麥金萊遇刺后，時任副總統(tǒng)的西奧多·羅斯福成為美國第26任總統(tǒng)，也是美國歷史上最年輕的總統(tǒng)。

正所謂時勢造英雄，時機也留給了有準(zhǔn)備的人。帶著仇恨激情坐上總統(tǒng)交椅的羅斯福，發(fā)誓要與腐敗作斗爭，他在八年任期內(nèi)也兌現(xiàn)了承諾，反腐成了他的中心工作。他擔(dān)任過紐約檢察官的經(jīng)歷，使他能從根子上了解腐敗背后的各種勾連。他豐富的政治經(jīng)驗，使他有能力推進改變制度惡習(xí)的結(jié)構(gòu)改革。作為一位有抱負(fù)的政治家，他期望通過個人努力改革政治體制。

從羅斯福走進總統(tǒng)辦公室的那天起，他就發(fā)誓要擺脫美國前幾代人所受的腐敗困擾。羅斯福反腐的方法成為20世紀(jì)美國反腐敗法律的基礎(chǔ)。

向官員開戰(zhàn)

羅斯福在1903年的國會演講中，嚴(yán)詞譴責(zé)賄賂和腐敗是破壞民主的一對孿生兄弟，摧毀了整個法治的基礎(chǔ)。

在一篇題為“誠信”的演講中，羅斯福對腐敗予以更強烈譴責(zé)：“行賄者比盜賊還壞，因為盜賊只竊掠個人，腐敗者則侵吞整個城市和州……腐敗官員和腐蝕官員的人比殺人犯還壞，后者只要人的命，而前者則要奪去整個聯(lián)邦的生命?！薄叭绻试S政府官員受賄，人民的政府、人民選出的政府，以及為了人民的政府的理念將從地球表面消失！”

正如我們前面幾期的哈佛筆記中提及的，美國從建國開始，就對政治腐敗非常警惕，而且不斷通過立法收緊制度防線。

這些法律主要有兩種類型，一類是針對腐敗意圖的，這些法律用于禁止那些對官員的行為施加影響或給予回報的意圖，包括對意欲影響政府行為而給予禮物的行為定罪。由于許多人與政府的交往包含影響的意愿，許多資金參與到民主選舉和對政治團體的支持中，關(guān)于腐敗意圖的判定常常要求陪審團或法院對何為腐敗作出解釋;另一類是預(yù)防性或結(jié)構(gòu)性的。這類法律旨在通過事先宣布某些行為可能會導(dǎo)致腐敗、且是違法的，以減少腐敗的發(fā)生。它們的目的是為了改變激勵結(jié)構(gòu)而不是旨在懲罰壞的行為。這類結(jié)構(gòu)性法律就是通常所稱的“明線規(guī)則（bright-line rule）”，即明確界定構(gòu)成客觀要素的規(guī)則，不給不同解釋留下任何空間。

羅斯福將這兩類法律都用上了。他上臺后，斥責(zé)聯(lián)邦反賄賂法只是紙上談兵，很少被作為公器用于起訴參議員、國會議員或高級別的聯(lián)邦官員。他要求檢察官深挖那些已經(jīng)布滿灰塵、久未使用的法律，并以此起訴了兩名聯(lián)邦官員，從而改變了長期以來反賄賂法有名無實的局面，拉開了羅斯福式反腐的大幕。

第一樁起訴是針對俄勒岡州官員幫助促成公共土地的非法銷售。這些土地原本是聯(lián)邦政府以每英畝2.5美元出售給定居者，用于促進定居。盡管價格如此之低，對定居者卻沒有多大吸引力，反而引發(fā)了木材公司的強烈興趣?？吹竭@一機會，投機商以便宜價格收集周邊人們的定居資格證，并以這些定居者的名義去“購買”土地，然后打包出賣給木材公司，從而獲取巨額利潤。完成交易后，政府官員向木材公司頒發(fā)土地證書，以此證明其土地權(quán)利的有效性。

