《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》2015年3月15日已經(jīng)內(nèi)部印發(fā)。從2002年“5號(hào)文”頒布以來，電力體制改革的討論從未停止。輸配分開、售電側(cè)放開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)等各種制度設(shè)計(jì)都被熱烈爭(zhēng)論。

十多年來，“拆分”一直是電改政策討論和實(shí)踐的焦點(diǎn)，是否應(yīng)該和如何“拆分”則成為各種方案和建議的核心部分。然而，30余年來國(guó)際電力市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)卻顯示，雖然“拆分”看似分水嶺上的里程碑，但決定改革成敗的卻是管制體系的重構(gòu)是否能有保障市場(chǎng)機(jī)制配置資源的有效性。因此，電力體制改革的核心挑戰(zhàn)和保障改革成功的前提，是構(gòu)建一個(gè)足夠支撐市場(chǎng)化電力系統(tǒng)的管制體制，而現(xiàn)有政治和管理體系是否有能力實(shí)現(xiàn)這樣的管制體制精致化和有效化升級(jí)就成為了改革成敗的關(guān)鍵。

電力系統(tǒng)的特殊物理結(jié)構(gòu)影響著電力供求的特點(diǎn)，電力體制的改革并不能簡(jiǎn)單地像菜市場(chǎng)那樣，通過放開或去管制化實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的最優(yōu)配置。相反，一個(gè)通過市場(chǎng)機(jī)制組織的電力系統(tǒng)，需要更強(qiáng)有力和精致化的監(jiān)管。

實(shí)際上，電力市場(chǎng)化的復(fù)雜性還在于電力系統(tǒng)提供的不僅僅是電能服務(wù)，還包括了頻率、有功功率穩(wěn)定性和無功功率等多種服務(wù)。因此，電力市場(chǎng)化不僅僅是建立和運(yùn)行一個(gè)市場(chǎng)，而是構(gòu)建和協(xié)同運(yùn)行多個(gè)市場(chǎng)。這些服務(wù)市場(chǎng)化后，由于各個(gè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)各異、市場(chǎng)間也會(huì)因關(guān)聯(lián)性存在套利空間，因此管制的難度顯著提高，任務(wù)強(qiáng)度也加大。這給管制當(dāng)局提出了艱巨的挑戰(zhàn)。

國(guó)際電改30年

回顧國(guó)際電改30年，與人們最初的設(shè)想通過市場(chǎng)化“去管制化”大相徑庭的是，市場(chǎng)化對(duì)管制的依賴性更強(qiáng)，要求更高。

以美國(guó)電改為例，美國(guó)聯(lián)邦和各電力市場(chǎng)出臺(tái)的管理措施、新增的管理對(duì)象和行為不斷增多。不妨從最基本的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和節(jié)點(diǎn)價(jià)格制度說起，在節(jié)點(diǎn)價(jià)格實(shí)施后，市場(chǎng)管制當(dāng)局們發(fā)現(xiàn)，由于輸電線路擁堵造成的節(jié)點(diǎn)價(jià)格差，會(huì)給電力調(diào)度者帶來大量資金沉淀。如果不管理這個(gè)問題，調(diào)度者很可能為了獲取更多資金沉淀而制造擁堵。因此，管制當(dāng)局設(shè)計(jì)了“金融輸電權(quán)”制度，將擁堵帶來的資金即時(shí)的通過市場(chǎng)分配給金融輸電權(quán)持有人。該設(shè)計(jì)的初衷是從機(jī)制上消除調(diào)度者進(jìn)行投機(jī)的動(dòng)機(jī)，同時(shí)也能對(duì)沖擁堵給市場(chǎng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。但研究者們旋即指出，該制度可能進(jìn)一步刺激市場(chǎng)中已經(jīng)存在的市場(chǎng)勢(shì)力進(jìn)一步操弄供給或需求量以獲取更高利潤(rùn)。因此，金融輸電權(quán)及其市場(chǎng)的管制又成為了管制當(dāng)局必須監(jiān)控和管理的對(duì)象。

類似這樣的故事在美國(guó)電力市場(chǎng)并不鮮見，我們并不能簡(jiǎn)單地批判美國(guó)電力監(jiān)管的疊床架屋和治絲益棼。實(shí)際上，這正體現(xiàn)了市場(chǎng)化分配電力資源的復(fù)雜性和監(jiān)管的必要性。電力監(jiān)管的核心是對(duì)價(jià)格的管制。傳統(tǒng)電力管制通過直接核定價(jià)格進(jìn)行管制，簡(jiǎn)單直接但也扭曲了市場(chǎng)信號(hào)。然而，一個(gè)市場(chǎng)化的電力系統(tǒng)中，從產(chǎn)生、輸送、配送到零售和消費(fèi)的環(huán)節(jié)中都存在大量套利和投機(jī)的漏洞。不堵住這些漏洞，市場(chǎng)化電力系統(tǒng)很難帶來效率改進(jìn)，遑論改革紅利。而堵漏洞的補(bǔ)丁本身，也可能帶來新的漏洞，所以“補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁”成為漸進(jìn)式管制升級(jí)的一個(gè)標(biāo)志性特征。

加州電力危機(jī)的教訓(xùn)

