)管，通過制定一些高層次的原則性規(guī)定來實現(xiàn)監(jiān)管目標。

二、外匯管理轉(zhuǎn)向原則監(jiān)管的必要性分析

（一）原則監(jiān)管是宏觀審慎框架下系統(tǒng)性風(fēng)險管理的要求

事實上，我國外匯管理方式從2009年開始已經(jīng)逐步由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管上來，開始實行外匯管理簡政放權(quán)。外匯管理簡政放權(quán)不能是一放了之，要管得住系統(tǒng)性風(fēng)險。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出要加快構(gòu)建宏觀審慎框架下的跨境資本流動管理體系[2]。宏觀審慎強調(diào)的是宏觀的、系統(tǒng)性的風(fēng)險，而注重微觀業(yè)務(wù)合規(guī)性的規(guī)則監(jiān)管難以從宏觀角度識別與管理系統(tǒng)性風(fēng)險。原則監(jiān)管依靠的是高層次的規(guī)則，從風(fēng)險管理的角度更能適應(yīng)宏觀審慎管理的要求。

（二）原則監(jiān)管更能適應(yīng)外匯形勢和金融市場的變化

隨著匯率定價機制的市場化，人民幣匯率雙向波動日趨明顯，為滿足經(jīng)濟主體防范風(fēng)險和境內(nèi)外市場套利的需要，金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新層出不窮。如果繼續(xù)實施規(guī)則監(jiān)管就要求外匯局不斷制定新的細致規(guī)章制度，應(yīng)對改革和金融市場上的變化。結(jié)果是數(shù)量龐大的規(guī)章制度使銀行望而生畏，對業(yè)務(wù)量不大的中小銀行尤其如此。截至2014年末，國家外匯管理局宣布廢止和失效規(guī)范性文件700余件，保留有效法規(guī)仍然有297件[3]。而原則是一些層次更高的規(guī)則，有效性更為長久。如無論如何改革和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，經(jīng)濟主體辦理外匯業(yè)務(wù)都不能背離真實性原則的要求。

（三）原則監(jiān)管可以有效防止銀行的道德風(fēng)險

詳細、具體的規(guī)則便于執(zhí)行，但也可能導(dǎo)致銀行將主要精力投入到滿足監(jiān)管形式上的要求，只注重業(yè)務(wù)的表面合規(guī)性，忽視背后的風(fēng)險。也正因為表面合規(guī)后銀行不用承擔(dān)責(zé)任，一些商業(yè)銀行出于自身經(jīng)濟利益的考慮，甚至與企業(yè)合謀避開外匯管理規(guī)定。即使是設(shè)計再嚴密的監(jiān)管體系，頒布再多的法律法規(guī)都不免存在漏洞，這些漏洞往往被銀行和企業(yè)利用。原則監(jiān)管更注重結(jié)果，將如何實現(xiàn)這些結(jié)果留給銀行，一旦政策執(zhí)行出現(xiàn)問題，無論是疏忽還是惡意，銀行都將受到處罰。這種機制下，銀行不但不敢鉆法規(guī)的漏洞，而且還會積極主動執(zhí)行相關(guān)法規(guī)，其目標和外匯監(jiān)管部門的監(jiān)管目標基本趨同。

（四）原則監(jiān)管有利于業(yè)務(wù)創(chuàng)新

外匯管理要立足于服務(wù)實體經(jīng)濟，而海量細節(jié)化的、高度復(fù)雜的規(guī)則可能會使銀行不敢冒政策風(fēng)險進行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，服務(wù)企業(yè)的實際需求。原則監(jiān)管減少了對銀行條條框框的限制，在銀行保證業(yè)務(wù)真實性并遵循一些基本原則的前提下，賦予銀行更多自主經(jīng)營的權(quán)力，有利于銀行發(fā)揮主動性和創(chuàng)新的積極性，滿足實體經(jīng)濟的需要。

