建國后的100多年時(shí)間里，飽受腐敗困擾的美國人不斷擴(kuò)大賄賂的界定范圍，加大懲處的力度，但也留下“刑不上大夫”則效果有限的教訓(xùn)

當(dāng)一群懷揣夢想的美國人來到新大陸時(shí)，他們決心與舊制度告別，設(shè)計(jì)了以權(quán)力制衡來防止腐敗的憲法。

但是，當(dāng)國家機(jī)器真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來時(shí)，各種毒瘤對(duì)政治肌體的腐蝕仍然無孔不入。土地開發(fā)與投機(jī)腐敗大案頻出，鐵路建設(shè)時(shí)一批批掌握立法大權(quán)的人紛紛卷入。競選制的設(shè)計(jì)本來意在防范專制，但是買選票和賄賂讓公眾對(duì)這一制度的公正性產(chǎn)生懷疑。

美國人不得不向賄賂和勒索行為開刀，以法律給賄賂定罪，并不斷擴(kuò)大賄賂的界定范圍，加大懲處的力度。但也留下“刑不上大夫”則效果有限的教訓(xùn)。

各行其是的年代

當(dāng)美利堅(jiān)合眾國建立時(shí)，新成立的聯(lián)邦政府并沒有通過一部一般的反賄賂或勒索法律。各州通過的反賄賂法令只是禁止向法官、海關(guān)官員和收稅官員行賄和受賄， 但沒有任何一部是直接針對(duì)立法者的，懲罰措施就是罰款和監(jiān)禁。

由于缺乏統(tǒng)一的法律，造成美國早期一系列混亂。比如，是否可以不加修正地利用聯(lián)邦普通法來審判這些案子？國會(huì)是否有權(quán)處理？聯(lián)邦檢察官是否有權(quán)起訴那些在既有聯(lián)邦法律中沒有列舉的賄賂當(dāng)事人？

這些問題在制憲會(huì)議召開十年后的一起案件中暴露無遺。國會(huì)授權(quán)收稅官科克斯（TenchCoxe）挑選Cape Hattaras燈塔的建造者。承包商瓦那沃（Robert Worrall）寫信給科克斯暗示，如果能得到許可，他將與其分享這一工程的紅利?？瓶怂购敛贿t疑地將信件公開，檢察官起訴了瓦那沃。

在該案的審判中，賓夕法尼亞州地方法院被一個(gè)基本法律問題難住了：美國有刑事普通法嗎？瓦那沃提出，他不能被定賄賂罪，因?yàn)楦揪蜎]有相關(guān)法律。最后案子進(jìn)入最高法院，三名大法官也產(chǎn)生了分歧。大法官查斯（Samuel Chase）認(rèn)為，國會(huì)有權(quán)界定和懲罰犯罪，但是國會(huì)未立法就不是賄賂。彼得斯大法官不同意，在他看來，起訴賄賂的能力是一個(gè)政府之為政府的本質(zhì)特征。由于沒有共識(shí)，最終判決只得采取折中方案：瓦那沃被處以罰款和三個(gè)月監(jiān)禁。

1795年，兩名土地投機(jī)商蘭達(dá)爾（Robert Randall）與威特利（ Charles Whitney）企圖向國會(huì)議員提供土地和現(xiàn)金，以獲得對(duì)他們購買2000萬英畝土地的支持。立法者報(bào)告了他們的賄賂企圖。這兩位投機(jī)商被眾議院監(jiān)禁，并受到議長的質(zhì)詢，大多數(shù)人支持按腐敗論處。蘭達(dá)爾也因藐視權(quán)力機(jī)構(gòu)及企圖向其成員行賄而受到懲戒。一周后，蘭達(dá)爾獲釋，威特利則被宣判無罪，因?yàn)樗窍騾⑦x議員而非競選連任議員行賄。從這個(gè)案子的判決來看，國會(huì)似乎有權(quán)對(duì)向現(xiàn)任議員行賄的行為定罪，但對(duì)企圖賄賂行為無法采取措施。

20年后，國會(huì)在懲處賄賂中的作用仍不明確。1818年1月，北卡羅來納國會(huì)議員威廉姆斯（Lewis Williams）向國會(huì)提供了一封安德森（John Anderson）寫給他的信，后者承諾向其提供500美元，用于幫助解決萊新河開發(fā)遇到的麻煩。安德森被捕，但眾議院在誰有懲罰他的權(quán)力上產(chǎn)生分歧。經(jīng)過激烈辯論后，投票授權(quán)采取訴訟程序。眾議院議長花兩天時(shí)間審訊了安德森，最后認(rèn)定他蔑視權(quán)力機(jī)構(gòu)。安德森馬上提出起訴，理由是憲法沒有授權(quán)國會(huì)對(duì)蔑視進(jìn)行懲罰。當(dāng)案子進(jìn)入最高法院時(shí)，法官的決定是，盡管沒有明確規(guī)定，但國會(huì)的結(jié)構(gòu)和目的意味著它有權(quán)這樣做。雖然該案確立了國會(huì)有權(quán)行使蔑視權(quán)而為人銘記，但只能以有限的方式。由此可見，國會(huì)似乎仍然缺乏對(duì)賄賂進(jìn)行懲罰的權(quán)力。