聯(lián)邦政府組成了一個龐大的訴訟團隊來反擊這起土地欺詐案中的數(shù)百位共謀者，并起訴了俄勒岡州參議員約翰·米切爾。米切爾是一位在參議院有20年經(jīng)驗的資深參議員。他被指控接收了2000美元的好處，并建議土地辦公室官員向這些土地頒發(fā)有效的權(quán)利證書，盡管他知道這些土地權(quán)利是無效的。此外，他還被控收受了另外1750美元的好處，去影響土地官員向另一塊土地頒發(fā)權(quán)利證書。米切爾于1905年7月被宣判有罪。富有戲劇性的是，他在被移交法院時因牙痛并發(fā)癥去世。

對米切爾的起訴和宣判，在當(dāng)時的美國產(chǎn)生了很大反響。

在那個年代，土地并不值錢，人們能很容易弄到土地，并幾乎是免費的。獲得土地后，再得到一張合法的權(quán)利證書也并不難，獲得證書的土地理所當(dāng)然地被視為私有。同樣是在美國早期，利益團體通過參議員獲得廉價土地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)惠司空見慣，一起起相關(guān)的案子都是大事化小、小事化了。

正因為如此，對米切爾的起訴與宣判，沉重打擊了那些以“利益”連結(jié)尋租的企圖，這起案子成為改變長期以來政治和道德倫理的起點。

差不多與此同時，在堪薩斯州，參議員約瑟夫·博頓以利益共謀罪被起訴。博頓被指控收受現(xiàn)金影響了郵局的決定，違反了1863年制定的禁止接收“利益”相關(guān)服務(wù)補償?shù)姆?。他沒有米切爾走運，在活著時接受了審判。

博頓此后提出上訴，并提出了自己的理由：一是“利益”一詞被解釋得過于寬泛;二是盡管國會通過了相關(guān)法律，但是國會的權(quán)力已經(jīng)越界到了重新規(guī)范政府不同分支之間的關(guān)系。按照他的觀點，法律不能干預(yù)聯(lián)邦當(dāng)選官員。如果這樣做，將導(dǎo)致行政機構(gòu)對立法機構(gòu)事務(wù)的干預(yù)。而法院的結(jié)論是，行政機構(gòu)有權(quán)對賄賂予以起訴，法律是保護行政人員免受國會成員腐蝕的合法機制。最終，檢察官起訴了數(shù)百人，其中數(shù)十人被判有罪，從此開啟了一個刑事執(zhí)法的新時代。

又過了23年，發(fā)生了另一起聯(lián)邦官員被起訴的案子。內(nèi)政部長阿爾伯特·福爾因卷入茶壺山（Teapot Dome）丑聞被起訴。

茶壺山丑聞是美國歷史上很不光彩的一頁。1912年，為了保障海軍石油供應(yīng)，美國政府劃出300萬英畝聯(lián)邦土地作為石油儲備地。這些儲備地集中在加利福尼亞州中央谷地一帶，3號石油儲備地就位于茶壺山。由于海軍沒有能力從事石油業(yè)務(wù)，時任總統(tǒng)哈定簽發(fā)命令將石油儲備地的開發(fā)劃歸內(nèi)政部管理。內(nèi)政部長福爾是哈定總統(tǒng)的親信，他接管了三個海軍石油儲備地，未經(jīng)公開招標(biāo)便將茶壺山租賃給辛克萊石油公司。

合同簽訂后，社會上議論四起，認(rèn)為這肯定是一起丑聞。參議員拉福萊特曾對此展開調(diào)查，搞了一年多也沒有掌握有問題的真憑實據(jù)。接著參議院公共土地委員會介入，他們發(fā)現(xiàn)福爾在新墨西哥州農(nóng)場的房子裝修豪華，并對他的財產(chǎn)來源產(chǎn)生懷疑。在這起案子調(diào)查期間，整個華盛頓都深深陷入石油丑聞中。記者們除了石油，幾乎不寫別的。在飯店、街頭、飯桌旁，惟一的話題就是石油。國會也取消了其他事務(wù)。

經(jīng)過長達(dá)6年的吵吵嚷嚷、狂怒和對有關(guān)人員的盤問，茶壺山丑聞終于了結(jié)。福爾被確認(rèn)接受了賄賂，但無法證明誰向他行賄，最后判決對其罰款10萬美元。福爾在1931年鋃鐺入獄。他是美國第一個在職期間犯有重罪而被判下獄的內(nèi)閣成員。