要實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)化電力資源配置體系相匹配的管制體系、實(shí)現(xiàn)電力管制精致化和有效化升級(jí)，首先要對(duì)市場(chǎng)化的電力資源配置體系有深刻而充分的認(rèn)知。由于電力消費(fèi)特點(diǎn)和生產(chǎn)與運(yùn)輸?shù)奈锢硖匦裕娏κ袌?chǎng)不可能通過簡(jiǎn)單地放開競(jìng)爭(zhēng)就能形成市場(chǎng)和交易，更不可能只靠市場(chǎng)“看不見的手”就能形成有效率的資源分配模式。

管制當(dāng)局必須對(duì)市場(chǎng)的交易辦法、投機(jī)和套利認(rèn)定以及無法通過市場(chǎng)提供的服務(wù)和資源分配辦法進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，并保證這些規(guī)定得到強(qiáng)有力的落實(shí)。這就要求政府先于市場(chǎng)形成前，對(duì)市場(chǎng)化電力資源分配有較為完整的認(rèn)識(shí)。例如，對(duì)于“壟斷”或“市場(chǎng)勢(shì)力”操縱市場(chǎng)價(jià)格行為的判斷，就不能僅靠描述市場(chǎng)集中度的HHI指標(biāo)和單個(gè)公司的市場(chǎng)份額大小來決定。

2001年發(fā)生在加州的電力危機(jī)中，Enron公司對(duì)市場(chǎng)價(jià)格操縱告訴人們，即便是小公司也能在市場(chǎng)中掀起滔天巨浪。而美國(guó)核電市場(chǎng)在改革后從七八十家公司集中為主要的四五家公司，卻從無操縱市場(chǎng)價(jià)格的行為和嫌疑，說明一個(gè)市場(chǎng)參與者操縱市場(chǎng)價(jià)格的能力和意愿并不簡(jiǎn)單地由規(guī)模和市場(chǎng)份額決定;若要監(jiān)控價(jià)格就要把握決定市場(chǎng)參與者操縱市場(chǎng)能力和意愿的更深層次因素。

2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者梯若爾指出，在缺乏智能電表和分時(shí)電價(jià)時(shí)，售電側(cè)通過壟斷的結(jié)構(gòu)組織市場(chǎng)比完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)組織形式更有效。監(jiān)管者如果對(duì)這一問題沒有清醒認(rèn)識(shí)，就會(huì)通過改革制造無效率。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，電力市場(chǎng)化后的管制體制和既有政治體制之間的銜接度和融洽程度，對(duì)電力市場(chǎng)化改革的平穩(wěn)推進(jìn)起著至關(guān)重要的作用。在加州電力危機(jī)期間，干旱和高溫造成的水電供應(yīng)下降和電力需求飆升不僅推高了電價(jià)，也帶來了市場(chǎng)投機(jī)者們通過操弄價(jià)格來套利的空間。

當(dāng)時(shí)，加州政府和美國(guó)聯(lián)邦能源管理委員會(huì)不愿通過暫時(shí)放開消費(fèi)側(cè)電價(jià)管制的霹靂手段來控制局面。相反，卻因?yàn)榕R近選舉、誰(shuí)也不愿意承擔(dān)電價(jià)波動(dòng)帶來的政治后果而互相踢皮球，最后導(dǎo)致加州最大公用事業(yè)公司破產(chǎn)，加州政府被迫接盤，從市場(chǎng)購(gòu)電保障居民用電的責(zé)任。即便到了這個(gè)時(shí)候，戴維斯前州長(zhǎng)和聯(lián)邦管理委員會(huì)仍因選舉在即的考量而不采取正確措施，而用財(cái)政來繼續(xù)喂養(yǎng)著以Enron公司為代表的、正在市場(chǎng)中呼風(fēng)喚雨的投機(jī)者們，直到局勢(shì)不可收拾。

加州電力危機(jī)的后果不僅是加州納稅人因此背上了巨額債務(wù)、投機(jī)者賺得盆滿缽溢、加州電力交易平臺(tái)垮臺(tái)，更嚴(yán)重挫傷了勢(shì)頭正健的電力市場(chǎng)化浪潮，許多州因此中止了電力市場(chǎng)化進(jìn)程。

因此，電力市場(chǎng)化改革與其說是通過去管制讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的功能，不如說是政府通過更精致化和強(qiáng)有力的管制來保障市場(chǎng)有效配置資源，并拾遺補(bǔ)缺。以國(guó)際30年電力市場(chǎng)改革得失為鑒，無論是發(fā)電成本顯著下降的改革紅利，還是加州電力危機(jī)的慘痛教訓(xùn)，改革的成果無不得益于管制體系精準(zhǔn)匹配市場(chǎng)設(shè)計(jì)和政府有效而強(qiáng)大的管制能力，改革的挫敗無不彰顯了管制體系的漏洞與政治體制的以及這種帶來的管制失靈。

只有植根于對(duì)本國(guó)政治框架和管制能力現(xiàn)實(shí)準(zhǔn)確把握的基礎(chǔ)上、對(duì)電力系統(tǒng)和資源分配各過程的經(jīng)濟(jì)特性深刻認(rèn)知中，精準(zhǔn)的重構(gòu)一個(gè)足以支撐市場(chǎng)化電力系統(tǒng)的管制體制， 才能實(shí)現(xiàn)電力體制改革增進(jìn)效率和解放生產(chǎn)力的目的，改革也才會(huì)有紅利。

作者為美國(guó)斯坦福大學(xué)博士生