各州一般依照地方法令和普通法處理一些小的潛在腐敗活動(dòng)。他們一般有直接針對(duì)選舉的反賄賂法，對(duì)于買票行為（候選人花錢買選票）要負(fù)刑事責(zé)任，但沒有針對(duì)花錢通過法案行為 （向候選人買票讓法律通過）的處罰。這些法律主要用來限制競選人向投票人進(jìn)行提供食物、飲料和現(xiàn)金的行賄。

馬里蘭州1776年的法令規(guī)定，任何人為獲得選票施行賄賂、禮物、報(bào)酬或作出任何承諾，將永遠(yuǎn)不得在該州獲得辦公室崗位。佐治亞州1799年的法律規(guī)定，對(duì)向投票者賄賂100美元以上的任何人施以刑罰。北卡羅來納州1801年通過一項(xiàng)法令，禁止在競選日向投票者提供肉、飲料或任何有價(jià)物品。

各州對(duì)于非選舉相關(guān)的賄賂和勒索犯罪處罰則非常嚴(yán)厲。密歇根州19世紀(jì)80年代頭十年的處罰為，罰款上限到800美元、處5年重體力勞動(dòng)、不能獲得有榮譽(yù)、有信托和利潤的職位，馬里蘭州同一時(shí)期對(duì)賄賂的處罰為12年監(jiān)禁。新澤西州1795年的法令是對(duì)受賄法官處上限為5年的重體力勞動(dòng)、800美元罰款，永不能獲得辦公職位。

在美國早期，無論對(duì)于腐敗、賄賂或勒索的內(nèi)涵都沒有統(tǒng)一或明確的界定。特拉華州1797年對(duì)賄賂的描述非常寬泛，稱之為“對(duì)公共正義的進(jìn)攻”，包括向公共正義管理者支付不適當(dāng)?shù)膱?bào)酬，試圖影響他們的正直誠實(shí)或去違反現(xiàn)存的法律規(guī)則，賄賂的接受者和提供者都應(yīng)受到懲罰。

法院也在某些類型的腐敗意愿是否被證明為違法，以及在表明腐敗意愿時(shí)需要什么樣的證據(jù)上存在分歧。馬里蘭州的刑事反腐敗法原則是，對(duì)一個(gè)法案進(jìn)行審查時(shí)，不需要考慮其是否有腐敗意愿——任何官員都不得拿比合法薪水更高的錢，也就是說，腐敗意愿無關(guān)緊要。馬薩諸塞州法院則認(rèn)為，腐敗意愿是罪行的實(shí)質(zhì)組成部分。另有些法院則主張腐敗意愿視情形而定。

反腐范圍擴(kuò)大

隨著腐敗蔓延，美國的政治秩序和公共生活受到嚴(yán)重侵蝕。第五任總統(tǒng)門羅（James Monroe）于1817年重申了制憲年代的基本原則，即腐敗是對(duì)民主的最大威脅。

1816年，即在Yazoo土地案判決六年后，佐治亞州通過了一項(xiàng)更寬泛的法律，直指立法賄賂。該法規(guī)定，對(duì)試圖影響“州立法大會(huì)任何成員或本州任何官員、法官或檢察官的觀點(diǎn)、判決、法令或行為”的任何人，都將被處以5年刑罰。佐治亞州代表了腐敗法發(fā)展新趨勢——擴(kuò)大到包括立法活動(dòng)。

1820年以后，大多數(shù)州通過了新反賄賂法，其中包括對(duì)立法官員的賄賂定罪。如伊利諾伊州通過的反賄賂法就涵蓋法官和州議會(huì)成員，規(guī)定受賄者會(huì)被處以1000美元罰款和坐一年牢，剝奪其擁有的辦公職位資格，甚至對(duì)有賄賂企圖者也處以500美元上限罰款。而對(duì)立法賄賂的描述則非常寬泛：官員如果被發(fā)現(xiàn)參與其中，或其行為對(duì)一方更為有利，將被定為有罪；對(duì)于試圖影響任何事、包括判決的行賄人，將被定為有罪。

從19世紀(jì)中葉開始，反賄賂法令的范圍變得更加寬泛?？纤?851年的法令規(guī)定，任何州議會(huì)成員或行政官員，在其權(quán)力范圍內(nèi)收受任何賄賂去通過或反對(duì)任何法案，他將被取消職位，剝奪獲取辦公崗位的資格，取消10年投票權(quán)，還要被罰款。明尼蘇達(dá)州1859年的法令規(guī)定， 沒有人應(yīng)該直接或間接給予、收取任何數(shù)量現(xiàn)金或其他有價(jià)物，以助力或阻止立法機(jī)關(guān)法案的通過或廢止。