三、外匯管理轉(zhuǎn)向原則監(jiān)管應(yīng)當(dāng)注意的問題

原則監(jiān)管不只是制定幾個重要的原則，還應(yīng)考慮與金融體系現(xiàn)狀是否適應(yīng)、如何讓原則落地等因素。

（一）原則監(jiān)管有效實施的前提是銀行業(yè)較高自律和內(nèi)控水平

英國實施原則監(jiān)管有其歷史文化傳統(tǒng)方面的原因，其金融體制是漫長的資本主義經(jīng)濟發(fā)展過程中逐步演進的結(jié)果，銀行經(jīng)歷了較長的自律發(fā)展階段。金融業(yè)監(jiān)管建立在非正式的“道義勸說”和“君子協(xié)定”基礎(chǔ)上，基本上是通過銀行的自我約束來實現(xiàn)的。多數(shù)銀行都會自覺地在法律框架下經(jīng)營，監(jiān)管者的權(quán)利大部分情況下僅是一種威懾，很少使用。有研究表明，原則監(jiān)管能夠有效實施是與一定的金融業(yè)基礎(chǔ)環(huán)境相適應(yīng)的。銀行內(nèi)控水平越高，越有利于原則監(jiān)管的實施，若內(nèi)控水平較差，原則監(jiān)管的效率也差。原則監(jiān)管要能在外匯管理中得到有效實施，銀行的自律和內(nèi)部控制水平需要達到一個較高水準。

（二）實施原則監(jiān)管不能放松監(jiān)管要求

有觀點認為英國原則監(jiān)管是“輕的監(jiān)管”（light touch）或“軟的監(jiān)管”（soft touch）。原則監(jiān)管實際上既不輕，也不軟，可能比規(guī)則監(jiān)管更有威懾力。原則監(jiān)管能夠有效發(fā)揮效力一定程度上是以其處罰威懾力為基礎(chǔ)的，英國金融服務(wù)管理局（FSA）就把銀行對原則的嚴格遵守作為有效監(jiān)管的根本。2005年6月，花旗銀行集團在進行歐洲政府債券交易時的做法頗具爭議，違反了行業(yè)中一些不成文的規(guī)定，被FSA罰款1390萬英鎊。FSA認為，花旗銀行違反基本原則第2、第3條，在業(yè)務(wù)過程中沒有體現(xiàn)投資銀行應(yīng)有的技能、注意和審慎，而且沒有對業(yè)務(wù)進行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集團在法國也從事了類似交易，但是沒有被罰，因為法國當(dāng)局認為沒有違反當(dāng)時的法律?；ㄆ旒瘓F在表示歉疚的同時，也指出公司并沒有違反英國的市場規(guī)范。從這個案例可以看出，實施原則監(jiān)管后不但沒有放松監(jiān)管要求，反而應(yīng)該更加嚴格，提高監(jiān)管威懾力，有效堵住規(guī)則制定中的疏漏之處，讓銀行不敢鉆空子。

（三）實施原則監(jiān)管是一個漸進過程

原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管不是完全對立的，而是相互補充的。以英國為例，監(jiān)管當(dāng)局并不是放棄規(guī)則，在基本原則下面還保留了一些詳細的規(guī)則。實際上，所謂原則監(jiān)管是一種“更多以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管”（More Principles-Based Regulation），是將原則與規(guī)則相結(jié)合，并不斷地在二者之間尋找平衡點[4]。因此，外匯管理中實施原則監(jiān)管是一個漸進的過程，原則監(jiān)管并不是要拋棄所有規(guī)章和規(guī)則，而是由于目前實施外匯監(jiān)管所依據(jù)的監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則過于繁雜，增加了操作的難度，需要對現(xiàn)有的規(guī)則進行改革，更多地依據(jù)注重結(jié)果的、高層次的規(guī)則和相應(yīng)的原則實施監(jiān)管。在一些情況下，仍然需要依靠詳細和描述性的程序確保政策得到落實。因此，外匯管理提倡的應(yīng)是“更多的原則導(dǎo)向監(jiān)管”，這是一個不斷改進的過程，不能一下子完全放棄規(guī)則，而是逐漸減少規(guī)則的數(shù)量，逐漸強調(diào)原則的作用。

（四）原則監(jiān)管應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向

實施原則監(jiān)管后，監(jiān)管者應(yīng)該更注重結(jié)果，而將如何實現(xiàn)這些結(jié)果留給被監(jiān)管機構(gòu)的高級管理層。目前，外匯管理逐漸開始強調(diào)銀行要遵循“展業(yè)三原則”，即“了解客戶”、“了解業(yè)務(wù)”和“盡職審查”?！罢箻I(yè)三原則”的提出增強了外匯管理的靈活性，對商業(yè)銀行提出了更高的要求。銀行不能再像以前一樣，只要機械地遵守了某項規(guī)則，或者按照法定程序運作業(yè)務(wù)，即使最后證明經(jīng)濟主體的業(yè)務(wù)真實性存在問題，也被認為合規(guī)守法經(jīng)營。目前，“展業(yè)三原則”還處于探索階段，真正落地還存在一些困難，外匯局需要對這些原則進一步具體化，并制定一些輔助性原則，便于銀行執(zhí)行。原則監(jiān)管得到有效實施后，只要銀行在執(zhí)行外匯管理政策中出現(xiàn)問題，銀行就要被追責(zé)。