一些年后，當(dāng)聯(lián)邦檢察官開始將觸角伸向各州時，美國現(xiàn)代刑事反賄賂法真正起航。

明線規(guī)則

西奧多·羅斯福第一次競選總統(tǒng)就提出了“清潔政府”的主題。在1904年大選中，以改革者面孔出現(xiàn)的羅斯福承諾，不接受任何公司的捐贈。他最終擊敗民主黨候選人奧爾頓·帕克，部分原因是由于選民認(rèn)為帕克與華爾街的大公司關(guān)系太過密切。

然而，選舉后被揭露的事實顯示，羅斯福事實上從公司高級職員和董事那里籌集到了大筆經(jīng)費。J.P.摩根公司向羅斯福捐贈了1萬美元，相當(dāng)于今天的200萬美元以上。紐約人壽公司也直接捐贈了5萬美元。羅斯福大約四分之三的競選經(jīng)費來自于鐵路和石油公司。針對一系列指控，羅斯福很快作出了反應(yīng)，他建議進行競選經(jīng)費改革。

1905年，羅斯福引入了第一個競選資金改革立法。他贊同用公共資金作為競選資金，禁止公司捐資，并推動了1907年蒂爾曼法的通過。該法是美國第一部禁止公司向政治競選捐獻的法律。它是一個我們前面提到的“明線規(guī)則”，不需要檢察官去證實是否存在腐敗意圖，只需證明是否有捐獻就可以了。

蒂爾曼法案由南卡羅來納州參議員本杰明·蒂爾曼發(fā)起，于1906年6月9日在參議院獲得通過。該法案禁止公司捐獻與政治選舉相連的資金。任何銀行、任何公司為任何政治職位的競選籌集資金都是違法的。任何公司向總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人、以及眾議院和參議院的任何選舉投票提供資金都是違法的。如果有公司違背這一法案，將被處以不超過5000美元的罰款，公司負(fù)責(zé)人如同意向上述人員競選提供資金，將被處以250美元-1000美元的罰款，或不少于一年的監(jiān)禁，或兩者并罰。

蒂爾曼法案出臺以后，由于沒有聯(lián)邦競選委員會來實施這些規(guī)定，缺乏實際執(zhí)行的機制。由于沒有對候選人將接受獻金行為公開的要求，也就等于沒有有效的方式來實施新的法律。這一法案只應(yīng)用于大選，而沒有用于初選，而在民主黨占絕對多數(shù)的南部，初選競爭最為激烈。更進一步，有的公司為了規(guī)避法律，他們的負(fù)責(zé)人會以個人名義向候選人捐獻，這在法律上是不禁止的。因此，蒂爾曼法案只是邁向規(guī)范競選資金的第一步。接下來是1910年國會通過了《聯(lián)邦腐敗行為法》。對參選聯(lián)邦公職的候選人的競選開銷作出規(guī)定，規(guī)定所有捐款與競選支出必須公開申報。該法于1911年和1925年兩次修正，在1971年出臺《聯(lián)邦競選法》之前，它一直是美國規(guī)范聯(lián)邦選舉中競選資金的首要法律。

開啟反腐新時代

羅斯福的獨特個性和改革政策，使他成為美國歷史上的偉大總統(tǒng)之一。

對于一個年輕的國家來說，直到羅斯福任總統(tǒng)后，才真正開啟了與腐敗真刀真槍戰(zhàn)斗的時代，通過刑事審判對政府官員的腐敗定罪，改變了之前公眾和媒體義憤填膺，但各方對政治聯(lián)姻大事化小處置的局面。

羅斯福也奠定了美國反腐法律的基礎(chǔ)，一方面使長期束之高閣的聯(lián)邦賄賂法付諸實施，對腐敗官員依法懲治，另一方面通過蒂爾曼法案的出臺，制定“明線規(guī)則”，美國真正進入法治治理腐敗的時代。蒂爾曼法也起到了限制政治競選開支的作用，共和黨1900年的總統(tǒng)競選開支達(dá)7000萬美元，到1912年時降為不到2000萬美元。

羅斯福的反腐敗愿景也導(dǎo)致參議員的直接選舉和反信托法的通過。

1913年，在羅斯福的支持下，美國憲法第17次修正案獲得通過，建立了美國參議員的直接選舉制度，還在憲法中加進了12項其他反腐敗規(guī)定。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長、研究員， 曾為哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪問學(xué)者