聯(lián)邦成文法也將賄賂的范圍擴(kuò)大了。美國第一部一般聯(lián)邦反賄賂法于1853年通過。它直指在公營信托中被指控對(duì)聯(lián)邦基金誤用的任何人，但法案的條款已寬泛到包含更大量的行為。它規(guī)定，對(duì)向美國官員（包括立法官員）許諾（或接受）有價(jià)物，意在影響對(duì)任何問題、事情、原因、未決程序的投票或決定的行為予以處罰。

美國內(nèi)戰(zhàn)之后，各州繼續(xù)在法令上擴(kuò)容。印第安納州1871年的一項(xiàng)法令涵蓋了司法、立法和行政職位，禁止對(duì)公共官員承擔(dān)公共責(zé)任時(shí)的行為施加影響的任何事情。路易斯安那州1873年的一項(xiàng)法令涵蓋了可稱之為賄賂的所有可能行為。在這部法令中，向任何立法者以任何形式提供任何禮物、意在影響官員活動(dòng)的任何行為，都是違法的。其他州在面對(duì)賄賂是否涵蓋所有公共崗位人員的行為時(shí)，也采取了撒網(wǎng)的辦法。一些案子還將賄賂的企圖納入，理由是腐敗傾向會(huì)危及社會(huì)道德。

法律實(shí)施困難

有意思的是，盡管對(duì)賄賂手段的列舉越來越全面，腐敗的內(nèi)涵界定越來越寬。但是，整個(gè)19世紀(jì)美國對(duì)賄賂的起訴案子并沒有想象的那么多。

這個(gè)國家在那個(gè)時(shí)代就那么干凈嗎？顯然不是，正如前幾篇“哈佛筆記”所述，美國這個(gè)時(shí)期事實(shí)上處于賄賂丑聞高發(fā)期。列舉一下美國開國后上百年間發(fā)生的最為臭名昭著的腐敗案子，如1797年-1798年的XYZ事件，1850年的加芬事件（Galphin Affair），對(duì)林肯總統(tǒng)的戰(zhàn)爭部長西蒙·喀麥隆的指控，1873年的信貸不動(dòng)產(chǎn)案，尤利西斯·格蘭特丑聞，就可見一斑。

那么，是什么造成法律實(shí)施的困難？

第一個(gè)原因是對(duì)賄賂界定困難。在對(duì)賄賂立案時(shí)，怎樣對(duì)一個(gè)官員的行為或試圖施加影響的行為進(jìn)行專門描述？如果沒有官方法案提及，單單一件禮物能構(gòu)成賄賂嗎？如果一件禮物被給予去影響整個(gè)行動(dòng)或一項(xiàng)議程，但是禮物的給予者和官員期望的行動(dòng)或議程沒有得逞，那又怎樣？這些問題一直爭論至今。

第二個(gè)原因是刑法的作用很小。在那個(gè)時(shí)代的政治經(jīng)濟(jì)生活中，刑事反賄賂法很難實(shí)施，即便受害者想控告地方政客，他也得需要鼓起很大勇氣。我們上面列舉的那些惡名昭著的腐敗丑聞，就沒有一樁是按刑事訴訟法定罪的。這一情形在格蘭特總統(tǒng)期間一起案子的處理中得到彰顯。本杰明·布里斯托是一位共和改革者，曾任格蘭特總統(tǒng)的財(cái)政部長。在他任內(nèi)，財(cái)政部發(fā)現(xiàn)從酒類中獲得的稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，布里斯托在總統(tǒng)不知情的情況下，設(shè)下“威士忌環(huán)”圈套，讓110位政府代理人、蒸餾酒商和店主就范。但是，格蘭特總統(tǒng)對(duì)布里斯托的行為非常憂慮，擔(dān)心他搞到自己頭上，最后迫使布氏辭職。

這種情形在參議員賄選中的處理更是如此。1890年至1906年間，有7個(gè)州出現(xiàn)參議員競選腐敗和賄賂丑聞，有10個(gè)參議院對(duì)來自加利福利亞、賓西法尼亞、俄亥俄、堪薩斯、阿拉斯加、蒙塔納的參議員展開調(diào)查，在他們看來，參議員腐敗應(yīng)由議會(huì)處理，不關(guān)乎刑法。

由此可見，在美國早期反賄賂和腐敗的斗爭中，盡管對(duì)賄賂的內(nèi)涵、賄賂的對(duì)象不斷擴(kuò)圍，但是對(duì)于更高級(jí)別的官員則很少成功使用刑事檢控，導(dǎo)致這些政客逍遙于法外。

美國后來如何破解這一法律困局？接下來的“哈佛筆記”將揭開答案。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員，曾為哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪問學(xué)者