四、相關(guān)政策建議

（一）加強商業(yè)銀行內(nèi)控建設(shè)

由于歷史原因，各商業(yè)銀行以往注重的是如何從形式上機械地執(zhí)行外匯局具體、明確的法規(guī)，內(nèi)控制度方面是個薄弱環(huán)節(jié)。從外匯管理實踐來看，也確實如此，部分商業(yè)銀行在執(zhí)行外匯管理法規(guī)方面內(nèi)部控制乏力，自律能力還比較差，風(fēng)險管理能力仍然不是很強。外匯局提出的 “展業(yè)三原則”屬于理念上的原則，不僅每家銀行都有各自的理解和解讀，即使在同一家銀行層面，從總行到分行，再到支行，每一級部門的理解都有差異。如果內(nèi)控制度有效性缺失，“展業(yè)三原則”缺乏完備有效的制度作為支撐，直接導(dǎo)致合規(guī)性操作流于形式。這種情況下，如果只注重制定原則，不注重提高銀行內(nèi)控水平，原則監(jiān)管可能面臨失敗。因此，外匯局應(yīng)大力促進商業(yè)銀行的內(nèi)控建設(shè)，將內(nèi)控制度建設(shè)作為外匯檢查的重點。

（二）可以考慮實行分類監(jiān)管

我國從事外匯業(yè)務(wù)的銀行包括四大國有銀行、股份制商業(yè)銀行、政策性銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行以及外資銀行的分支機構(gòu)。這些不同層次的銀行成立時間、業(yè)務(wù)水平、資產(chǎn)規(guī)模、管理成熟度、發(fā)展模式等都有所不同，用同樣的監(jiān)管方式和方法效果不會很理想。我們可以借鑒英國金融監(jiān)管中的一行一策的做法，對不同銀行采取不同的監(jiān)管模式。對于公司治理良好、業(yè)務(wù)經(jīng)營規(guī)范的商業(yè)銀行，如四大國有商業(yè)銀行以及部分股份制商業(yè)銀行考慮采用原則監(jiān)管，賦予其更多的靈活性和自由。而對于那些成立時間較晚、公司治理水平一般、業(yè)務(wù)經(jīng)營不夠規(guī)范的商業(yè)銀行應(yīng)以規(guī)則監(jiān)管為主、原則監(jiān)管為輔，防范風(fēng)險，對其業(yè)務(wù)種類和業(yè)務(wù)創(chuàng)新予以限制。在這些銀行公司治理和內(nèi)部管理提升后，再逐漸轉(zhuǎn)向監(jiān)管。

（三）嚴厲處罰違規(guī)的金融機構(gòu)

對于內(nèi)控制度存在缺陷以及內(nèi)控制度未得到有效執(zhí)行的銀行應(yīng)予以嚴厲處罰，產(chǎn)生震懾效果。英國的經(jīng)驗表明，具有高度權(quán)威的監(jiān)管機構(gòu)對商業(yè)銀行“道義勸說”的有效性是原則監(jiān)管能夠成功的關(guān)鍵之一。嚴厲的巨額處罰是保持監(jiān)管機構(gòu)權(quán)威性的重要手段。在相關(guān)處罰方面，外匯管理可以參考國外反洗錢的相關(guān)規(guī)定。如2014年1月，英國的金融行為監(jiān)管局對標準銀行處以700多萬英鎊的罰款，實際上監(jiān)管當(dāng)局并沒有發(fā)現(xiàn)其客戶有洗錢行為，而只是因為其制定的內(nèi)控制度存在缺陷且未得到有效執(zhí)行。

（四）加強外匯管理人員培訓(xùn)，培養(yǎng)復(fù)合型監(jiān)管人才

原則監(jiān)管意味著監(jiān)管者和被監(jiān)管者面對的不完全是清晰明確的法規(guī)條文，要根據(jù)現(xiàn)實情形做出靈活審慎的職業(yè)判斷，這對人員素質(zhì)提出更高的要求。監(jiān)管人員需要具備更高的分析能力、更專業(yè)的知識和更高的判斷能力，才能體現(xiàn)監(jiān)管的權(quán)威性。外匯管理部門應(yīng)加大自身隊伍的培訓(xùn)力度，加強對外匯市場運行、金融機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)運作等的了解，不斷提升監(jiān)管效果。原則導(dǎo)向強調(diào)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的持續(xù)而充分地溝通，因此，被監(jiān)管者的人員素質(zhì)也要相應(yīng)改變和提升。

（責(zé)任編輯：于明）

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